构建缓解内蒙古相对贫困的长效机制

杨陆杰，杨蕴丽

(内蒙古师范大学 经济管理学院，内蒙古 呼和浩特 010022)

2020年是脱贫攻坚战收官之年，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话中庄严宣告，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利。但相对贫困的存在依然制约着我国发展成为社会主义现代化强国，习总书记在《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》报告中提出“从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化”[1]。笔者以内蒙古自治区相对贫困人口为研究对象，通过实地调研，结合相对贫困的相关理论，对构建缓解内蒙古自治区相对贫困的长效机制提出一些对策。

1 解决相对贫困的必要性

全面建成小康社会并不意味着减贫工作的结束，贫困的现象仍然存在。在理解解决相对贫困的必要性之前，首先要了解绝对贫困与相对贫困的概念界定。

绝对贫困一般指纯粹用客观指标来衡量贫困，例如绝对收入，处于绝对贫困境况下，个人和家庭依靠劳动所得收入较难维持其基本生活需要。我国现行农村贫困标准即“2010年标准”是一条稳定温饱标准。在该标准下食物支出比重在50%左右。根据每一年不同的物价水平，以生活水平为定量，贫困标准也在变动。2010年，贫困标准是每人每年2 300元，按照每年6%的增长率测算，2020年全国脱贫标准约为人均纯收入4 000元。但收入并不是唯一标准，我国除了使用定量的指标来指导脱贫，另外还有定性标准，即“两不愁、三保障”，不愁吃、不愁穿，基本医疗、义务教育和住房安全有保障。

相对贫困一般指相对于社会上其他人而言，收入位于社会最底层的那部分人，其个人和家庭的收入虽能维持整个家庭的基本生活需要，但难以达到社会的平均水准。世界银行认为收入只要少于社会平均收入1/3的社会成员即可以视为相对贫困人口。一些国家直接把社会人口的一定比例视作相对贫困人口。相对贫困在我国是一个较新的概念，到现在还没有一个统一标准来界定。

通过对比绝对贫困与相对贫困，我们很容易发现，相对贫困人口的数量要比绝对贫困人口大得多，而且经过内蒙古自治区政府和人民的共同努力，绝对贫困人口成功脱贫，生活有了基本保障，但相对贫困人口的生活水平与社会平均水平差距仍然很大，所以，在全面建成小康社会的关键节点上，为了巩固脱贫攻坚成果，防止各种形式上的返贫现象出现，解决相对贫困问题就成了我国目前所面临的重要问题。不仅要关注脱贫人口的生活状况与生活水平，而且社会底层群体的相对贫困问题也值得关注。

2020年，内蒙古鄂伦春自治旗等20个国家级贫困旗县正式完成脱贫，至此，内蒙古自治区31个国家级贫困旗县、26个区级贫困旗县已经全部脱贫摘帽。贫困人口整体收入水平大幅度提高，“两不愁”质量水平明显提升，“三保障”突出问题总体解决。贫困地区的基本生产生活条件有了明显改善。根据内蒙古自治区2020年国民经济和社会发展统计公报，全年全体居民人均可支配收入31 497元，全体居民人均生活消费支出19 794元。其中，按常住地分，城镇常住居民人均可支配收入41 353元，比上年增长1.4%；农村牧区常住居民人均可支配收入16 567元，比上年增长8.4%。城乡居民收入差距进一步缩小，体现了脱贫攻坚的显著成效。但是，贫困问题并没有彻底消失，返贫概率仍然存在，只有构建出缓解内蒙古自治区相对贫困的长效机制，才能做好脱贫时代减贫的工作，进一步提高人民的生活状况。

2 缓解内蒙古自治区相对贫困的制约性因素

随着脱贫攻坚取得阶段性的胜利，内蒙古自治区绝对贫困现象已经彻底消除，接下来内蒙古自治区扶贫重心将转向解决相对贫困问题，这是新生活、新奋斗的起点。相比于消除绝对贫困，解决相对贫困的难度更大，其中，影响缓解内蒙古自治区相对贫困问题的制约性因素有以下几个方面。

2.1 相对贫困标准不明确

在脱贫攻坚工作中，我国统一使用年人均纯收入来识别绝对贫困人口。根据《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》和内蒙古自治区最新的扶贫标准，2011年，内蒙古自治区农区的扶贫标准为2 600元；牧区的扶贫标准为3 100元[9]，同时综合考虑“两不愁”“三保障”和家庭支出等实际情况进行评议。内蒙古自治区政府依据国家扶贫政策，通过制定一系列符合当地贫困现状的政策，有效提高了绝对贫困人口的收入，并实现了其基本生活保障。但是对于后续减贫工作，相对贫困人口的识别是首要问题，确定好标准后，才能统计出相对贫困人口的数量和分布，才能进一步实施减贫政策。

2.2 自然资源环境制约

内蒙古自治区位于我国最北部位置，地域辽阔，农牧区地质干旱、草原沙漠化、水土流失等问题非常严重，生态环境极其脆弱。草原沙漠化严重影响着内蒙古自治区农牧业的发展，沙漠化引起了草场退化，造成牲畜食用的优质草种减少，牧草低矮、稀疏，畜牧能力受到很大制约。内蒙古自治区耕地面积占全区总面积的6%，可耕种农作物比较单一，制约农户的经济发展，虽然绝对贫困现象已经完全消除，但是由于地理环境的客观因素存在，内蒙古自治区解决农牧民相对贫困问题开展难度仍然不小。此外，内蒙古自治区矿产资源丰富，带动了经济的发展，但污染问题也同样严峻，不仅关乎绿色发展，也是改善民生的重要一环，因此解决相对贫困问题一定要在保护生态环境的前提下进行。

2.3 扶贫的可持续问题

脱贫攻坚进行到今天，取得的成就离不开国家、自治区的帮扶政策，就扶贫的可持续性而言，目前依然需要内蒙古自治区政府延续之前的脱贫政策，将治理相对贫困的问题摆在首要位置，防止边缘人口返贫。但像托底式扶贫、现金补助等政策并非可持续性的政策，授人以鱼不如授人以渔，只有把扶贫资金更有效地运用到解决相对贫困问题上才能实现扶贫的可持续性。因此，对于内蒙古自治区政府，2020年后的减贫工作中，如何构建相对贫困的长效可持续性机制应成为内蒙古自治区的重要议程，以往政策能否继续有效应用于治理相对贫困，后续政策如何制定，将直接关系到扶贫的可持续性。

2.4 能力贫困问题

目前，内蒙古自治区贫困人口老龄化问题日益严重，通过对内蒙古自治区相对贫困地区入户调研，发现大部分贫困户的致贫原因为因病或缺劳动力。其中老年贫困人口的身体健康问题是制约农户发展的重要因素，基本上每一户都存在至少一个贫困人口患有大病或慢性病，虽然有着国家大病保险政策帮扶，但是这种举措只能解决贫困户的温饱问题和“两不愁，三保障”问题，消灭绝对贫困现象。因病致贫往往会带来劳动力的缺失，不仅是患者自身劳动力，往往子女会减少外出务工就业的频率，居家照顾老人，导致贫困户没有能力发展自身经济，提高收入水平。所以，能力贫困问题，是解决内蒙古自治区相对贫困的重要制约因素。

2.5 贫困主体思想滞后

贫困地区之所以贫困，最根本的问题是贫困主体根深蒂固的思想。调研发现，长期处于贫困的人群，过于依赖国家的各项贫困补贴，存在懒惰落后的思想，并没有主动发展自身经济的意愿，甚至有些贫困户为享受国家和自治区政府的补贴不愿摘掉贫困的帽子，类似于这种精神贫困的问题在内蒙古自治区广泛存在。出现这种现象，不仅有贫困群众的原因，也有帮扶干部的原因，对群众的宣传教育、沟通不到位，没有调动起贫困群众主动脱贫减贫的积极性，只靠大包大揽的脱贫政策并不能解决减贫的持续性问题，只有从根本上解决精神贫困，转变贫困人口等靠要的思想，才能更有效地发挥脱贫政策、扶贫资金的作用，才是解决内蒙古自治区相对贫困的长效机制。

2.6 发展资金不足

在脱贫攻坚的过程中，国家出台的扶贫小额信贷政策能够有效、持续性的解决相对贫困问题。但在对内蒙古自治区相对贫困地区的调研中发现，贷款过程中依然存在一些问题。畜牧业是内蒙古自治区大部分贫困人口的主要收入来源，其中牛、羊的养殖占较大比重，但初生牛羊的成本较高，且养殖周期通常为1年—2年，市场价格无法预测，各种原因导致过半贫困人口没有进行过小额信贷，因为担心无还款能力，而贷过款的基本也只是贷过一次，这种现象导致大多数贫困户具有养殖条件和能力但仍存在发展资金不足的问题，政策的实施由于贷款的不确定性因素无法完全发挥作用。而且扶贫小额信贷对于借款人年龄和金额的限制使一些有能力的贫困群众很难扩大养殖规模，增加自身收入。

3 构建缓解内蒙古自治区相对贫困的长效机制

面对相对贫困问题的严峻挑战，在充分研究解决内蒙古自治区相对贫困的众多制约因素的基础上，保持之前已经存在的脱贫政策，开拓新思路，寻找新方法，构建出解决内蒙古自治区相对贫困的长效机制。

3.1 建立相对贫困人口识别机制，完善政策体系

确定相对贫困标准是构建解决相对贫困长效机制的基础和前提，根据相对贫困的定义，相对贫困是处于社会最底层群体，其社会平均生活水平相对偏低，收入水平大幅度低于社会平均水平，消费支出单一，食品支出占消费支出很大比例，恩格尔系数较大，相对贫困人口不仅仅局限于刚刚脱贫的人群，因此，需要重新制定相对贫困标准来识别相对贫困人口。借鉴国外发达国家的相对贫困标准设定的经验，通过上门入户，准确核查各户具体的收支情况，向农户详细了解家庭的消费支出占比情况，去虚存实，去伪存真，确保数据真实准确，运用收入比例法，根据内蒙古自治区各个地区的经济发展现状，分地区、分城乡设置不同的相对贫困标准，辅以多维度相对贫困识别方式，健全相对贫困人口识别体制。

3.2 加强生态文明建设，建立防灾减灾长效保障机制

近年来，内蒙古自治区大力发展经济，环境污染问题随之而来，尤其是呼包鄂城市群，污染问题亟须解决，再考虑到内蒙古自治区的特殊地理环境和相对贫困人口的主要收入来源，对草场、耕地的保护是影响相对贫困农牧民生活水平的重要因素。内蒙古自治区十四五规划和2035年远景目标的建议中提出：加大生态系统保护力度，把保护草原、森林作为首要任务。这一举措不仅能有效保护草场和耕地，还会在很大程度上解决污染问题，提高空气质量，有效提升相对贫困人口的生活质量。除此之外，考虑到当地旱灾频发，相对贫困人口收入较低，应对灾害能力较弱，很容易在遭受自然灾害后收入骤减，为防止相对贫困人口因灾返贫，应参照已存的防灾减灾救灾体制机制，加大对相对贫困人口的防灾救灾补助力度，建立防灾救灾长效保障机制。

3.3 保持脱贫攻坚政策稳定，接轨乡村振兴战略

针对已取得的脱贫成就，为防止脱贫不稳定户、边缘易致贫户由于疫情或其他因素影响收入骤减，中央提出对于退出的贫困地区与人口，要保持现有的帮扶政策总体稳定，考虑设置过渡期，过渡期内主要政策不能急刹车。内蒙古自治区贯彻落实中央的指示精神，应保持帮扶政策和财政投入总体稳定，加强脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，建立牧区相对贫困人口的帮扶机制，巩固脱贫成果。加快建立防止返贫监测机制，跟进易地扶贫搬迁、就业扶贫等后续帮扶。推进减贫工作稳定转型，将其纳入乡村振兴战略，将减贫工作常态化，构建出解决内蒙古自治区相对贫困的长效机制。

3.4 促进要素流动，完善社会救助体系

内蒙古自治区相对贫困地区的耕地是根据土壤条件、耕地总面积等因素按人口均分，根据调研数据，一些耕地面积较少的相对贫困村落，每户每人可以分到5亩左右的耕地，耕地面积较多、人口较少的村落，人均可以分到十多亩的耕地。虽然每个贫困户情况不一致，但是缺少劳动力的贫困户可以通过外包土地的形式将土地租给有劳动能力的家庭，从而获取租金。通过土地资源的要素流动，可以使双方收益，笔者认为内蒙古自治区政府应制定相关的政策保障土地要素流动，界定好土地外包情况下的补助金归属问题，减少纠纷。对于存在身体健康问题的老年人，内蒙古自治区政府可通过建立老年人幸福互助院，集中管理生活不便的老年人，提升贫困老人的生活条件，智慧养老。此举不仅可以解决相对贫困老人的养老问题，也能一定程度上解放子女劳动力，增加相对贫困户的收入。通过加强土地要素和劳动要素的流动，完善社会救助体系，使资源配置得到优化，有效提升相对贫困人口的生活水平。

3.5 激发相对贫困人口发展的内生动力

解决内蒙古自治区相对贫困的问题，不能简单地给钱给物，一定要转变发展方式，充分调动相对贫困人口的减贫积极性，激发其发展的内生动力。①要树立起脱贫致富的思想，通过帮扶干部与相对贫困群众积极沟通，了解群众的真实想法，讲解脱贫的后续帮扶政策，让贫困主体产生对美好生活的向往，激发起减贫的积极性和主动性；②可以在内蒙古自治区打造一些脱贫致富的典型人物，将其作为案例来激发相对贫困群众减贫的强烈意愿；③治贫先治愚，将目光投向贫困群众下一代的教育上，尤其应注重牧区、少数民族儿童的教育问题，将相对贫困地区的孩子培养出来，阻断代际贫困传递，才是根本的扶贫之策，才能持续性的解决相对贫困问题。

3.6 完善扶贫小额信贷机制

为解决贫困人口发展资金不足的问题，内蒙古自治区政府应着手去降低扶贫小额信贷的风险，提高扶贫贷款质量。①解决政府、农户、银行机构之间信息不对称的问题，通过帮扶干部帮助农户及时理解政策的细节条例及其变动内容，预防风险；②尽快完善扶贫小额信贷的风险补偿机制，优化审批风险补偿金的流程，提高工作效率，保障风险补偿金及时到位；③适当提高贷款金额，根据不同家庭实际情况，放宽贷款人年龄限制，延长还款期限，鼓励相对贫困人口通过扶贫小额信贷发展自身经济，稳定脱贫。