国家级新区高质量发展动力机制探索与策略研究——以兰州新区为例

马亚君MA Ya-jun；曹军CAO Jun；冯琦伟FENG Qi-wei；杨汝慧YANG Ru-hui；刘卫国LIU Wei-guo

（兰州市城乡规划设计研究院，兰州 730000）

0 引言

2012 年8 月20 日，国务院批复兰州新区为全国第五个、西北第一个国家级新区，要求“兰州新区建设要坚持科学规划、合理布局、有序开发，突出经济结构战略性调整，突出特色产业、循环经济和节能环保，突出对内对外开放，突出改革创新，推动兰州市建设成为西北地区重要的经济增长极、国家重要的产业基地、向西开放的重要战略平台和承接产业转移的示范区”。兰州新区的设立，旨在打造甘肃省、兰州市及周边地区各项产业升级，引领西部地区产业快速更新换代，探索欠发达地区国家级新区建设发展经验。兰州新区的建设和发展承载着国家对东部地区产业向西部转移的宏大战略目标。

兰州新区设立之初，秦王川盆地除了中川机场和201省道外，铁路、高速公路、国道等大型基础设施均为空白，是在一片盐碱空地上建设的新城，与其他国家级新区相比，兰州新区距离主城最远，起步基础最差，综合实力最弱等现实性问题。经过近十年的发展，兰州新区城市框架基本拉开，基础设施和公共服务设施基本配套完善，已经由一片盐碱地蜕变成了一座宜居宜业现代化的园林城市。虽然人口指标、经济指标远低于预期，但客观来讲，作为欠发达地区的远郊型国家级新区（距离兰州主城近60 公里），在主城功能溢出效应有限，辐射带动作用较弱的情况下，兰州新区近十年的建设和发展还是比较快的。但兰州新区的经济总量、人口规模、产业结构等距离国家的定位目标确实还有一定差距。

针对目前兰州新区枢纽功能不强，产业集聚能力较弱，区域发展格局有待优化等发展诉求。需立足甘肃，展望全国，面向国际，兰州新区要紧抓一带一路、西部陆海新通道、兰西城市群、黄河流域生态保护和高质量发展战略，在抓好政策机遇的同时，着力于生态安全的战略提升、区域协调的机制创新、规划龙头的引领带动作用，谋划兰州新区发展蓝图。2020 年7 月8 日，《甘肃省人民政府办公厅关于进一步支持兰州新区深化改革创新加快推动高质量发展的意见》（甘政办发〔2020〕67 号），意见明确赋予兰州新区市州一级行政管理权限，在工农业生产、交通运输、固定资产投资、财政信贷、统计等方面实行省内计划单列，其所辖区域行政管理具体事务由兰州新区直接对口省级部门。除法律法规和国家明文规定不得下放的权限外，涉及兰州新区的省级经济管理权限全部下放至兰州新区行使；全省年度新增建设用地指标向兰州新区倾斜，优先保障兰州新区生态产业、总部经济、东部优质转移产业等省级重大招商引资项目用地需求。合理调整用地功能分区，适度增加混合用地供给，允许兰州新区报批一定数量项目储备用地。由此可见，甘肃省举全省之力力争将兰州新区打造成高质量发展的先行区，兰州新区应抓住这个难得的政策机遇，用好先行先试政策，及时跟进学习东部发达地区高质量发展建设共同富裕示范区经验，深入贯彻“一优三高”发展理念，统筹生态、生产、生活三大空间，落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，构建与现代化建设相适应的生态廊道网络、耕地开发保护、城市发展布局、乡村振兴模式，推动城市与乡村互补融合，促进新区与老城相向融合，实现老城功能疏解，品质提升和兰州新区的高质量发展。

本文从兰州新区的区位特点、国家战略、政策机遇出发，结合国家确定的功能定位，从“建设大枢纽、畅通大通道、聚焦大物流、培育大产业、修复大生态、发展大旅游、促进大融合”等方面探索欠发达地区国家级新区动力机制和高质量发展策略。

1 发挥兰州新区座中六联区位优势，打造多式联运助力打造甘肃枢纽制高点

兰州新区是“丝绸之路经济带”和欧亚大陆桥的重要节点，位于兰州、西宁、银川三个省会城市的中间位置，座中六联、承东启西，对内辐射甘肃、陕西、宁夏、青海、新疆、西藏六省区，对外联通中西亚、南亚、欧洲等海外地区，地理位置十分优越。充分挖掘兰州新区区位、政策、体制、机制、产业等优势，以获评“2019、2020 年度中国（区域）最具投资营商价值新区”、获批“2019 年度国家唯一绿色金融改革创新试验区”、国家外贸转型升级基地（石油装备）为基础，打造支撑兰州—西宁城市群乃至甘青两省发展的重要产业基地，服务“一带一路”及中新南向通道沿线国家和地区的对外开放平台，发挥兰州新区战略区位以及“一区一港一口岸一通道”的开放平台和兰州—西宁全国性综合开放门户，依托兰州新区综合保税区，积极争取设立国家自由贸易示范区，建设“丝绸之路经济带信息港”，建设向西开放的战略平台。同时要发挥兰州新区沟通西南西北交通枢纽优势，依托重大交通干线和能源运输管线，畅通国际通道，建设“一带一路”枢纽，打造向西开放“桥头堡”，紧紧抓住“一带一路”黄金段的机遇优势，力争将兰州新区打造成为兰西城市群高质量发展的先行区。

2 利用兰州新区“两港联动，三网融合”优势，打造公铁航多式联运“物流效率高地”

铁路方面，兰州新区中马铁路、中朱铁路建成通车，连接兰新铁路和包兰铁路两大铁路干线。北京——兰州高铁的兰州——中卫段2022 年即将建成通车，兰州——张掖三四线正在加快建设。在公路方面，兰州新区毗邻京藏高速、连霍高速、乌玛高速，对外交通十分便捷。航空方面，兰州中川国际机场近在咫尺，T3 航站楼正在建设，以2030年为设计目标年，年旅客吞吐量达3800 万人次、货邮吞吐量达30 万吨。以兰州获批陆港型国家物流枢纽为契机，充分发挥“一区一港一口岸一通道”的开放平台作用，以“物流效率高地”为导向新模式，发挥兰州新区区位和公路、铁路、航空多式联运优势，加快兰州国际陆港多式联运物流园、保税物流中心等重点项目的建设。依托兰州新区北站、高家庄站两大物流园区设立西北地区国际物流中心，打造渝新欧、郑新欧、义新欧等国际货运班列汇聚地，将兰州国家物流枢纽建成联接“一带一路”沿线国家和地区的物流枢纽。以新区畅通便捷、集约高效、国际国内通达的综合交通运输体系，高度发达的航空港、铁路港、综合保税区为基础形成集国际中转、保税物流、口岸物流、跨境电商为一体的引领甘肃及西北地区对外开放的新的增长极。

3 建设兰州产业复兴和绿色崛起的承载地，打造国家承接产业转移的示范区

从兰州市和兰州新区的城市总体规划来分析，兰州新区集中了较大比例的工业产业用地，是兰州全市工业产业的主要承载区，承担着重振“兰州制造”的重任，在“强省会”战略中承担着重要作用。新区产业发展要抓住兰白科技创新改革试验区和兰白自主创新示范区的政策机遇，构建以兰州中心城区为主核心，兰州新区和白银市区为副核心的空间发展格局，打造兰州产业集中区和兰白产业发展带，打造支撑国家西部大开发和绿色发展崛起核心区和强引擎。

一方面要积极承接东部产业转移集中示范区，立足打造产业发展“制高点”，聚焦绿色发展，培育壮大先进制造、生物医药、精细化工、新型材料、通道物流、清洁能源、文化旅游等产业，建设现代产业体系和国家生态产业发展先行区，不断提升产业发展水平，为实现兰州绿色崛起和高质量发展注入强劲动力。另一方面需进一步挖掘开放平台的活力，依托毗邻兰州中川国际机场以及T3 航站楼建设的优势，通过对周边交通的优化和用地的规划控制，提前谋划建设临空经济示范区，发展航空物流、服务保障、高端服务业等临空经济。

4 修复黄河上游生态环境，打造黄土高原“两山”生态文明实践基地

黄河流域生态保护和高质量发展进入国家战略，以探索黄河甘肃段生态修复治理新路径，推动黄河流域生态保护和高质量发展为目标，结合兰州新区——兰州——白银之间地形地貌和海拔的变化，整合未利用地用途，结合黄河北山体公园、区域内公益林等，统筹黄河流域生态保护格局，划定生态保护区和自然保留区，改善黄河上游生态环境。将零散低质碎片化分布的耕地，通过未利用地整治、生态修复治理，打造成集中连片的高标准农田，保证基本农田面积不减少，质量有提升，产值有大幅提高。采用“生态续脉筑网，空间有序链接”策略，注重生态修复与产业开发结合，全域探索“农业生态化、生态园林化、园林产业化”的生态发展模式，共同推进山水林田湖草沙系统治理，构建“生态共建、空间衔接、设施共享、产业共融”的山水城乡生态空间，为黄河中上游黄土高原生态保护修复探索经验。

5 实施乡村振兴战略，打造全省乡村振兴示范区和城乡融合发展试验区

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大战略部署，研究分析兰州新区乡村资源禀赋的现实基础和振兴的制约因素，明确乡村发展目标，并在此基础上以分类引导探索构建适应兰州新区自身特点的振兴模式和推进实施路径，并制订相应的保障措施。在兰州新区国土空间总体规划的编制中，兰州新区需要破解耕地碎片化分布、质量等级低、现状撂荒严重等问题，建议在保证耕地总量动态平衡的前提下，对现在耕地进行时空转换，整理成片，建设规模化高标准农田，确保耕地数量不减少，质量有提高，为大力发展都市农业和现代农业，走机械化、智能化、特色化农业发展道路创造条件，为承接东部产业转移预留承载空间。推进兰州新区农村一二三产业融合，建设国家级和省级的集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，发展农产品的加工、储运和乡村旅游相结合的三产融合道路，逐步改善乡村居住生活条件，实现乡村产业发展、历史文化传承，乡土气息回归、乡村空间美丽的环境品质，推进未来乡村建设。以“山水生态修复典范、城乡融合发展示范、百里画廊诗意田园、幸福宜居美丽家园”为乡村振兴总体目标，致力将区域打造为国家生态文明建设示范区、国家农业现代化示范区、全省乡村振兴示范区，全省城乡融合发展试验区。

6 发展全域旅游，助推兰州旅游业转型升级，打造全新旅游体验

依托兰州市及新区周边丰富的旅游资源，打造黄河风情线5A 级景区，天斧沙宫、杏花村丹霞地质公园5A 级景区，秦王川国家级湿地公园4A 级景区，新区机场南大型文化娱乐大景区，野生兰州动物园大景区和什川古梨园大景区。依托晴望川民俗文化村、中川小镇打造民俗文化产业聚集地，发展文化旅游、乡村旅游和生态旅游，突出山地特色、民俗特色和文化特色，发展吃、住、行、游、娱、购于一体的农旅、文旅小镇。种植休闲观光农业，大力发展市郊乡村旅游，共同构建山水生态典范，幸福美丽家园。

另外，兰州新区需加快旅游基础设施配套，依托兰秦快速通道和201 省道规划建设山地运动和慢行旅游线路，串联各个景点形成旅游系统网络，发展全域文化旅游业。

7 融入国家交通网络，打造功能多元复合产城融合一体的现代新型城区

紧抓国家深入推进“一带一路”建设、兰西城市群的发展等国家利好政策作为重大机遇，发挥兰州新区在甘肃省、西部乃至全国经济社会发展中的战略地位，扩大向西开放发展，创建新丝绸经济带的战略新城。以公路网为基础，以航线网、铁路网为重点突破，强化与国家运输通道的衔接，深度融入国家和区域交通网络。通过打造发达的航空、铁路、公路网络，将兰州新区纳入国家和区域通道，改善兰州新区区域交通网络“尽端”的现状。提升新区面向兰西城市群、沿黄城市带、河西走廊等区域发展的交通区位优势。构建中欧班列西部通道上的重要节点和经新疆向西向北的新亚欧大陆桥通道，经川渝滇黔桂至东盟的南向出海陆路新通道。

在新老城区融合方面，建议兰州新区向东向南发展，构筑“三纵一横”的区域交通联系复合廊道，推进新区与市区的快速通道、城际铁路和慢行生态通道建设，在时间、空间、心理上缩短与兰州老城区的时空距离。形成多方式、多层次、高效便捷的交通联系，促进兰州新区与兰州主城区相向融合发展。适度超前建设城市基础设施、公共服务设施以及城市绿地系统，合理布局商贸区、居住区和工业区、交通、市政、公共设施以及休闲空间。布局十五分钟（十分钟）生活圈、五分钟生活圈，借鉴“邻里中心”模式，在规划上对人口比例、住宅比例、功能组合进行了科学规划，有效解决居民生活质量和城市环境的协调问题。建设多元功能复合，公共服务完善，产城融合一体的现代新型城区。

8 结语

通过上文七个方面策略路径的探索与研究，以期为兰州新区的未来发展注入动力，同时建议兰州新区的总体定位为：

一是以“路带转换枢纽，对外开放平台；西北发展引擎，陇中双创核芯；兰白协同一体，产业集聚高地；生态修复典范，活力宜居新城”作为兰州新区发展目标，力争将兰州新区建设成为“产业兴旺强劲、生活舒适宜居、生态环境优美”的现代化国家级新区。

二是结合国际国内形势，发挥兰州新区的优势，全力开放，尽全力争取国外国内资金支持，将兰州新区建成为“一平台三集群两中心”，即兰州新区为向西开放的一带一路平台，高技术产业集群、先进制造业产业集群、生态示范与共同富裕集群，国际自贸区和国家自主创新中心。

三是兰州新区需以兰州-西宁城市群为依托，确定兰州新区向南向东为主要发展方向，促进兰州新区与兰州主城区、白银市区相向融合发展。逐步形成“一心引领，两翼驱动，六轴辐射，区域协同，兰白一体，城乡共荣”的空间大格局。通过城乡基础设施建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化建设，实现城乡共荣。结合新区与兰州、白银的区位特点提升兰州新区的战略地位、实现兰白一体化，使其成为兰西城市群重要的经济增长极和黄河上游生态修复和高质量发展的示范区。