准公共产品视阈的“一带一路”项目优化路径

姬 超，李芝兰

（1.河南省中国特色社会主义理论体系研究中心，河南 许昌 461000；2.香港城市大学，香港 999077）

一、引言

自2013年9月以来，“一带一路”从倡议不断走向行动，取得了丰硕成果。与此同时，“一带一路”合作共建中的利益分配问题、成本分担问题，以及随之而来的债务、劳工、环境、土地管理等问题都是制约“一带一路”倡议持续发展的现实难题，引发了来自国内外的一系列关注。无论是为了解决“一带一路”建设中的现实难题，还是为了更好地回应国际争议，关键都在于客观认识“一带一路”倡议的本质内涵，尤其是“一带一路”项目这一具体的建设载体。研究认为，“一带一路”项目的本质在于它的准公共产品属性。所谓准公共产品，一方面，不能完全依据传统的商业准则来评价“一带一路”项目；另一方面，要兼顾“一带一路”项目的民生性和盈利性，尤其是要注重“一带一路”项目对当地产业发展的带动效应，这既是“一带一路”倡议共同体使命的体现，也是提升“一带一路”国家自主发展能力的内在要求。

二、“一带一路”倡议的时代使命

1.“一带一路”倡议的提出：重塑全球经济平衡体系

2013年，中国正式提出“一带一路”倡议，旨在开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作。20世纪下半叶以来，全球化全面深化，对外开放（以及由开放倒逼的改革）亦被各界认为是中国取得成功的关键因素[1]。中国作为一个发展中国家，依然有继续深化对外开放和持续推动全球化的必要。但是，近年来欧美国家的保守主义抬头，逆全球化思潮高涨，多个国家纷纷出台贸易和投资保护主义措施，迫使中国不得不寻求新的全球化方向。“一带一路”倡议就是在这种背景下提出的，中国提出的“一带一路”倡议旨在进一步推进区域经济合作，形成更大范围的“经济走廊”[2]。

2.“一带一路”倡议的发展：共建人类命运共同体

随着实践的深入，“一带一路”合作圈子不断扩大，国际认可度逐渐提高，“一带一路”倡议也被赋予新的内涵，总体布局从“大写意”演变到“工笔画”[3]。随着中国走向世界舞台中央，“一带一路”建设面临着完全不同于以往的政治、社会和市场环境。在新的时代背景下，发展中国家有了更多的自主选择空间，发展中国家的作用和地位不断上升。广大发展中国家迫切需要树立一种新的国际化思维，迫切需要结合国际、国内市场环境对全球治理体系进行相应调整，“人类命运共同体”理念由此提出[4]。

作为一种新的全球化探索的目标和方向，“一带一路”从诞生之日起就被赋予了深刻的中国元素。中国官方和媒体一再强调“一带一路”倡议秉承“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”理念，坚持共商、共享、共建原则，这与中国“海纳百川”的文化包容性一脉相承，却也导致“一带一路”的相关概念缺少一个明确的边界，包括“一带一路”的地理范围、建设内容等，都缺乏明确的界定或说明。可见它的开放性是非常强的。

三、“一带一路”项目的界定

“一带一路”建设依托具体的项目，但是“一带一路”项目的指向较为模糊。当前，官方并没有给出一个明确的项目标准和对外公开的项目清单。国务院国有资产监督管理委员会、国家发改委、商务部等国家部委及地方政府一方面公布了一些重点项目，另一方面又不断启动新的“一带一路”项目[5]。目前还无法就“一带一路”项目的数量给出一个统一的数据，不同部门的统计数据各不相同，统计口径存在很大差异。一些外向型企业有时无差别地将所有对外经贸活动置于“一带一路”的大背景下进行宣传，以获得更多关注和支持，此类行为一定程度上给“一带一路”建设造成了负面影响。

尽管“一带一路”倡议的开放性和包容性非常强，但是并非所有的对外经贸合作项目都可以视为“一带一路”项目，不是所有的项目都能纳入“一带一路”合作框架，“一带一路”项目与传统的企业“走出去”存在本质性差异。当前，各界对“一带一路”项目的概念界定较为模糊。这使得个别企业利用“一带一路”概念获取国家优惠政策。研究认为，“一带一路”项目的本质是它属于一项准公共产品。“一带一路”倡议旨在与全世界一道重建世界经济平衡体系，塑造人类命运共同体，这决定了“一带一路”项目应当具有公共产品属性，“一带一路”项目必须具备惠民意义，满足特定的社会责任。考虑到项目的可持续性，“一带一路”项目也要具备必要的商业可行性，项目建成后需要具有可盈利性，同时能够对东道国产业自主发展形成一定的示范带动作用。

因此，文章用“准公共产品”来界定“一带一路”项目的内涵，这决定了“一带一路”项目建设过程中必须坚持以下三个原则：

1.坚持合作共建

“共商、共建、共享”是“一带一路”建设秉承的基本原则，这种合作包括中国政府、企业、社会组织等主体和东道国政府、企业、社会组织等主体之间的合作，同时对世界其他国家的参与保持开放。“一带一路”倡议旨在搭建基础性的合作框架和平台，推动全球化的深入开展。由于基础设施是长期以来制约沿线国家经济发展的关键因素，也是当前沿线多数国家需求最为迫切的领域。因此，“一带一路”早期的许多项目首先选择了港口、机场、电力、道路等基础设施和公共服务领域。自“一带一路”倡议提出以来，能源、交通和公用事业部门在“一带一路”项目中所占的比重接近80%[6]。与此同时，沿线国家出于对政治和安全等因素的考虑，合作共建因而成为项目的主要建设方式。与此同时，合作共建也是解决资金缺口的较优选择。随着基础设施的不断改善，沿线一些国家可能会减少与距离更远的中国进行贸易或资本往来，转而寻求与周边互补性更强的国家进行合作。这就意味着，“一带一路”项目的成果是普惠的。

2.能够带动东道国的产业自主发展

“一带一路”项目，尤其是一些重大的基础设施工程，必须充分考虑项目对东道国产业自主发展的示范带动效应。如果东道国自身的产业发展没有跟上，无法形成完善的产业体系，由于这些项目多是依靠国家主权信用获得的融资，客观上增加了主权债务风险。加上部分工程项目的“一次性”特征明显，对外承包工程的中国企业扎根当地进行长期运营的动力较低，导致合作方对项目建成后能否获得营运收入不够关心，也忽视了项目对当地产业发展产生的带动效应。这就需要继续探索多样化的合作方式，重视项目对当地产业发展的溢出效应，构建对外承包工程企业与沿线国家发展的利益相容机制。近年来，中国一些企业借助双边政府协议，率先搭建招商引资平台，例如境外经贸合作园区的建设可以助推更多企业以联合体的形式一起“走出去”，不仅减少了“走出去”的风险，也有助于推动东道国产业体系的形成。

3.以全球价值标准建设

“一带一路”项目的目标是推动全球经济治理体系的再平衡，重心在于提升发展中国家之间的合作，亦欢迎发达国家加入并参与建设。因此，“一带一路”项目必须是开放的、透明的、国际化的，这意味着项目价值链的全球化。项目价值链的全球化一方面包括项目采购的全球化，全世界范围的企业都可以在此产业链条上进行竞争与合作，另一方面要求“一带一路”项目必须考虑沿线国家的发展实际，确保项目品质和沿线国家公平参与，在行业规则、技术标准、法律监管等方面建立适应性的标准体系，实现项目的可持续发展。

此外，作为一项准公共产品，政府在项目建设中（尤其是项目早期）的作用非常突出。“一带一路”项目多由国家部委牵头，与一些同中国关系较好的国家率先达成合作意向，在此基础上再由中国企业与该国政府签订具体协议[7]。如何处理好政府和企业之间的关系已然成为“一带一路”项目有别于其他商业项目的重要特征。如果缺少了政府的角色，“一带一路”项目和传统的对外投资项目也将没有差别；同样的，如果缺少了商业可行性的考量，“一带一路”项目和传统的国际援助也将并无二致。恰恰在发展中国家，通过纯粹的市场化方式和单纯依靠人道主义的对外援助方式来实现经济社会发展都已经被证明是不充分的。将两者结合，充分发挥政府和市场的各自优势，实现各个主体的协同作用，是“一带一路”项目成功的关键。

四、“一带一路”项目建设中的主要问题

1.建设周期较长，项目的溢出效应不明显

“一带一路”项目的建设周期通常较长，在载体建设的同时，发展的内容还很不完备。一些项目的工程导向特征明显，一些项目的政治象征意义明显，未能充分考虑沿线国家的发展实际以及项目对当地产业的带动效应，一定程度上限制了“一带一路”项目的溢出效应。结果导致沿线国家的产业链条无法随着“一带一路”项目的建设而得到充分发展，使得参与主体在短期并不能从中获益。因此，“一带一路”项目仅仅只是开始，如何在当地扎根，与东道国的优势资源禀赋相结合，发挥项目的产业带动效应，谋求长期的合作共赢才是项目成功的关键[8]。

2.过分依赖中国资本，放大了项目的运营风险

合作共建是“一带一路”项目的重要特点，但是“一带一路”沿线多数国家的经济基础薄弱，在合作过程中往往无力投入资金，导致“一带一路”项目在很大程度上由中国提供资金。部分中国企业扩张步伐过快，从而给项目的可持续发展带来很大压力。对于一些国家而言，孱弱的财政基础决定了大多数项目投资只能依赖中方，由此产生债务风险[9]。这对于中国企业的资金承受能力也是一个考验，地缘政治的战略意义还可能引发多国博弈，博弈的不确定性可能会给企业带来政治风险。

3.差异化偏好导致中国企业与东道国企业的合作冲突

许多“一带一路”项目虽然受到当地政府的欢迎，但政府协调、行业协调等方面的难度远比想象中的要大。即便双方具有合作意愿，但是要真正落地还要经过反复的政策沟通，需要很长时间的磨合，配套建设也需要花费很长时间。在项目实施过程中，企业之间的偏好还存在很大差异，围绕利益分配产生的矛盾不可避免。例如，在中国招商局主导的中白工业园区开发过程中，东道国政府希望能够吸引更多的高附加值企业入驻，但是高附加值产业基于市场考虑对入驻园区的兴趣并不大，许多有意向入驻的企业因不被认可为高科技企业而被拒之门外。其次，东道国希望中国企业的产品最好销往国外市场，避免与本国企业形成竞争关系。但是，限制中国企业的产品进入东道国市场，显然会降低中国企业投资“一带一路”建设的积极性[10]。如果中国企业把进入第三方国家市场作为目标，那么未必会选择在东道国投资建厂。类似的案例还有很多，不同国家的差异化偏好对于双方建立长期的信任合作关系是一个巨大的考验。

五、结论与建议

1.研究结论

“一带一路”项目作为一项准公共产品，各类主体的合作共建非常关键。同时，还要通过“一带一路”项目带动沿线国家的产业发展。在这个过程中，政府的角色不可或缺，但是政府介入往往是把‘双刃剑’，容易导致企业（尤其是国有企业）在对外投资时偏离沿线国家的发展实际，忽略沿线国家民众的真正诉求。因此，如何更好地处理政府和企业之间的关系是“一带一路”项目健康推进的首要问题。其次，“一带一路”的主要目的在于搭建合作平台，吸引带动更多的企业、社会组织等各类主体参与，那么如何才能让更多国家、更多主体参与其中，发挥各自优势，就成为优化“一带一路”项目建设的关键问题。第三，“一带一路”项目以基础设施建设为主，建设周期较长，投入规模较大，因此项目建设必须考虑沿线国家的实际情况，分阶段、有重点地逐步推进。行稳方能致远，其中的‘稳’指的就是项目建设与当地产业发展的良性互动，这就需要持续探索多样化的、适应发展中国家的合作方式。

2.建议

综上，优化“一带一路”项目的路径在于：

一是强化多国际、多类型主体合作共建，分担项目建设风险。在“一带一路”倡议的早期阶段，中国的国有企业主导了许多重点项目。基于双边政府协定的重点项目在资金融通、税收优惠、审批手续等环节更容易享受到便利条件，有利于项目的顺利开展，但却不符合国际通行的“竞争中立”原则。在“一带一路”深入推进的过程中，一方面要更加注重与第三方市场合作，另一方面要引导鼓励民营企业参与“一带一路”建设。凭借相对灵活的经营机制，民营企业对市场的反应往往更为敏感，愈益成为“一带一路”建设的重要推动者。经过多年的成长历练，中国许多民营企业已经成为行业领跑者，项目管理和建设能力大幅度提升，尤其是在经贸园区、信息科技、加工制造、物流运输、文化交流等方面的运营经验日渐丰富，国际竞争力不断提高[11]。未来，需要进一步完善激励机制，扩大市场准入范围，发挥民营企业优势，合理定位，加大国有企业和民营企业合作共建力度。

二是创新合作方式，构建项目承建企业与沿线国家产业发展的利益相容机制。“一带一路”项目投资巨大，建设周期较长，标杆示范意义重大，但也容易导致项目建设过分追求大而全，忽略了项目的产业带动效应。在不断追加投资的同时，如果产业发展没有跟上，由于这些大型项目建设多是依靠国家主权信用获得的融资，就会增加沿线国家的债务风险。因此“一带一路”项目必须把握好节奏，增强项目建成后的盈利可能性。可借助双边政府协议，率先搭建“走出去”平台，例如通过境外经贸合作园区推动不同类型企业以联合体形式“走出去”。而且通过这一模式，国家可以为广大“走出去”的中国企业提供集中保障。能够更有效地解决单个企业投资时面临的各种风险，有助于促进中国企业和当地的深度融合。

三是强化人文关怀，以属地化原则充分融入当地。由于各个国家和地区都有自己独特的民族观、宗教观等。中国企业走向“一带一路”过程中还要注意规避文化风险，这就需要企业充分做好前期的尽职调查，做好财务、政治、社会等方面的全面风险预案。“一带一路”建设面临的并不仅仅是经济风险，更是如何掌握好其他国家的民族、宗教、政治、军事问题。在项目推进过程中，当地居民和广大华裔群体就成为推动“一带一路”建设的重要资源，应该让这些人参与进来，通过各种形式的协作，降低风险和运营成本，使中国企业的“走出去”更加顺畅。这就需要中国企业真正关注沿线国家的经济和社会建设，建立对东道国的现实人文关怀，而不是仅仅考虑单个工程项目，更要注重工程建成后的长期效益，这也是“一带一路”的应有之义。

四是构建“一带一路”项目数据库，促进各界共建、共治、共享。“一带一路”项目的科学立项离不开对以往重大项目的经验总结，需要在原有项目决策的基础上提出改进方案，总结提出更为科学可行的立项方式，从而为“一带一路”项目提供知识支撑。鉴于当前各界对“一带一路”项目的界定不够统一，建议充分发挥“一带一路”建设工作领导小组的统筹作用，组织相关部门联合构建统一的“一带一路”项目数据库，通过系统的“一带一路”项目理论和案例分析，为“一带一路”项目的科学决策提供一个完备性高、系统性强、结构紧密的数据框架，搭建一个开放式、结构性、系统化的知识平台，供业界和各方学者利用相关知识来解决他们自身关切的问题，最终为“一带一路”项目的可行性决策和管理提供知识支撑。

构建“一带一路”项目数据库的目的是把不同类型的项目集中起来，从而更好地与外界共享。该数据库不仅有助于解决业界当前面对的问题，亦对日后面对复杂多变、动态的项目决策、执行管理、追踪和审核工作的更新改善提供科学平台，在此基础上更好地服务政府决策。事实上，当前海外很多公募或私募基金都有兴趣投资“一带一路”项目，以赚取稳定的回报。建立一个这样的项目库，可以让有兴趣的投资者找到适合自身的项目。同时，该数据库亦能发挥优质项目甄别作用。参照一些优良公用事业企业的经验制定甄别机制，包括是否具备充裕的现金流足以稳定派息、优质的管理层以及可视化的经营环境等等，从而建立一套各方投资者都认可的甄选准则，把符合条件的“一带一路”项目投于更广阔的市场，实现多方参与、互利共赢的目标。