论我国宪法“最本质特征”条款

李 明

（清华大学 法学院，北京 100084）

一、问题的提出

2018年1月19日，党的十九届二中全会通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，建议宪法第一条第二款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”后增写一句，内容为“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。2018年3月11日，十三届全国人大一次会议正式表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》，将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”正式写入宪法总纲，对国家宪政秩序产生规范效力。

关于这次宪法修改，宪法学界有丰富的解析和论述。有学者认为，“最本质特征”条款使宪法关于国体的表述更加充实而深刻[1]；有学者认为，党的领导在国家政权运行中无处不在，“最本质特征”条款弥合了宪法规范与宪制实践的分野[2]；还有学者认为，“最本质特征”条款为“党政一体”的机构改革提供了宪法基础[3]。总体上看，现有研究更多从宪法法理视角，将“最本质特征”条款看作政治实践影响宪法的产物，进而对该条款的作用进行分析。然而，“最”“本质”“特征”这些关键字眼，决定了该条款的诞生应当源自我国宪法的内在规定性。本文将通过理论溯源和实践溯源，运用马克思主义政党理论和国家学说，从更宽广的实践视角审视“最本质特征”条款，力求更加清晰地阐明该条款的深远意义和规范作用。

二、“最本质特征”条款的诞生背景

如何在宪法中规定党的领导，曾是我国宪法理论和实践的一项重大难题。新中国成立之际，制宪者最关注的是国家政权本身的合法性问题。为与旧中国的国民党一党专政相区别，尽快赢得国内各方面政治力量对新政权的支持，制宪者主张在人民民主统一战线基础上“成立民主联合政府”①。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议制定了起临时宪法作用的《共同纲领》，无论是序言还是正文，对中国共产党的领导都没有作出明确规定。制定“五四宪法”时，社会主义改造尚未全面完成，宪法仅在序言中以历史叙事的方式规定了中国共产党的领导地位②，并突出强调了党对人民民主统一战线的领导。然而，在“左”倾错误的影响下，1975年宪法和1978年宪法不仅在序言和总纲中规定党的领导，还直接在公民的基本权利和义务中规定“拥护中国共产党的领导”，与宪法该部分保护公民基本权利和义务的本质要求相冲突，反过来损害了在宪法中规定党的领导的权威性。拨乱反正后，1982年宪法回到1954年宪法的处理方式，即将“党的领导”规定在宪法序言而非宪法条文中，通过记叙历史、用事实说话、寓理于实③，表明中国共产党的领导是经宪法确认的中国各族人民奋斗的成果。

然而，对“左”倾错误的反思使宪法中关于党的领导的讨论陷入了长期杂乱和迷茫。制定1982年宪法时，反对党的领导入宪的不仅有社会知名人士，还有党内的高级干部，认为党的领导权不能靠法律来规定，而是要靠党的正确政策和党员的模范带头作用；将党的领导写入宪法，会加剧从上到下党政不分、以党代政的错误倾向[4]。在邓小平同志的决断下，党的领导写入宪法序言，但有关讨论却没有停止。随着党政分开、社会主义市场经济体制建立等改革的推进，理论界不断出现弱化党的领导、否定党的领导入宪等声音，比如认为宪法中党的领导规定不具有法律规范性，认为规定党的领导有损宪法作为根本大法的地位，等等④。这些主张虽然没有实质上影响宪法内容，但却形成了套用西方宪政理论审视我国宪法有关内容的思维惯性，进而将党的领导视为我国宪法身上的一块“胎记”。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央旗帜鲜明地提出“坚持和加强党的全面领导”，强调“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，完善请示报告制度，组建和优化党中央决策议事协调机构，深化党和国家机构改革，健全党组设置和运行，强化党内政治监督，加强各领域基层党组织建设，推动党总揽全局、协调各方的体制机制不断完善，党的全面领导不断加强。伴随实践进程，习近平总书记明确提出“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导”这一重要论断。这一重要论断被写入中共十九大报告，并成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。与此同时，中共中央将全面依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，突出强调依宪治国、依宪执政。习近平总书记深刻指出：“我们是中国共产党执政并长期执政，坚持依宪治国、依宪执政，首先就包括坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇。”[5]经过十八大以来理论和实践的正本清源，“最本质特征”条款入宪具备了主客观条件，于2018年被正式写入宪法总纲。

三、“最本质特征”条款的深远意义

要理解“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”条款，最重要的是理解“最”“本质”“特征”等关键词。所谓“最”，是指在某种属性上超过一切同类事物；所谓“本质”，是指事物本身所固有的根本的属性；所谓“特征”，是指事物区别于其他事物的明显标志。我国是社会主义国家，我国宪法是社会主义类型的宪法，我国宪法具有鲜明的中国特色。“最本质特征”条款的确立，至少有以下三方面重要意义：

（一）从理论上揭示党的领导是我国宪法的内在规定

作为一部社会主义类型的宪法，我国宪法最深刻的理论根源乃是马克思主义特别是马克思主义政党理论与国家学说。马克思主义认为，国家是阶级矛盾不可调和的产物，社会主义国家的本质就是要实行工人阶级领导、以工农联盟为基础，对资产阶级实行专政的无产阶级专政。我国宪法将无产阶级专政理论发展成为含义更加广泛的人民民主专政，明确了国家和宪法的根本属性。在此基础上，宪法中的人民代表大会制度应用了马克思主义政权组织形式理论，民族区域自治制度反映了马克思主义国家结构形式理论，民主集中制则直接适用了马克思主义政党的组织原则。同样，要理解“最本质特征”条款所反映的内在规定性，也要回到马克思主义理论中追根溯源。

马克思主义有一个非常重要的基本观点：为了保证社会主义革命取得胜利，无产阶级必须组织政党；马克思主义政党不仅能够领导而且一定要领导无产阶级的一切组织。研究马克思主义政党的领导，首先要回溯到“谁是历史的创造者”这个唯物史观的根本问题上。马克思主义认为，生产力是社会历史发展的基础，人们推动生产力发展的历史活动呈现出客观规律性，从而创造了历史[6]。然而，马克思主义视阈下的人民不是个人的集合体，而是以先进阶级为核心、劳动群众为基础、一切顺应历史发展的集团和个人为外延的有机整体[7]。缺少先进阶级的领导，人民群众就无法正确认识和利用历史规律，无法组织起来，只能是一盘散沙。无产阶级是社会化大生产的产物，他们有工业时代赋予的科学文化知识，是完全不占有生产资料的彻底革命者，更是受过大工业生产训练的高度组织化的力量，客观上最能将人民群众组织起来，使之成为历史有机体。而当无产阶级组建政党后，这个阶级就有了共同的科学理论指导，并且在组织上解决了个人与组织、下级与上级、少数与多数、部分与整体的关系问题，能够最大限度地凝聚共识、统一意志，使无产阶级从“自在阶级”跃升为“自为阶级”⑤。正是无产阶级政党的领导，推动了波澜壮阔的社会主义革命，建立了世界上诸多社会主义国家；正是由于中国共产党的领导，中国才取得了新民主主义革命的胜利，建立了社会主义中国。

社会主义国家建立之后，为什么依然需要无产阶级政党的领导？马克思主义认为，无产阶级夺取国家政权只是第一步，还要实行无产阶级专政，包括实行最广泛的民主，镇压剥削阶级的反抗，发展生产力，建设高度民主的政治制度和高度的精神文明⑥。与此同时，由于资本主义在各个国家发展的不平衡性，社会主义将首先在一个或者几个国家内获得胜利[8]，与其他资本主义国家长期共存。也就是说，社会主义国家一方面面临着繁重的改革发展稳定任务，另一方面还要在强敌环伺的资本主义国家夹缝中生存。如果没有无产阶级政党的领导，就没有高度组织化的国家力量，就没有安全稳固的无产阶级专政。

从理论溯源可以看出，社会主义国家的诞生与发展离不开党的领导，党的领导与社会主义国家具有内生共存、不可分离的逻辑联系。对社会主义类型的宪法来说，党的领导应该是其宪政秩序的内在要求，否则就是别的主义类型的宪法，而不是社会主义类型的宪法。这正是“最本质特征”条款揭示出的内在规定性。

（二）从宪法上明确党的领导是我国社会主义制度的根本标志

中国特色社会主义是科学社会主义的基本原则与中国实际相结合的产物，具有鲜明的时代特征和中国特色。在中国特色社会主义形成发展过程中，党领导人民进行了艰辛探索和大胆创新，对社会主义制度的改革力度之大远超马克思主义经典作家的理论设想，与其他社会主义国家的做法形成明显差别。一些舆论简单套用其他国家社会主义制度的一般特征，批评中国搞资本社会主义、国家资本主义、儒家社会主义等[9]。习近平总书记指出，“中国特色社会主义有很多特点和特征，但最本质的特征是坚持中国共产党领导”[5]。历史和实践证明，只要坚持中国共产党的领导，无论发生怎样的重大变革，中国特色社会主义都能始终保持本色。

以社会主义市场经济体制的建立为例。长期以来，不论是政治家还是学者，都把市场经济看成资本主义特有的经济形式，强调市场经济只能与私有财产制度相联系，认为市场经济与社会主义是根本对立的，从而否定市场经济在社会主义制度下存在与发展的可能性。马克思、恩格斯曾设想，“一旦社会占有了生产资料，商品生产就将被消除，而产品对生产者的统治也将随之消除。社会生产内部的无政府状态将为有计划的自觉的组织所代替”[10]。列宁则更加明确地指出：“只有实行巨大的社会化的计划经济制度，同时把所有的土地、工厂、工具的所有权交给工人阶级，才能消灭一切剥削。”[11]在上述理论的指导下，市场经济姓“资”、计划经济姓“社”，成了天经地义的信条和不可冒犯的戒律。而我国改革开放后，在中国共产党领导下，我国民间开展了发展市场经济的广泛探索，从中共十二大明确提出“计划经济为主、市场调节为辅”到中共十三大“有计划的商品经济”，再到中共十四大提出“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，党领导人民果断破除了市场经济和社会主义相互对立的传统观念，有力地推动了我国经济持续多年的高速发展。1993年，“社会主义市场经济”正式写入宪法。由此，计划经济不再是我国社会主义的特征。

再以实行全面依法治国为例。早期的社会主义革命家认为，“暴力专政”是无产阶级掌握政权后向共产主义过渡时期的必然选择。正如列宁多次指出，“专政是直接凭借暴力而不受任何法律约束的政权。无产阶级的革命专政是由无产阶级对资产阶级采用暴力手段来获得和维持的政权，是不受任何法律约束的政权”[12]。在苏俄历史上，大规模肃反、“大清洗”⑦以及贯穿其中的不经审判处刑大量存在，与人类法治文明格格不入。在中国特色社会主义形成和发展的过程中，中国共产党始终在探索领导人民治理国家的正确方式，广泛吸收包括西方国家在内的法治文明成果，最终在中共十五大上明确提出依法治国的基本方略。依法治国扬弃了“暴力专政”，是治国方略的重大转变。1999年，依法治国、社会主义法治国家正式写入宪法。由此，“暴力专政”不再是我国社会主义的特征。

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，正是对上述历史实践的深刻总结，也指明了中国特色社会主义与其他别的主义相区分的根本标志。“最本质特征”条款将这种根本标志在宪法上予以明确，以根本大法的形式回应质疑、定分止争，为坚持和发展中国特色社会主义提供了有力宪法保障。

（三）从规范上推动党的领导在宪法中具体化、实在化

宪法是根本大法，一切法律的制定都要以宪法为根本依据；坚持依法治国，首先要坚持依宪治国。如果宪法对党的领导规范不清甚至语焉不详，在其他领域立法中贯彻党的全面领导就缺少足够的宪法依据。在“最本质特征”条款入宪之前，有学者认为我国宪法中党的领导有显性规范和隐性规范两种表达形式⑧。其中显性规范位于宪法序言，虽然文本明确，但规范性较弱；隐性规范位于宪法正文，虽然规范性较强，但却不够具体实在。“最本质特征”条款将宪法中党的领导规范化，为加强党的全面领导创造了政治和法治前提。

“最本质特征”条款使党的领导正式进入宪法正文。宪法序言第5、6自然段以历史叙事方式表达“党的领导”的正当性，第7自然段以对未来展望的方式表明中国人民坚持党的领导的意志，序言其他部分还将“党的领导”融入政党制度、统一战线等具体规定。然而，相较于正文，序言的表达方式毕竟具有较弱的规范性⑨，往往引发对党的领导是否具有规范效力的质疑和争论。对一部现代宪法来说，有必要将党的领导这一原则以明确的宪法规范形式体现。“最本质特征”条款写入宪法后，使党的领导成为真正意义上的宪法规范条款，进一步补强了中国共产党在根本法上的领导地位。

“最本质特征”条款使党的领导由隐文变为明文。在此之前，宪法总纲第一条第一款即“国体条款”是许多学者研究正文中党的领导规范的主要依据。虽然当时这条并无“中国共产党领导”的直接规定，但明确规定了“工人阶级领导”，同时结合《中国共产党章程》（以下简称《党章》）得出，“中国共产党是中国工人阶级的先锋队”，因而认为该条款蕴含着中国共产党领导的规范意涵[2]。然而，工人阶级政党与工人阶级的概念并不等同，以《党章》作为宪法解释依据也略显牵强，所谓“隐文”的实在效力并不明显。“最本质特征”条款写入总纲后，党的领导成为宪法重要的明文规定，与“国体条款”互为补充，真正实现了具体化、实在化。

四、“最本质特征”条款的规范分析

“最本质特征”条款是宪法第一条第二款中的一部分，采用事实性陈述表达方式，与一般宪法规范的结构有所不同。要从规范分析的角度理解该条款，应当结合第一条第二款的另外两句规定进行解读，从而发现其中明确的命令和禁止性要求。该条款的规范意涵是丰富的，规范效力是适度的，既没有涵盖过多、规定过细，也没有沦为虚文。

（一）涵摄宪法确定的各项社会主义制度

党的领导是各项社会主义制度的题中应有之义，也在近年来的多部法律如《国家安全法》《监察法》中被明确规定。然而，党的领导始终没有在宪法正文条款中成为明文规范，使在法治实践中加强党的领导缺乏必要的宪法依据，“最本质特征”条款以明确宪法规范的形式，涵摄宪法确定的各项社会主义制度，弥补了这一缺陷。

从宪法全文结构来看，“最本质特征”条款位于宪法总纲之中。现有研究一般认为，宪法总纲条款的最大特征是具有纲领性[13]，即规定了一个国家未来要实现的目标，在德国法上被称为“国家目标规定”[14]。我国宪法总纲内容涉及国体、政体、国家结构形式、政治、经济、文化、社会、生态、外交、军事等各项基本制度，以陈述事实、确立目标、提出倡议、作出原则性禁止规定等方式呈现，具有很强的纲领性。一般认为，宪法总纲中的规定是对其他章节具体规定的延伸⑩；同时，宪法总纲是宪法“母法”作用的主要体现，其中的纲领性规定一般不直接进入司法适用，而是需要具体领域立法来落实。这意味着，“最本质特征”条款对宪法其他内容具有统领性作用，同时也为其他领域立法中规定党的领导提供了宪法依据。

从所在条款结构来看，“最本质特征”条款位于宪法第一条第二款。该款的第一句是“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”，第二句是“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。根据语序逻辑，第二句是对第一句的深化和解析，党的领导是我国社会主义制度最具根本性、标志性的要求。我国社会主义制度涵盖了人民代表大会制度这一根本政治制度，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展为重要内容的基本经济制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，民族区域自治制度，以及基层群众自治制度等基本政治制度，党的领导都是这些重要制度的题中应有之义。例如，人民代表大会制度运行中，各级人大常委会党组需要向设立该党组的党委汇报工作[15]，各级人大代表候选人需要经党组织考察；公有制经济必须加强党的建设，国有企业重大事项要经党组织前置研究[16]；基层群众自治以党组织为领导核心[17]；等等。“最本质特征”条款凸显了党的领导在各项社会主义制度中的地位和作用，为在各领域加强党的全面领导提供了宪法依据。

（二）明确不得破坏党的领导的权力和义务

“最本质特征”条款的后一句是“禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度”。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，如果破坏了党的领导，当然也就破坏了社会主义制度。从规范内涵上来看，主要可以解释出三重意义：第一，国家禁止任何组织或者个人破坏党的领导的积极作为义务。第二，赋予国家机关采取必要措施防止党的领导被任何组织或者个人破坏的权力。第三，任何组织或者个人都有不得破坏党的领导的消极不作为义务。

然而需要注意的是，明确不得破坏党的领导的权力和义务，并不意味着中国共产党有超越宪法和法律的特权。宪法明确规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律；任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。“最本质特征”条款所要求的禁止破坏党的领导，是指中国共产党从整体上作为一个执政党，其长期执政、领导各项事业的地位不容破坏，其所领导的国家政权不容颠覆，其领导人民依法管理国家事务的权力不容削弱；如果中国共产党作为一个整体破坏了宪法，那她同样破坏了宪法赋予她的领导地位。而当中国共产党的一个组织、一个个人甚至领导人违反宪法时，应当依照宪法和法律受到追究[5]。“最本质特征”条款意味着，中国共产党只有坚决维护宪法和法律的权威，才能维护社会主义制度，进而维护自己的领导地位。

（三）允许党领导下的改革创新

将“最本质特征”条款与“禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度”联系起来，可以反向推断出一个潜在的规范意涵：只要始终坚持党的领导这一中国特色社会主义最本质的特征，对社会主义制度的适当改革创新是被宪法所允许的。这一规范意涵赋予了我国宪法和社会主义制度以弹性，对未来不断推进党的领导下的改革创新、探索和发展社会主义制度具有重要意义。

如上文所言，改革开放以来，我国社会主义制度经历了深刻变革，在发展社会主义市场经济、依法治国等重大问题上，与改革开放前我国的社会主义制度有着重要差别。时至今日，我国社会主义制度正随着时代发展发生更多演进。例如，公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国基本经济制度的重要内容。非公有制经济已经成为我国国民经济最具活力的部分之一，公有制经济在国民经济中的占比大幅下降。然而，非公有制经济的蓬勃发展并没有影响到党的领导地位，党直接领导下的公有制经济控制着国民经济的命脉，国有企业发展质量和经营效益大幅提升，主体地位日益巩固。又例如，全面深化改革是中共十八大以来“四个全面”战略布局之一，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。通过不断简政放权，政府对经济的干预逐渐退出部分领域，一些关乎国计民生的重要领域也开展了国有企业混合所有制改革。而这些改革是在党中央统一谋划部署下进行的，党对国有企业的领导也通过国企党建得到加强，改革创新始终在党的领导下进行。结合“最本质特征”条款所传达的规范意涵，这些改革创新不仅是合宪的，还是宪法所鼓励的。

习近平总书记指出，全面深化改革要“坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果”[18]。同时他还反复强调，“全面深化改革必须加强和改善党的领导，确保改革取得成功”[19]。“最本质特征”条款的这一规范意涵为我们画出了“改革创新”与“颠覆破坏”的宪法底线，使我们在未来不必像历史上一样陷于“姓资姓社”“黑猫白猫”的争论之中，从宪法高度为推进改革创新、探索和发展社会主义制度保驾护航。

五、结语

本文对“最本质特征”条款的研究解读，希望为宪法中党的领导研究引入三方面资源：一是重新运用马克思主义理论的视角审视我国现行宪法，发现制度设计背后的理论根源；二是紧密结合我国探索中国特色社会主义道路的历史进程，总结宪法发展对现实需要的实践回应；三是加强对我国宪法制定和修改历史资料的搜寻使用，探寻制宪者在特定历史条件下的立法初心。希望本文的研究能够证明：将“最本质特征”条款看作政治实践影响宪法的产物，只是看到了事物的表象。该条款不是从宪法之外添加上去的，而是从宪法之内生长出来的；不是执政党政治意志创造出来的，而是从实践中总结出来的；不是停留在宪法条文之中，而是影响着中国特色社会主义的未来。

注释：

①在新民主主义革命胜利前夕，中共中央发布《纪念“五一”劳动节口号》，提出“迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。

②1954年宪法序言写道：中国人民经过一百多年的英勇奋斗，终于在中国共产党领导下，在1949年取得了反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的人民革命的伟大胜利，因而结束了长时期被压迫、被奴役的历史，建立了人民民主专政的中华人民共和国。

③1982年宪法修改委员会副主任委员彭真认为，写党的领导，要“虚实结合，寓理于实”。参见刘松山：《党的领导写入1982年宪法的历史回顾与新期待》，《河南财经政法大学学报》2014年第3期。

④澄清这些声音的讨论如周鹄昌：《宪法序言是具有法律效力的》，《法学》1983年第4期；陈端洪：《论宪法作为国家的根本法与高级法》，《中外法学》2008年第4期。

⑤自在阶级和自为阶级是表明无产阶级在政治成熟性、思想觉悟性和组织严密性等方面由自发到自觉两个发展阶段的概念。参见马克思：《哲学的贫困》，中央编译出版社2022年版，第47—82页。

⑥马克思、恩格斯在《共产党宣言》中讲道，“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主”“无产阶级将利用自己的统治，一步一步地夺取资产阶级的全部资本，把一切生产工具集中在国家即组织成为统治阶级的无产阶级手里，并且尽可能快地增加生产力的总量”。参见《马克思恩格斯文集》第2卷，人民出版社2009年版，第52页。

⑦“大清洗”是指1934年起在苏联领导人斯大林执政下，爆发的一场政治镇压和迫害运动。仅1937年至1938年期间，就有130万人被判刑，其中68.2万人遭枪杀。

⑧关于“显性规范”和“隐性规范”的提法，参见秦前红、刘怡达：《中国现行宪法中的“党的领导”规范》，《法学研究》2019年第6期。

⑨曾经比较盛行的观点认为，宪法序言只是一种说明、解释或宣言，其本身并没有规范效力。参见韩大元、朱福惠：《共和国六十年法学论争实录》，厦门大学出版社2009年版，第116页。

⑩彭真指出，“宪法修改草案关于公民的基本权利和义务的规定，是《总纲》关于人民民主专政的国家制度和社会主义的社会制度的原则规定的延伸”。参见彭真在第五届全国人民代表大会第五次会议上所作的关于中华人民共和国宪法修改草案的报告（1982年11月26日）。