基于三生协调的乡镇级国土空间规划实践探究
——以沈北新区黄家街道为例
2022-02-08王玲WANGLing刘翀LIUChong
王玲WANG Ling;刘翀LIU Chong
(沈阳市规划设计研究院有限公司,沈阳 110004)
0 引言
2019 年5 月中共中央国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,提出“五级三类”的空间规划体系,伴随着“五级三类”总体框架的基本确立,国土空间规划工作已然进入总体探究完善、各级规划同步推进的特殊过渡时期。当前国家及各地已相继出台省级、市县级国土空间规划的编制指南,规范市县国土空间规划编制工作,提高规划的科学性和可操作,而乡镇层面的探讨尚未展开,作为国家新规划体系的基层单元,该层次的空间规划上承市县国土空间总体规划,下引包含村庄规划等的详细规划,在协调城乡关系、促进城镇化高质量发展中起到至关重要的推动作用[1]。
1 困境与突破:当前乡镇级国土空间总体规划的难点解析
1.1 自上而下的上位规划指导缺位
当前,大多城市的市县国土空间规划正在编制过程中,乡镇级上位规划指导仍处于原有的多规状态,这导致过渡期乡镇级国空规划的编制缺少自上而下的战略性系统性指引、空间底线尚未划定、发展目标有待协同等上位规划的系统指导与管控[2]。
1.2 实施导向的空间管控尚待探索
国土空间规划坚持底线思维,对全域全要素进行统筹管控,与以往传统规划存在较大差别,如传统城乡规划注重城镇建设空间,而国空规划对山水林田湖草等进行统一管理,将空间与功能进行绑定,合理把控上下位规划的刚性管控要求和弹性发展需求,逐步探索空间落实[2]。
1.3 自下而上的发展需求急需考虑
过渡时期乡镇级国土空间规划面对的问题将更加具体而细致,因其为上位战略落实和各方利益协调的末级平台,上位已有规划与现实需求在空间上的矛盾需在此层次进行良好的协调与落位。此外还需因地制宜、立足实际,凸显地方特色与发展优势,将规划推至更为科学系统的空间安排[2]。
2 实践与探索:三生协调的乡镇级国土空间规划之黄家思考
2.1 概况与特色
落实沈阳市及沈北新区国空规划确定的各项战略要求,完成好沈阳市第一批“美丽田园”创建乡镇之辽河流域重点镇和沈北新区生态保护型乡镇的核心任务,切实发挥乡镇级国空规划对推进沈阳市国空治理体系与治理能力现代化的基础性作用,开展黄家街道国空规划之探索。
2.1.1 地理区位
黄家街道位于沈北新区最北端,是沈北新区的北部门户,地处辽河河畔,更是辽河流经沈阳市区的第一站。距沈阳市区35 公里,辽河、S2 高速、203 国道穿境而过,旅游和交通区位优势突出。
2.1.2 行政区划
国土面积122 平方公里,下辖15 个行政社区、27 个自然村。
2.1.3 黄家印象
①辽干河畔、水系纵横,构筑辽滨水乡、湿地风光:位于辽河重要汇水节点,石佛寺水库南岸,六条辽河一级支流在黄家汇入辽河水系,是沈阳境内辽河干流蓝绿空间最宽阔的区段,是沈北新区境内生态本底最优乡镇。
②万亩稻田、千亩渔塘,绘就鱼米之乡、生态田园:位于北纬40 度黄家水稻主产区,以农业种植和水产养殖为主,是国家优质稻米生产基地。
③民族集聚、乡风文明,造就锡伯故里、民俗风情:典型的少数民族聚居区,多数为锡伯族村落,还散布有满、蒙古、回、朝鲜等少数民族人口,是新区范围内真正意义的多民族聚居地,同时域内保留着浓郁的锡伯族风俗与特色节庆活动。
2.1.4 底图底数
根据三调成果,建设用地面积为6.85 平方公里,非建设用地面积为115.22 平方公里,占比1:17。三类空间布局上呈现三水一林六分田,六条河流与田园的空间态势,其中生态用地面积43.55km2,农业用地面积71.67km2,建设用地面积6.85km2,三者比例为35:59:6。
2.2 问题与解析
2.2.1 产业经济:经济总量及发展速度偏低、主导产业不明晰、创新动能有待加强
①一产有待做优:现已形成“西渔米东特色”的规模化种养格局,全域土地流转率达40%以上,但尚未打响区域品牌知名度和形成国家地理标识产品。
②二产有待加强:产业项目分布较为分散且不成规模,主要分布于镇区及前进农场,产能效益低,尚未形成产业园区。
③三产有待做活:作为耕地面积最大、河流最多、水域面积最大的涉农街道,生态人文底蕴丰厚,辽河公园旅游经济潜力巨大,但景村剥离,与辽河优势产业关联度低,未享受景区鸿利,民俗特色文化传承不足。
2.2.2 地区活力:街道城镇化率较低、村庄空心化及人口外流明显、老龄化程度较高
根据七普数据,黄家街道户籍人口18197 人,常住人口11891 人。其中城镇人口仅约400 人,城镇化率仅约2%左右。乡村人口趋于收缩,主要迁往沈阳城区、沈北新城、蒲河新城等县城地区,从事建筑行业,村庄空心化率达30%。60 岁以上人口4566 人,老龄化率约为25%,人口老龄化程度严重。
2.2.3 镇村建设:全域整体建设发展缓慢,镇区建设风貌品质较差,村落闲置宅院多
现状镇区主要以村民住宅用地、工业用地、商业用地为主,存在零散闲置宅基地与多处低效用地、闲置厂房。在村屯建设方面,孔家窝棚、苗家等居民点规模小,且闲置宅院较多。
2.2.4 服务配套:村庄公共服务和基础设施保障不足,人居环境质量有待提升
镇级公共服务设施缺少配套,无集中服务区、散布镇域内;村级设施规模达标率低,文化、体育、医疗等设施配置不足。道路网呈现“西疏东密”态势,缺乏东西向区域联系通道以及内部环状联络线。
2.3 导向与目标
2.3.1 主题定位
以辽河国家公园生态引领全域,将黄家街道打造成为辽河湿地名镇、田园渔米新镇、锡伯魅力重镇,实现观辽河风光、游七星湿地、享渔米水乡、赏万亩稻田、品锡伯民俗。
2.3.2 发展目标
总体目标:将黄家街道建成农、文、旅相辅相成的三产融合新高地、“、园、居相生相融的多元文化旅游地、湖、林、田和谐相伴的宜居康养目的地。
阶段目标:到2025 年,结合辽河国家公园打造及数字农业基地建设,初步形成镇域发展的基本格局。到2035年,建成与国家公园互促发展、协同共进的特色城镇。
2.3.3 规划策略
依托国家公园、基于国家公园,立足辽河市区第一站、辽河蓝绿空间最优、沈北新区北门户的战略优势,将生态优势转化为生态品质优势,将黄家街道建设成为“河畔明珠、水美黄家”,通过山水相依、景田相望、农旅相生、产城融合四大策略实现以园兴镇、以镇带园、镇园相融、镇园共生。
2.4 战略与改革
2.4.1 向上延伸,建立与国家公园相通的协同机制
①双向协作,轴带促动黄家崛起。
北向魅力发展,打造后花园,建设山水河湖魅力风情带:黄家街道是沈阳向北发展的桥头堡,借助沈康高速、203 国道、沈北旅游大道等联动辽河、七星湿地、财湖、五龙山、卧龙湖等山水河湖资源,魅力发展,旅游崛起。
②廊道协同,共建区域生态景观走廊。
作为沈北新区唯一一处辽河国家公园标志性大门,积极主动融入国家公园道路交通网络,凸显自然体验区的主要入口职能,强化黄家旅游牌的塑造,逐步构建起黄家旅游多点支撑、融合互动、百花齐放的良好格局。
2.4.2 面向实施,构建三生协调的空间发展管控
①生态空间山清水秀,形成与国家公园相宜的环境样板。
构筑生态格局:秉承“顺河”生态畅流,“垂河”廊道贯通两个维度建构“两区融合、多廊贯通、多园散布”的全域生态网络安全格局,实现生态和乡镇共存。
实施生态保育:保育修复北部辽滨湿地生态区和南部魅力渔耕田园区两大生态本底,构建“水、林、田”和谐相伴的乡野新空间。
建设美丽河湖:以打造“水网相通、田水相融、村水相依、人水相亲”的河湖水环境为目标,开展河湖生态综合治理,重点实施补给河道水源、修复生态岸线、提升水质以及建设生态体验空间等工程,为街道建设稻蟹共养基地和休旅文化康养地奠定生态基础、享受生态红利,打造“理想水生活”。
温衡离开时没有留下联系地址,陶小西去福利院找她奶奶也打听不到,他真后悔当时只顾着难过,忘了要她新换的手机号码。
②生产空间集约高效,培育与国家公园相融的产业体系。
构建生产格局:鼓励发展数字农业、功能农业、创意农业等多业态融合的“点轴靶向发力/区域协同并进/网络融合发展”的西渔米东特色农业空间格局,健全产销一体化经营模式,实现农业现代化与生态优化发展的有机融合。
制定产业策略:以国家公园为引领,采用“促旅游、传文化、优养生、重农业、强工业”等策略,创新协同,以农旅双链联动发展方式做优农旅融合,创建“以文促旅、以旅兴农”的产业体系,建立农文旅商全产业链一站式服务,助力吃住行游购娱全面升级,富民兴业实现街道全面振兴。
探索运营模式:农业产业链条,创新集体土地流转方式,采取公司+农户+合作社的模式,实现稻米深加工产业。旅游产业链条,采用村集体入股与旅游公司合营方式,建设吃住游一体的农文旅商融合发展聚集地。
2.4.3 生活空间宜居适度,建设与国家公园相合的品质生活
优化镇村格局:网络联动,着力构建“镇区—中心村—一般村”的1+14+11 等级结构体系,强化中心镇区集聚和区域带动能力。打造“镇区—特色村—一般村”的1+6+19职能结构体系,引导全域镇村错位发展。
做强中心镇区:立足集约发展,采用整理低效闲置用地、增补用地天窗,优化镇区边界的方式平衡用地规模。立足西商东居,北工南教格局优化策略,构建高质量发展的理想城镇空间。
村庄分类引导:依据《沈北新区村庄布局规划》上位规划,结合街道实际,深化细化村庄类型,将27 个居民点划分为3 大类6 小类居民点发展类型,特色化确定相应的规划编制内容和深度。
村庄分型管控:秉承沿河区域村庄及镇区用地增量,外围区域用地减量的原则,从用地管控角度,将全域居民点划分为10 个增量型居民点,10 个等量型居民点,7 个减量型居民点,作为村庄规划用地管控及指标投放依据,推动全域集聚集约发展,探索减量化实施模式。
提升公服功能:立足建立与辽河国家公园旅游服务相匹配的公服设施为根本,构建镇、重点村、一般村三级公共服务体系,补足缺口、品类提升,形成兼具公益性和高品质的多类型、多层次公共服务设施体系。
构建交通网络:对外通过横向东部旅游环线强化黄家街道与周边各街道的互动关系,纵向通过沈康市域快线、203 国道,强化与沈阳市区及外围康法之间的联系,实现市域1 小时交通圈,为黄家街道的旅游发展奠定坚实的交通支撑。对内以现有道路为基础,规划形成“三横三纵”的区域路网体系,实现街道内部环状联系。
完善市政设施:以保障基本生活条件为重点,适度超前,配置必要的基础服务设施,鼓励有条件的多个村庄共建共用公用设施,积极引导城镇基础设施向农村延伸,加快补齐农村基础设施短板,构筑安全韧性可持续的基础设施体系。
2.4.4 特色凸显,打造与国家公园相应的地域文化
传习文化底蕴:综合街道农耕、民俗、生态、红色、历史等多元文化,塑造郊野绿意水韵体验区、多元魅力文化体验区等五大文化体验区,策划多元旅游项目和湿地生态景观游、康养休闲文艺游、民族文化美食体验游、采摘科普体验游等游线,通过在全域内打造由万顷湿地景观路(20 公里)、百里稻田景观路(27 公里)、滨水绿道(9 公里)组成的百里(56 公里)绿色文化慢道,环状贯通旅游节点、特色村庄、稻田景观等,将黄家打造成为网红打卡风景地。
定制旅游主题:以“湿地、田园、水塘与民宿”为载体,打造沈阳近郊“慢生活”休旅度假胜地。
构筑旅游格局:依托街道旅游本底,整合策划旅游项目,构建“两心领航、环带发力/三区共融、多点互促”的旅游空间布局结构,构建处处是风景、时时可游玩的旅游格局。
旅游实施模式:采用梯次渐进推动模式,优先以滨河湿地沿线区域村庄为第一梯队,依托东部旅游环线,打造特色各异、错位融合的特色村落,以点带面,逐步带动引领带动全域农旅产业链全面发展。
2.5 初划与探索
2.5.1 三线划定
严守生态空间:强调底线思维,落实生态红线划定成果30.42 平方公里,占全区生态红线比重为70.7%,是沈北新区生态红线面积最大的街道,充分发挥重要生态保护屏障作用。
坚守农业空间:坚守永久基本农田控制线,落实永久基本农田保护任务57.41 平方公里,转落粮食生产功能区“两区”划定成果59.80 平方公里。
优化城镇边界:近期采用界内增补平衡方式保持用地指标平衡,不新增集建区面积,仅将弹性发展区由用地天窗调整至镇区西部区域。新调划开发边界均不占用永久基本农田。远期将镇区西侧弹性留白区域进行开发建设,形成近远期相宜的组团式发展模式,建设规模由1.73 平方公里调整至1.91 平方公里。
2.5.2 三线协调
提出构建生态廊道、整合低效用地、活用存量用地等协调思路,通过“构建辽河、西小河、万泉河、羊肠河、长河、左小河六条生态廊道;将减量型村庄的原址建设用地逐步有序退出,调划为一般生态空间;镇区及特色村结合实际发展需求,整理低效产业用地、活用闲置宅基地,实现域内平衡城镇及村庄用地增减指标,增量指标重点用以发展文旅及产业项目;加强东部旅游环线生态链条作用,将其沿线两侧60m 范围内退耕还湿(占用耕地0.41 平方公里),增加生态空间比重”等路径,实现三生空间优化协调,使黄家街道生态空间:农业空间:建设空间比重由35∶59∶6 优化至36∶58∶6。
3 结语
当前我国国土空阿金规划体系构建方兴未艾,省、市县及乡镇级都在积极探索和研究国土空间规划,作为最基层的乡镇层级,其国空规划将更有助于地区实施落地,本文在沈阳市国土体系探究框架下,开展黄家探索,以期先行先试,提供范式,解决乡镇差异化、多元化的发展诉求[3]。