世界环境公约的概念基础及其对中国的影响*
2022-02-07亚恩阿吉拉阿根廷乔治维尔纽斯
◎[法]亚恩·阿吉拉[阿根廷]乔治·维尔纽斯 马 亮 谢 咏
目 次
一、引言
二、全球环境治理发展过程中的 《世界环境公约》
三、制定 《世界环境公约》的必要性
四、《世界环境公约》与联合国的审议程序
五、《世界环境公约》性质、内容与现有国际公约的交融
(一)强制性公约
(二)关于框架内容的基本问题
(三)与现有国际公约的交融
六、前景展望
一、引 言
2018年5月10日,联合国大会通过了主题为 “迈向世界环境公约”的第A/72/L.51号决议(以下称 《授权决议》),〔1〕UNGA ‘Towards a Global Pact for the Environment’ UN Doc A/RES/72/277 (10 May 2018) (‘Enabling Resolution’).引起了世界人民的广泛关注,赞成和质疑两种声音并存。《授权决议》要求设立一个不限成员名额的特设工作组,工作组于2018年9月上旬在纽约举行了会议,并计划2019年上半年〔1〕‘Report of the Ad Hoc Open-ended Working Group Established Pursuant to General Assembly Resolution 72/277 of 10 May 2018 Entitled “Towards a Global Pact for the Environment” ’ UN Doc A/AC.289/L.1 (20 August 2018).于内罗毕继续举行三次会议,以讨论关于制定 《世界环境公约》 (Global Pact for the Environment)的实质性问题。《世界环境公约》自提出以来,便受到了媒体、〔2〕See, e.g., ‘Bid for Environmental Rights Pact to Kick Off in Paris Tomorrow’ (The Times of India, 23 June 2017); ‘Un Pacte Mondial pour Protéger l'Environnement’ (Le Monde, 25 June 2017); ‘Un Projet de Pacte Mondial pour l'Environnement’ (Le Figaro, 24 June 2017); ‘Macron Promet de Défendre un “Pacte Mondial pour l'Environnement” ’ (Reuters, 24 June 2017); ‘Wang Yi Attends Global Pact for the Environment Summit’ (Ministry of Foreign Affairs of the People's Republic of China, 20 September 2017); H Xiao, ‘China Lauds UN Environment Pact’ (China Daily, 20 September 2017); ‘Macron rilancia all'Onu un Patto globale per il clima’ (La Stampa, 21 September 2017); ‘Secretário-geral da ONU pede apoio a pacto ambiental proposto pela França’ (Naçoes Unidas no Brasil, 22 September 2017); L Fabius and Y Aguila, ‘Un Pacto Medioambiental’ (El País, 2 August 2018); ‘Global Pact Will Boost International Environmental Governance’ (The Guardian (Nigeria), 25 September 2018); ‘Appel de 100 Juristes pour l'Adoption d'un Pacte Mondial pour l'Environnement’ (Le Monde, 9 October 2018); Y Aguila et al, ‘The Time is Now for a Global Pact for the Environment’ (The Guardian, 9 October 2018); ‘Uhuru: Kenya Committed to Fight against Climate Change’ (Daily Nation (Kenya), 11 November 2018).学术界以及政界〔3〕See, e.g., ‘Global Perspectives on a Global Pact for the Environment’, Sabin Center for Climate Change Law (Columbia University, 20 September 2018) 〈http://blogs.law.columbia.ed u/climatechange/2018/09/20/global-perspectives-on-a-global-pact-for-the-environment/〉. 此外,世界各地陆续举行了 《世界环境公约》 的相关会议。主要包括Paris (Conference ‘Towards a Global Pact for the Environment’, La Sorbonne, 24 June 2017), New York (Conference on the Global Pact for the Environment, Columbia University, 20 September 2017), Bogotá (Symposium on the Global Pact for the Environment organized by the Attorney General of the Nation, 1 March 2018), Brasilia (Round Table on the Global Pact for the Environment, World Water Forum, 19 March 2018), Dakar (Conference ‘L'Afrique s'engage pour la Planète’, 14 May 2018), Geneva (Conference on the Global Pact for the Environment at the UN International Law Commission, 10 July 2018), Santiago de Chile (Coloquio ‘Pacto mundial del medio ambiente, derechos humanos, y constitución’, 28 August 2018), Québec (Conférence ‘Une opportunité pour un Canada plus vert? Le projet de Pacte mondial pour l'environnement’, 21 September 2018), Ottawa (‘Le projet onusien de Pacte mondial pour l'environnement: quelles implications pour le Canada?’, 24 September 2018), Beijing (Conference on the Legal Aspects of a Healthy Environment, 12 October 2018), Naples ( ‘Une patto globale per l'ambiente’, 19 October 2018).的密切关注,笔者也参与其中。在本文的具体内容中,〔1〕本文是研究项目的一部分,该项目汇集了世界各地数代国际环境法学家的知识经验,为 《世界环境公约》 的发展做出了卓越贡献。see Y Aguila and JE Viñuales (eds), A Global Pact for the Environment: Legal Foundations (Cambridge C-EENRG, Advance version, 14 January 2019).作者对项目参与人(按字母顺序) 表示感谢:Virginie Barral, Antonio Benjamin, Laurence Boisson de Chazournes, David Boyd, Edith Brown Weiss, Neil Craik, Pierre-Marie Dupuy, Leslie-Anne Duvic-Paoli, Jonas Ebbesson, Francesco Francioni, Guillaume Futhazar, Shotaro Hamamoto, Marie Jacobsson, Walter Kälin, Yann Kerbrat, Ginevra Le Moli, Sandrine Maljean-Dubois, Makane Mbengue, Jane McAdam, Pilar Moraga, Nilufer Oral, Michel Prieur, Alexander Proelss, Qin Tianbao, Lavanya Rajamani, Nicholas Robinson, Monserrat Rovalo Otero, Jason Rudall, Christina Voigt and Zhang Meng.主要围绕两个基本观点,这为 《世界环境公约》概念基础和渊源的研究提供了必要的背景。
第一个观点是, 《授权决议》和 《世界环境公约》并非只是当下发展的需要,它们反映了背后数十年来深层次的发展趋势。基于此,第二个观点是,对于《世界环境公约》及其(下文即将讨论的)内容是否切实可行等问题,应当运用已掌握的基础知识而非采取扩大细节争论(这确实值得讨论)的方式予以解决。
以上是本文从长远的角度寻求全球性环境保护框架公约并讨论该公约必要性的主要原因。在此背景下,本文以 《世界环境公约》及其在政界(尤其是在联合国大会)的影响为切入点,对当前的发展趋势作进一步分析。由于 《世界环境公约》的必要性很大程度上取决于其性质、内容以及与现有国际公约之间的衔接程度,因此,在制定过程中必须充分考虑到政治制度和法律制度有所不同的国家在执行该公约时的灵活性。为此,我们拟定了一个分析框架,以平衡 《世界环境公约》中的各种不同要素。
第二个观点在学界通常会被误解,《世界环境公约》的重点不是 《世界环境公约》中的某些具体原则,也不是 《世界环境公约》的体系结构,重点是 《世界环境公约》的时代已经到来,这是人们的普遍看法。
二、全球环境治理发展过程中的 《世界环境公约》
制定 《世界环境公约》这一宏伟计划需要明确以下两点:其一,这一宏伟计划过去所采取的形式;其二,现阶段应如何适应越来越广泛的全球环境治理工作。
制定全球环境保护框架的首次尝试是1972年6月召开的斯德哥尔摩人类环境会议。〔1〕Report of the United Nations Conference on the Human Environment, Stockholm 5-16 June 1972’ UN Doc A/CONF.48/14/Rev1 (1973). For contemporary assessments of the outcomes, see A Kiss and D Sicault, ‘La Conférence des Nations Unies sur l'Environnement (Stockholm, 5-16 June 1972) ’ (1972) 18 Annuaire Français de Droit International 603; LB Sohn, ‘The Stockholm Declaration on the Human Environment’ (1973) 14 Harvard International Law Journal 423. For two contemporary accounts, see W Rowland, The Plot to Save the World. The Life and Times of the Stockholm Conference on the Human Environment (Clarke, Irwin & Company 1973); M Strong, ‘One Year after Stockholm: An Ecological Approach to Management’ (1973) 51 Foreign Affairs 690.当时人们普遍认为这是国际环境法〔2〕See, e.g., PM Dupuy and JE Viñuales, International Environmental Law (2nd edn, Cambridge University Press 2018) 8-12; P Sands et al, Principles of International Environmental Law (4th edn, Cambridge University Press 2018) 29-32; J Cretella Neto, Curso de Direito Internacional do Meio Ambiente (Saraiva 2012) 127-141; JJ Ruiz, ‘Orígenes y Evolución del Derecho Internecinal del Medio Ambiente’ in F Sindico, R Fernández Egea and S Borràs Petinat (eds), Derecho Internacional del Medio Ambiente (Cameron May 2011) 3; U Beyerlin and T Marauhn, International Environmental Law (Hart 2011) 7-8; D Hunter, J Salzman and D Zaelke, International Environmental Law and Policy (4th edn, Foundation Press 2011) 140-145; P Birnie, A Boyle and C Redgwell, International Law and the Environment (3rd edn, Oxford University Press 2009) 48- 50; L Guruswamy and KL Doran, International Environmental Law (Thomson-West, 2007) 34-39; A Kiss and JP Beurier, Droit International de l'Environnement (3rd edn, Pedone 2004) 32-34.的立宪时刻,也催化了各国环境法的发展。〔3〕See, e.g., RL Lutz, ‘The Laws of Environmental Management: A Comparative Study’ (1976) 24 A-merican Journal of Comparative Law 447. For a statement of environmental law before the Conference, see Woodrow Wilson International Centre for Scholars (ed.), The Human Environment, Vol II: Summary of National Reports Submitted in Preparation of the United Nations Conference on the Human Environment (1972).这次会议未能制定一项全球性公约,但它界定了全球环境治理的范围,并为进一步采取环境保护措施奠定了制度和战略基础。〔4〕Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment (Stockholm, 16 June 1972) in ‘Report of the United Nations Conference on the Human Environment’ (n 6).然而,这并不意味着国际环境法的顺利发展。冷战中意识形态和政治制度的严重分歧,以及新独立国家和其他发展中国家〔5〕A major milestone of this quest was the adoption by the UN General Assembly of Resolution 1803(XVII): UNGA ‘Permanent Sovereignty over Natural Resources’ UN Doc A/RES/ 1803/XVII (14 December 1962). 关于这项决议的法律程序,see NJ Schrijver, Sovereignty over Natural Resources: Balancing Rights and Duties (Cambridge University Press 1997).关于维护 “永久”主权的必要性,see B Simpson, ‘Self-determination and Decolonization’ in M Thomas and A Thomson (eds), The Oxford Handbook of the Ends of Empire (Oxford University Press 2017) 417.寻求 “永久”经济主权的要求,一定程度上削弱了 《斯德哥尔摩宣言》的代表性。〔6〕环境保护与发展之间的潜在冲突,在1971年于日内瓦Founex召开的会议中被提及(“环境与发展:联合国人类环境会议秘书长于1972年6月4日至12日在瑞士Founex召开的专家会议”),1972年12月,联合国大会通过了一项强调发展的重要性的决议。(UNGA ‘Development and Environment’ UN Doc A/RES/2849/XXVI (20 December 1971)).关于这种冲突,see K Mickelson, ‘The Stockholm Conference and the Creation of the South-North Divide in International Environmental Law and Policy’ in S Alam et al (eds), International Environmental Law and the Global South (Cambridge University Press 2016) 109.尽管如此,斯德哥尔摩会议仍然为全球环境治理的体系化建设提供了坚实基础。
1982年,联合国大会通过了 《世界自然宪章》 (World Charter for Nature),〔1〕UNGA ‘World Charter for Nature’ UN Doc A/RES/37/7 (28 October 1982).同年,联合国环境规划署(United Nations Environment Programme)理事会意识到环境损害问题的严重性,随后组建了世界环境与发展委员会(World Commission on environment and development),为第二次全球环境保护框架体系化建设提供了动力。世界环境与发展委员会在 “我们共同的未来”的成果报告中提出了两个关键性建议,一是制定一项全球性宣言,二是制定一项环境保护和可持续发展方面的公约。〔2〕World Commission on Environment and Development, ‘Our Common Future: Report of the World Commission on Environment and Development’ (10 March 1987) Chapter 12, Section 5.2, paras 85-86.活跃于环境保护领域的重要国际组织世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature)在此基础上起草了 《环境与发展国际盟约(草案)》 (International Covenant on Environment and Development,以下简称 《草案》),并在1992年6月里约热内卢举行的联合国环境与发展会议议程中通过冰岛代表团提出该 《草案》,〔3〕Draft Covenant on Environmental Conservation and Sustainable Use of Natural Resources’ UN Doc A/CONF.151/PC/WG.III/4 (21 August 1991). See JE Viñuales, ‘The Rio Declaration on Environment and Development: Preliminary Study’ in JE Viñuales (ed), The Rio Declaration on Environment and Development,A Commentary :Oxford University Press ,2015,1, 10.但 《草案》并未通过。此后,世界自然保护联盟通过制定环境法方案的形式,不断对 《草案》进行修订和完善。〔4〕世界自然保护联盟与国际环境法理事会联合起草的 《环境与发展国际盟约(草案)》,目前该草案已有多个版本。See IUCN, Draft International Covenant on Environment and Development (5th edn, IUCN 2017) 〈https://sustain abledevelopment.un.org/index.php?page=view&type=400&nr=2443〉.
1992年的 《里约宣言》(Rio Declaration on Environment and Development)是国际社会以协商的方式通过的一项普遍性宣言。〔5〕Rio Declaration on Environment and Development in ‘Report of the United Nations Conference on Environment and Development’ UN Doc A/CONF.151/26 (vol I) (12 August 1992) Annex. See Viñuales:‘Preliminary Study’ (n 15).当时有人认为 《里约宣言》是国际环境法发展的退步,因为它把发展问题放在了首要位置。〔6〕See, e.g., H Mann, ‘The Rio Declaration’ (1992) 86 American Society of International Law Proceedings 405, 409; M Pallemaerts, ‘International Environmental Law from Stockholm to Rio: Back to the Future?’ (1992) 1 Review of European Community and International Environmental Law 254, 256; DA Wirth, ‘The Rio Declaration on Environment and Development: Two Steps Forward and One Back, or Vice Versa?’ (1995) 29 Georgia Law Review 599, 648. 19Viñuales, ‘Preliminary Study’ (n 15) 60.然而现在看来,《里约宣言》是制定一套协商一致和平衡的全球环境治理原则的关键。〔7〕Viñuales, “Preliminary Study”(n 15)60.《里约宣言》中的许多原则都在具有全球性影响力的权威性公约中被提及,〔1〕Ibid., pp. 15-16,深入研究了Alexandre Kiss所提出的理论框架,认为国际环境基本法至少有7项原则(共同但有区别原则,预防原则,污染者付费原则,环境影响评价原则,环境紧急情况时进行通知和援助的原则,跨界关系中的通报与协商原则,和平解决争端原则)。See A Kiss, ‘The Rio Declaration on Environment and Development’ in L Campiglio (ed), The Environment After Rio: International Law and Economics (Graham & Trotman/Martinus Nijhoff 1994) 55.并为一系列国际公约所采用,如预防原则(原则15中规定了保护环境的预防性措施)、〔2〕See AA Cançado Trindade, ‘Principle 15: Precaution’ in Viñuales, The Rio Declaration (n 15) 403; MM Mbengue, Essai sur une Théorie du Risque en Droit International Public: L'Anticipation du Risqué Environnemental et Sanitaire (Pedone 2009); A Trouwborst, Evolution and Status of the Precautionary Principle in International Law (Kluwer 2002).共同但有区别责任原则(原则7)〔3〕See P Cullet, ‘Principle 7: Common but Differentiated Responsibilities’ in Viñuales, The Rio Declaration (n 15) 229; L Rajamani, Differential Treatment in International Environmental Law :Oxford University Press ,2006.和公众参与原则(原则10)。〔4〕See J Ebbesson, ‘Principle 10: Public Participation’ in Viñuales, The Rio Declaration (n 15) 287; A Epiney et al, Aarhus-Konvention. Handkommentar (Nomos 2018).其他原则尤其是构成国际环境法核心的三大准则,〔5〕See Certain Activities Carried Out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v Costa Rica) (Judgment) [2015] ICJ Rep 665 (‘Costa Rica/Nicaragua’) para 104.与环境保护相关的国际习惯法现状,see JE Viñuales, ‘La Protección Ambiental en el Derecho Internacional Consuetudinario’ (2017) 69 Revista Española de Derecho Internacional 71; PM Dupuy, ‘Formation of Customary International Law and General Principles’ in D Bodansky, J Brunnée and E Hey (eds), The Oxford Handbook of International Environmental Law : Oxford University Press, 2007,p.449.即预防(原则2)、〔6〕See LA Duvic-Paoli and JE Viñuales, ‘Principle 2: Prevention’ in Viñuales, The Rio Declaration (n 15) 107; LA Duvic Paoli, The Prevention Principle in International Environmental Law :Cambridge University Press, 2018; X Hanqin, Transboundary Damage in International Law :Cambridge University Press,2003.环境影响评价(原则17)〔7〕See N Craik, ‘Principle 17: Environmental Impact Assessment’ in Viñuales, The Rio Declaration (n 15) 451; N Craik, The International Law of Environmental Impact Assessment : Cambridge University Press ,2008; NA Robinson, ‘International Trends in Environmental Impact Assessment’ (1992) 19 Boston College Environmental Affairs Law Review 591.和合作义务(原则18和原则19),〔8〕See L Boisson de Chazournes and K Sangbana, ‘Principle 19: Notification and Consultation on Activities with Transboundary Impact’ in Viñuales, The Rio Declaration (n 15) 492; P Okowa, ‘Principle 18: Notification and Assistance in Case of Emergency’ in Viñuales, The Rio Declaration (n 15) 471; F Francioni and H Neuhold, ‘International Cooperation for the Protection of the Environment: The Procedural Dimension’ in W Lang, H Neuhold and K Zemanek (eds), Environmental Protection and International Law :Graham & Trotman 1991,p.203.也被纳入 《里约宣言》。但这也反映了 《里约宣言》等 “软法”原则的局限性,凸显了制定全球性环境保护公约的必要性。
三、制定 《世界环境公约》的必要性
《世界环境公约》的通过是国际环境法乃至全球环境治理发展的里程碑。主要原因是:
第一,《里约宣言》不具有法律约束力,这一特征导致 《里约宣言》中的某些原则难以发挥全部效力。〔1〕See, e.g., European Communities - Measures affecting the Approval and Marketing of Biotech Products (29 September 2006) WT/DS291/R, WT/DS292/R, WT/DS293/R (‘EC - Biotech’) paras 7.88-7.90; India - Certain Measures Relating to Solar Cells and Solar Modules (16 September 2016) WT/DS456/AB/R paras 592, 596 and 5.149.我们需要对国际法、比较法和国内法进行深入探讨。
第二,现行国际法缺乏具有法律约束力的核心原则,导致许多重要问题悬而未决。一些学者认为,目前为止,塑料污染问题落入了国际条约的 “夹缝”中,仍未得以妥善解决。实际上,在世界范围内,整个陆源海洋污染制度都是建立在《联合国海洋法公约》 (United Nations Convention on the Law of the Sea)〔2〕See United Nations Convention on the Law of the Sea (adopted 10 December 1982, entered into force 16 November 1994) 1833 UNTS 3 (UNCLOS) arts 207 and 213.以及相关软法的基础上。空气污染问题也是如此。当下,空气污染问题仅在某些地区得到了管制。〔3〕See, e.g., Agreement on Transboundary Haze Pollution (adopted 10 June 2002, entered into force 25 November 2003) ,http: //haze.asean.org/?wpfb_dl=32〉; Convention on Long Range Transboundary Air Pollution (adopted 17 November 1979, entered into force 16 March 1983) 1302 UNTS 217. On these instruments, see P Nguitragool, Environmental Cooperation in South-East Asia: ASEAN's Regime for Transboundary Haze Pollution (Routledge 2011); J Sliggers and W Kakebeeke (eds), Clearing the Air. 25 Years of the Convention on Long-range Transboundary Air Pollution (United Nations 2004); A Byrne, ‘The 1979 Convention on Long-range Transboundary Air Pollution: Assessing its Effectiveness as a Multilateral Environmental Regime after 35 Years’ (2015) 4 Transnational Environmental Law 37.这些不是仅通过 “调整”现有监管措施就能解决的小问题,相反,它们会产生有组织的约束性反应。与此同时,我们可以依据具有法律约束力的基本原则对这些行为进行广泛监管。
第三,许多影响国际环境法律体系实施的问题被忽略了。例如,消费驱动导致的环境损害,即一个国家的环境损害是由另一个国家的消费导致的。〔1〕在以下两个案例中,中国政府试图证明限制某些原材料和稀土出口的正当性,由于外国市场的需求导致中国的过度开采,对中国的环境造成了损害。中国政府依据 《关税与贸易总协定》第20(g)条进行论证,但被驳回。See China - Measures related to the Exportation of Various Raw Materials (5 July 2011) WT/DS394/R, WT/DS395/R, WT/DS398/R para 7.586; China - Measures Relating to the Exportation of Rare Earths, Tungsten, and Molybdenum (7 August 2014) WT/DS431/AB/R, WT/DS432/AB/R, WT/DS433/AB/R paras 5.188-5.194. 国外消费驱动引起环境损害的案例还包括土地间接利用变化、海洋塑料污染以及碳密集型产业所产生的排放。See, e.g., DM Lapola et al, ‘Indirect Land-use Changes Can Overcome Carbon Savings from Biofuels in Brazil’ (2010) 107 Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of A-merica 3388; JR Jambeck et al, ‘Plastic Waste Inputs from Land into the Ocean’ (2015) 347 Science 768; ‘Global Perspectives on a Global Pact for the Environment’ (n 4) (contribution by A Wang); R Muradian et al, ‘Embodied Pollution in Trade: Estimating the “Environmental Load Displacement” of Industrialised Countries’ (2002) 41 Ecological Economics 51; J Kitzes et al, ‘Consumption-based Conservation Targeting: Linking Biodiversity Loss to Upstream Demand through a Global Wildlife Footprint’ (2017) 10 Conservation Letters 531.在这方面,无论是 《里约宣言》〔2〕See C Voigt, ‘Principle 8: Sustainable Patterns of Production and Consumption and Demographic Policies’ in Viñuales, The Rio Declaration (n 15) 245.还是众多多边环境协议(Multilateral Environmental Agreement)均无太多实质性帮助。绝大多数国家[除 《濒危野生动植物种国际贸易公约》 (Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora)〔3〕Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (adopted 3 March 1973, entered into force 1 July 1975) 992 UNTS 243 ( ‘CITES’ ).的缔约国外]都重视发展本国的生产力,对因消费驱动导致的环境损害大都束手无策。
第四,不同领域公约之间的潜在冲突。从气候变化和海洋倾倒的角度来看,海洋逐渐成为碳汇或碳封存的场所,〔4〕See RE Kim, ‘Is a New Multilateral Environmental Agreement on Ocean Acidification Necessary?’ (2012) 21 Review of European, Comparative and International Environmental Law 243; Y Downing, ‘Ocean Acidification and Protection under International Law from Negative Effects: A Burning Issue amongst a Sea of Regimes?’ (2013) 2 Cambridge Journal of International and Comparative Law 242.这与 《联合国海洋法公约》〔5〕UNCLOS (n 29) art 192.保护海洋环境的规定和正在进行的国家管辖范围外生物多样性保护的谈判要求存在明显冲突。〔6〕See E Barritt and JE Viñuales, ‘A Conservation Agenda for Biodiversity beyond National Jurisdiction. Legal Scan’ (UNEP World Conservation and Monitoring Centre 2016) 35-39.从法律的角度看,只有建立特定的国际环境法律体系,才能解决此类影响深远的冲突。因此,当人们认真考虑 “差距”问题时,对于普遍存在的冲突,应当建立一个具有法律约束力的总体框架。
第五,《里约宣言》中的许多原则在不同条约及其相关争端解决机制的适用中存在差异。例如,预防原则的性质和范围、〔1〕不同的国际审判机构对预防原则的解释适用也不同:①它不是公认的国际习惯法基本原则(EC - Biotech (n 28) para 7.88);②在一定程度上被认可, (Tatar v Romania, App No 67021/01 (ECtHR, 27 January 2009) para 120);③是一种新的规范原则(Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area (Advisory Opinion) [2011] ITLOS Rep 10 (‘Responsibilities in the Area’ ) para 135);④与解释目的 “相关” (Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v Uruguay) (Judgment) [2010] ICJ Rep 14 ( ‘Pulp Mills’ ) para 164). See Dupuy and Viñuales (n 7) 72-73.环境影响评价的空间范围、〔2〕鉴于国际法院仅要求对跨境环境工程进行环境影响评价(Pulp Mills (n 37) para 204; Costa Rica/Nicaragua (n 24) para 104),国际海洋法法庭海底争端分庭和依据 《海洋法公约》附件VII成立的仲裁庭分别表示,这同样适用于对全球公共领域以及其他争议地区产生潜在影响的活动。In the Matter of the South China Sea Arbitration before and Arbitral Tribunal Constituted under Annex VII of the United Nations Convention on the Law of the Sea (Republic of the Philippines v People's Republic of China), PCA Case No 2013-19, Award (12 July 2016) paras 947-948). See Dupuy and Viñuales (n 7) 79.公众参与〔3〕在Pulp Mills案中,国际法院驳回了(尽管措辞含糊)在进行环境影响评价时必须综合考虑到公众参与因素的请求(Pulp Mills (n 37) para 216),欧洲人权法院在审理一个与土耳其相关的案件中,援引 《里约宣言》原则10和 《奥胡斯公约》的规定,指出了公众参与的必要性,遗憾的是土耳其并非 《奥胡斯公约》的缔约国(Taskın and Others v Turkey, App No 46117/99 (ECtHR, 10 November 2004) paras 99-100)。See Dupuy and Viñuales (n 7) 88.等在不同的条约语境内有着不一样的含义。由于 《里约宣言》缺乏法律强制力,这种差异是不可避免的。
第六, 《里约宣言》作为各国法院和立法者的指导性原则,不够明确有力,〔4〕See Y Aguila and S Maljean-Dubois, ‘Un Pacte Mondial pour l'Environnement, pour Quoi Faire?’ (The Conversation, 19 June 2017).预防原则再次证明了这一点。在这方面,人们可以先确定预防原则的作用,并对其进行适当延伸,〔5〕See E Scotford, ‘Environmental Principles across Jurisdictions: Legal Connectors and Catalysts’ in E Lees and JE Viñuales (eds), The Oxford Handbook of Comparative Environmental Law (Oxford University Press 2019 fc); JE Viñuales, The Architecture of Comparative Environmental Law (2019 fc) Chapter 4.同时结合以下因素:①预防原则的 “潜在麻痹效应”;〔6〕Canada: Canadian Parks and Wilderness Society v Canada (Minister of Canadian Heritage), 2003 FCA 197(理由是,为避免这种瘫痪效应,对于那些促进社会经济发展的项目,在其环境损害后果出现之前,应当允许其继续进行)。②判断依据预防原则所采用措施的正当性;〔7〕EU: Case T-257/07, France v Commission, ECLI:EU:T:2011:444 (在独立的基础上,对依据预防原则而采取的措施进行审查). See Case T-229/04, Sweden v Commission, ECLI: EU:T:2007:217.③与诉讼程序相关(举证责任倒置)的独立规范;〔1〕Australia (New South Wales): Telstra Corporation Ltd v Hornsby Shire Council [2006] NSWLEC 133; (2006) 67 NSWLR 256(根据预防原则,要求开发方安装安全设备以确保不存在风险); Brazil: STJ, Resp n 1330027/SP, 3a turma, decision of 11 June 2012 (这是一个举证责任倒置的民事案件,要求项目建设者证明其修建大坝的行为不会对环境造成影响); Canada: Resurfice Corp v Hanke, 2007 SCC 7; Clements v Clements, 2012 SCC 32 (由于被告的过失行为所造成的风险或科学的不确定性导致原告无法证明案件因果关系的情况下,因果关系的证明标准应当有所放宽); India: Vellore Citizens’ Welfare Forum v Union of India AIR, 1996 SC 2715 (负有证明其活动未对环境造成损害的义务); Indonesia: Ministry of Environment v PT. Kalista Alam, Decision of the Supreme Court No 651 K/PDT/2015 (28 August 2015) (如dubio pronatura所述,采用预防性原则以降低因果关系的证明标准).④与案件管辖方面的环境条款司法解释相关的独立规范;〔2〕Mexico: Case XXVII.3o9 CS., SJFG, 10th Period, Book 37, December 2016, 1840 (根据 《里约宣言》原则15对 《墨西哥宪法》第4条享有健康环境的权利进行解释).⑤审查政府行为的独立规范;〔3〕Canada: Centre Québécois du droit de l'environnement v Canada (Environment), 2015 FC 773 (政府在保护濒临物种方面的不作为违反了预防原则), Wier v Canada (Health), 2011 FC 1322 (如果政府拒绝对农药进行审查,则违反了预防原则,尽管政府和科学家们对农药的风险认识存在分歧); Brazil: TRF 1, Apelação cível n 2001.34.00.010329-1/DF, decision of 12 February 2004 (暂时关停杀虫剂厂,以等待进一步的研究结果); TRF 2, Agravo de instrument n 0004075-70.2012.4.02.0000, decision of 31 July 2012 (暂停石油勘探活动,以等待进一步的研究结果); India: Vellore Citizens’ Welfare Forum v Union of India AIR 1996 SC 2715 (对在印度泰米尔纳德邦经营的某些制革厂采取行政措施); UK: Downs v Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs [2009] Env LR 19 (在预防原则的基础上制定农药审批程序).⑥产生积极程序性义务的独立规范;〔4〕Brazil: STJ, Resp 1172553/PR, 1a turma, decision of 27 May 2014 (需要进行环境影响评价,尽管法律没有明确规定); Canada: Castonguay Blasting Ltd v Ontario (Environment), 2013 SCC 52 (要求公司记录那些看似无害的物质,以便政府在出现环境问题时能及时制定应对措施).⑦重新定义责任范围的独立规范(将过错责任制度转变为严格责任制度);〔5〕Indonesia: Dedi et al v PT Perhutani, Decision of the Supreme Court No 1794 K/PDT/ 2004 (22 January 2007) (根据预防原则确定对山体滑坡受害者应负的法律责任).⑧促进新行政体系建立的独立规范。〔6〕Brazil: STF, Recurso Extraordinário n 737.977/SP, decision of 4 September 2014 (基于 “国际法中的预防原则”,需要优先处理那些威胁生态系统可持续利用的活动); India: S Jagannath v Union of India and ors 1997 (2) SCC 87 (除此之外,还需采取广泛的公共监督,以修复集约养虾对环境造成的损害).之所以要结合以上因素,主要是因为不同的条约对预防原则的理解存在差异。意识到环境危机的立法者和法官们认为,一部有约束力的条约而非软法,将对他们的日常工作带来巨大帮助。在一国的特定时期内,环境保护可能面临着巨大阻力,许多国家会逐渐减少对国际公约的依赖,甚至公开对抗这些国际公约,但这并不会对它们的实施造成影响。
一份体系化且有约束力的条约,有助于灵活解释其原则,既可以是具体的(条约的具体条款)解释,也可以是抽象的(通过权威解释,如人权事务委员会所作的普遍性解释)解释。
总而言之,尽管 《里约宣言》为全球环境治理做出了卓越贡献,但其自身的性质导致了其无法解决当前全球环境治理过程中所面临的诸多问题。
四、《世界环境公约》与联合国的审议程序
上文简要介绍了 《世界环境公约》的相关背景。《世界环境公约》是在 《巴黎协定》(Paris Agreement)之前提出的。从2012年6月在里约热内卢举行的联合国可持续发展大会〔1〕The outcome of the major international conference was UNGA ‘The Future We Want’ UN Doc A/RES/66/288 (11 September 2012).到2015年12月 《巴黎协定》的通过,〔2〕UNFCCC ‘Decision 1/CP.21, Adoption of the Paris Agreement’ UN Doc FCCC/CP/2015/ 10/Add.1 (29 January 2016).期间取得了几项重大进展,主要包括2015年7月联合国发展筹资国际会议达成的 《亚的斯亚贝巴行动议程》(Addis Ababa Action Agenda)〔3〕UNGA ‘Addis Ababa Action Agenda of the Third International Conference on Financing for Development’ UN Doc A/RES/69/313 (27 July 2015) Annex.和9月联合国大会第70届会议通过的 《2030年可持续发展议程》 (The 2030 Agenda for Sustainable Development)。〔4〕UNGA ‘Transforming our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development’ UN Doc A/RES/70/1 (21 October 2015).
2015年11月,法国法律智库团体 “法学家俱乐部”环境委员会发布了关于加强国际环境法效力的报告。〔5〕Environment Commission of the Club des Juristes, ‘Increasing the Effectiveness of International Environmental Law: Duties of States, Rights of Individuals’ (November 2015).报告提出了21项建议,其中包括通过 《世界环境公约》。〔6〕See Y Aguila, ‘La Adopción de un Pacto Internacional para la Protección del Medio Ambiente’ (2016) 34 Revista Aranzadi de Derecho Ambiental; Y Aguila, ‘L'Adozione di un Patto Internazionale per la Protezione dell'Ambiente’ (2016) 3 Rivista Giuridica dell'Ambiente 563.《巴黎协定》通过后,Laurent Fabius(《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方大会主席)对此(通过 《世界环境公约》)表示支持,并致力于将 《世界环境公约》推广至国际层面。2016年,环境委员会搜集了大量文献资料,并于2017年初建立了国际环境法专家网络。迄今为止,该网络一共拥有来自40多个国家的100多名专家,几乎涵盖了世界范围内所有国家的法律制度和社会状况。在环境委员会的主持和负责起草工作的专家小组的支持下,专家们于2017年上半年进行的五轮结构性磋商会议中向专家网络提交了一系列意见,主要包括是否需要这一国际公约、公约的总体结构、内容以及公约原则的制定等。《世界环境公约》起草的过程还得益于早期的努力,如世界自然保护联盟起草的《环境与发展国际盟约(草案)》,以及另一份由总部在法国的国际非政府组织“环 境 法 比 较 国 际 中 心” (Le Centre International de Droit Comparéde l'Environnement,CIDCE)制定的项目草案。〔1〕See ‘Projet de Pacte International Relatif au Droit des Êtres Humains l'Environnement du CIDCE’ 〈https://cidce.org/fr〉.
为了确定 《世界环境公约》的终稿,2017年6月23日,法国宪法委员会在巴黎召开了专家会议。由于后勤方面的原因,只有30余名专家参加了此次会议,会议在Laurent Fabius的主持下讨论并通过了 《世界环境公约》。次日,在索邦大学举行的研讨会上,Laurent Fabius向法国总统马克龙介绍了 《世界环境公约》,出席会议的有联合国前秘书长潘基文、加利福尼亚州前州长阿诺·施瓦辛格、法国环境部长Nicolas Hulot、巴黎市长Anne Hidalgo以及其他政界领袖、各领域专家、外交官、学生和相关民众。〔2〕See Y Aguila, ‘Vers un Pacte Mondial pour l'Environnement: Acte Fondateur à Paris le 24 juin 2017’ (2017) 25 La semaine juridique 718.
2017年6月至2018年11月初,联合国采取了几项主要措施,包括召开许多首脑会议以及专家研讨会,推动 《世界环境公约》的通过。如2017年9月19日联合国大会闭幕期间召开的 《世界环境公约》主题峰会、〔3〕See Speech delivered by President Emmanuel Macron during the international launch summit of the ‘Global Pact for the Environment’, which took place during the 72nd UN General Assembly, available at 〈https://www.diplomatie.gouv.fr/en/french-foreign-policy/united-nations/events/united-nations-general-assembly-sessions/unga-s-72nd-session/article/speech-by-m-emmanuel-macron-president-of-the-republic-summiton-the-global-pact〉.2018年1月8日～10日法国总统伊曼纽尔·马克龙和中国国家主席习近平共同举行的会谈,〔4〕《中华人民共和国和法兰西共和国联合声明》(2018年1月10日)第8段(“中法两国将就制定世界环境公约事项保持建设性对话”),详见http:// www.xinhuanet.com/english/2018-01/11/c_136886038.htm,最后访问时间:2020年1月15日。以及通过 《授权决议》的联合国大会。
2018年5月,在内罗毕召开的联合国大会上,〔5〕See ‘General Assembly Decides to Establish Working Group Aimed at Identifying Gaps in International Environmental Law’ (UN Meeting coverage, GA 12015, 10 May 2018).法国代表团向大会介绍了《授权决议(草案)》(A/72/L.51) (以下简称 《决议草案》),肯尼亚代表团针对 《决议草案》提出了修正意见(A/72/L.53),旨在确保会议在内罗毕的顺利召开。然而,部分代表团(美国、俄罗斯联邦、菲律宾和叙利亚)纷纷发言表示反对通过该 《决议草案》,反对者们所提出的观点主要包括程序性问题(如《世界环境公约》未经充分讨论、法国未与77国集团主席国以及中国国家主席进行充分交流等)、尊重各国开发本国自然资源主权的必要性、注重现有国际公约的履行而非利用政治资本推动本国发展以及与特设工作组调查结果相关的事项。会议要求进行实名投票(而非以往的未经表决通过),投票结果是143票赞成,6票反对(菲律宾、俄罗斯联邦、叙利亚、土耳其、美国和伊朗,尽管伊朗表示支持,但其投票记录不准确)和6票弃权(白俄罗斯、马来西亚、尼加拉瓜、尼日利亚、沙特阿拉伯和塔吉克斯坦)。这一票数分布,以及反对 《决议草案》的现任政府(而非国家)身份,不言自明,有助于详细记录 《世界环境公约》起草过程中所面临的困难障碍。
反对者所提出的观点较为空洞,但并非完全没有依据。《世界环境公约》酝酿了数十年,继续拖延则是不作为的委婉托词。在此期间,通过对现有分散性条约协定的归纳汲取和完善,侧面推动了 《世界环境公约》的发展。77国集团主席国以及中国国家主席对 《决议草案》进行了充分协商,大多数发展中国家都对 《决议草案》投赞成票,中国代表团明确表示支持。关于国家主权问题,在《世界环境公约》中,并无违反当代国际法意义上国家主权的相关内容。叙利亚代表团指出:目前世界范围内存在数百个全球性环境公约,“全球环境法的概念在法律上仍然有争议”。〔1〕Cited in ibid.无论如何,这些问题以及相关事项将在 《决议草案》中进行充分讨论。
《决议草案》呼吁联合国秘书长撰写一份 “实证分析技术报告”,以研究国际环境法与相关环境条约之间的差异,增强 《世界环境公约》的可行性。〔2〕Enabling Resolution (n 1) para 1.该报告经 《世界环境公约》特设工作组讨论通过,最终版本于2018年11月下旬发布,〔3〕UN Secretary-General, ‘Gaps in International Environmental Law and Environment-related Instruments: Towards a Global Pact for the Environment’ UN Doc A/73/419 (30 November 2018).目的是 “研究国际环境法和相关环境条约间差异的解决途径,在必要时考虑国际公约的范围、可行性等因素”。〔4〕Enabling Resolution (n 1) para 2.特设工作组的任务是 “向联合国大会提出建议,包括召开政府间会议以推动 《世界环境公约》的通过”。〔5〕ibid.在《决议草案》的表述中,歧义普遍存在。特设工作组的任务必须在2019年上半年完成,时间较为紧迫。联合国大会主席为特设工作组任命了两位主席,一位来自葡萄牙(Francisco António Duarte Lopes大使),另一位来自黎巴嫩(Amal Mudallali大使)。特设工作组于2018年9月5日～7日在纽约联合国总部举行了首次会议,以确定与特设工作组工作相关的事宜。肯尼亚代表团希望其他三次会议(最后一次会议定于2019年5月20日召开)能于2019年上半年在内罗毕召开,这是确保 《世界环境公约》得到发展中国家和联合国环境规划署支持的关键。
《世界环境公约》以这样一种温和的修订方式获得通过,是出乎意料的。《世界环境公约》的提出代表了一种方法,这种方法可能会发生重大变化,甚至在谈判期间发生根本性变化。重要的是,《世界环境公约》的谈判将真正开始,《决议草案》将在 《里约宣言》的基础上进一步发展。
五、《世界环境公约》性质、内容与现有国际公约的交融
(一)强制性公约
《世界环境公约》的目的是通过一项有约束力的公约,为众多多边环境协议提供保障。尽管 《决议草案》留下一个悬而未决的问题,仅提及 “研究……差异的解决途径,在必要时考虑国际公约的范围、可行性等因素”,〔1〕ibid (emphases added).但其明确提出 “以召开政府间会议的方式推动 《世界环境公约》的通过”,这意味着特设工作组的建议会对 《世界环境公约》的通过产生直接影响。部分专家认为, “软法”也是一种选择。虽然该观点与 《决议草案》的许多内容相符,但却在一定程度上与 《授权决议》主题 “迈向 《世界环境公约》”所强调的精神相违背。
“Pact”一词一般指具有约束力的公约。“Pact”一词在联合国至少有三种语言表达方式(Pact,Pacte,Pacto),在属于条约范畴的其他几个术语(covenant,convention,agreement,treaty,protocol)中之所以被选中,主要是因为该词具有普遍性,侧重强调利益相关者的职责。此外,“Pact”一词还反映了国际社会的普遍价值立场,就像最近通过的 《促进安全、有序和正常移民全球契约》(Global Compacts on Migration and Refugees)一样。〔2〕See the 13 July 2018 version of the Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration in UNGA ‘Draft Outcome Document of the Conference’ UN Doc A/CONF.231/3 (30 July 2018), adopted at an intergovernmental conference December 2018; and the 26 June 2017 version of the Global Compact on Refugees
在 《世界环境公约》的初期阶段,专家们在国际环境法专家网络上进行了深入讨论,并清楚地认识到,《世界环境公约》作为研究讨论的基础,需受到各国的详细审查,其内容很可能受到实质性乃至根本性的修改。与此同时,《世界环境公约》的制定证实了来自世界各地的一百多位环境法学家、学者和专业人士提出的制定 《世界环境公约》时机已到的观点。因此,《世界环境公约》更多是一种 “概念上的证明”,旨在确保其在谈判会议中的顺利通过。许多国家对 《世界环境公约》提出了反对意见,主要是针对 《世界环境公约》的细节方面,这些细节在谈判过程中虽然不会对 《世界环境公约》的框架造成影响,但会导致对 《世界环境公约》的进一步调整。
(二)关于框架内容的基本问题
《世界环境公约》在磋商过程中主要涉及以下问题:① 《世界环境公约》的简洁性;② 《世界环境公约》的持续性;③ 《世界环境公约》在不同国家的适用;④权利义务的平衡;⑤既定原则和新原则的平衡;⑥规范性和制度性的平衡。
《世界环境公约》内容简洁,篇幅较短,避免了许多不必要的麻烦。这不仅符合 《世界环境公约》的最终目标,即制定有约束力的原则,也符合 《世界环境公约》本身的性质,即为各国和其他利益相关者详细审查和讨论 《世界环境公约》提供基础。
《世界环境公约》制定过程中采用的方式旨在避免时代的过度嵌入,确切地说,它试图制定出对现在和未来都具有持久相关性的原则。这是宪法、人权条约、国际组织组成文书等长期发挥作用的文书的一个共同特点。与其他公约不同的是,《世界环境公约》的持续性并不取决于繁重的体系结构,而是体现在其普遍性原则中。因为我们对环境问题的科学认识以及应采取的应对措施都在不断变化。
《世界环境公约》的普遍性意味着其可以适用于不同国家的具体情况。如果《世界环境公约》在适用时 “一刀切”,将会有失公平。专家网络和负责起草工作的专家小组对此慎重考虑,尽最大努力确保 《世界环境公约》的规范指导作用,同时允许各国根据本国的实际情况对 《世界环境公约》予以变通执行。
《世界环境公约》第1条规定了 “享有健康生态环境的权利”,〔1〕See ‘Draft Global Pact for the Environment’ (24 June 2017) art 1; ‘White Paper: Toward a Global Pact for the Environment’ (September 2017), both available at 〈www.pactenvironme nt.org〉 .反映了各国〔1〕See D Boyd, The Environmental Rights Revolution (UBC Press 2012); JR May and E Daly, Global Environmental Constitutionalism :Cambridge University Press ,2015.普遍认同国际上〔2〕See ‘UN Expert Calls for Global Recognition of the Right to Safe and Healthy Environment’ (Office of the High Commissioner for Human Rights, 5 March 2018)(前特别报告员John Knox说:“我希望人权理事会认识到建立健康环境权的时机已到,理事会应当支持在一项全球性公约中承认这一权利。”) ‘Report of the Special Rapporteur on the Issue of Human Rights Obligations Relating to the Enjoyment of a Safe, Clean, Healthy and Sustainable Environment’ UN Doc A/73/188 (19 July 2018) para 37(现如今联合国正式承认了享有安全、清洁、健康和可持续环境的人权,确切地说,享有健康环境的人权时机已到);联合国人权与环境问题特别报告员David R. Boyd 在联合国大会第73次会议(2018年10月25日)的发言(Knox教授在担任项目负责人6年后,得出如下结论:虽然世界人权体系存在着明显差异,但就目前而言,承认享有安全、清洁、健康和可持续环境的人权刻不容缓)。要求的享有某种质量(“健康” “清洁” “安全”或“普遍令人满意”)的环境。第2条规定了 “保护环境的义务”,其中提到 “任何国家或国际机构、自然人或法人,无论公私,都有保护环境的义务”。〔3〕See ‘Introductory Report on the Draft Global Pact for the Environment’ (September 2018) 7.这一规定较为超前,许多人认为这扩大了责任承担者的范围,从而削弱了国家作为保护人权和环境方面主要责任承担者的地位。关于这一问题,各国需进一步研究。《世界环境公约》第2条旨在明确主要的责任承担主体,换言之,旨在强调环境保护义务不应仅被视为国家义务。《世界环境公约》的框架体系是权利和义务的结合。第3～20条规定了一系列权利(如第9、10、11条的规定与 《里约宣言》原则10相符,并在此基础上指出这是 “每个公民”都享有的权利)和责任(一系列责任承担者,包括 “国家” “缔约方” “地方实体”〔4〕Draft Global Pact for the Environment (n 72) art 17.“当代人”〔5〕ibid art 4.以及责任范围内的任何实体〔6〕ibid art 6 (预防) or art 20 (各国国情的多样性).)。
《世界环境公约》中涵盖了许多众所周知的原则,〔7〕例如一体化原则、代际公平原则、预防原则、环境影响评价原则、谨慎原则、污染者付费原则、环境信息公开原则、公众参与原则以及获得环境司法保障原则。其所使用的表达方式可以澄清先前的歧义,扩大原则的适用范围。〔8〕参见 《世界环境公约》第4条中的代际公平原则(《里约宣言》原则3也规定了代际公平原则,但仅指代际公平原则是满足当代和世世代代的发展与环境需要)。关于该原则的概念基础,see E Brown Weiss, ‘The Planetary Trust: Conservation and Intergenerational Equity’ (1984) 11 Ecology Law Quarterly 495.《世界环境公约》第8条中的污染者付费原则,它扩大了该原则的适用范围,明确指出治理环境的费用应由 “污染者”承担(与 《里约宣言》 相比)。详见 P Schwartz, ‘The Polluter-pays Principle’ in Viñuales, The Rio Declaration (n 15) 429.此外, 《世界环境公约》还对部分原则进行了创新,迄今为止,这些原则的一般性表述〔1〕例如 《世界环境公约》 第17条 “不倒退” 原则。详见 M Prieur and G Sozzo, La Non-régression en Droit de l'Environnement (Bruylant 2012).在以往的公约中都未曾出现。〔2〕例如 《世界环境公约》第14条 “为国家行为主体和国家内部机构扮演的角色”和第16条 “复原能力”。关于二者的概念,see H Bulkeley et al, Transnational Climate Change Governance (Cambridge University Press 2014) and N Robinson, ‘Evolved Norms: A Canon for the Anthropocene’ in C Voigt (ed), A Rule of Law for Nature :Cambridge University Press 2013,46.专家组力求在 《世界环境公约》的巩固和创新之间取得平衡,《世界环境公约》的巩固有利于现有规范的加强以及缓解不愿缔结 《世界环境公约》的国家的潜在担忧。然而,由于 《世界环境公约》是全球环境治理发展中的重要步骤,创新同样不可忽视。
最后,《世界环境公约》在规范层面(制定原则)和制度层面(建立新机构)取得了平衡。《世界环境公约》第21条针对专家组成员以及各国广泛关注的问题设置一个独立机构,即独立专家委员会,类似于人权公约所设的委员会以及多边环境协议所设的遵约委员会;该条所规定的非对抗性方式主要源自 《巴黎协定》第15条,许多早期的多边环境协议也有类似的规定。由于 《世界环境公约》并未建立缔约方大会或者其他有强制执行力的机构,独立专家委员会的职能更类似于1966年 《公民权利及政治权利国际公约》 (Covenant on Civil and Political Rights)下设的人权事务委员会。拥有解释原则和具体条约职能的专家委员会,主要是在不依赖 《世界环境公约》体系结构的前提下着力推动 《世界环境公约》的执行。
图4-1以图形的形式总结了这些要素,为特设工作组讨论和制定 《世界环境公约》提供了参考。特设工作组和政府间会议需要根据具体情况平衡好要素之间的关系。无论是学术界还是政界的专家,在研究和讨论过程中都需要对这些要素进行梳理,阐明各要素的利弊。图4-1中相关要素为研究和讨论提供了必要帮助。
图4-1 《世界环境公约》的要素
(三)与现有国际公约的交融
《决议草案》第9段指出:“上述规定(不限成员名额的特设工作组及相关的政府间会议)不能与现有法律条约以及全球、区域部门机构相冲突。”
对本条进行解释的同时需要指出,相同情况下,《世界环境公约》不会排除其他公约的适用,也不会在适用其他公约时受到排斥。现有国际公约比 《世界环境公约》的规定更为具体(对具体条文进行逐条分析)。《世界环境公约》涵盖了许多现有国际公约所未涉及的领域(如在专门性条约出台之前,为诸如塑料污染、陆源污染以及大气污染等普遍存在的环境污染问题提供应急管理机制),有助于解释这些领域所出现的问题(例如,阐明现有国际公约对消费驱动型污染的影响),这体现了 《世界环境公约》与现有国际公约之间的相互交融。
在现有国际公约和拟议公约之间,应当避免拟定公约 “破坏”现有国际公约的情况出现,这里的 “破坏”主要是指损害现有国际公约的环境保护目的。《世界环境公约》必须不违背环境保护的目的,即符合 《决议草案》第9段的规定,目前来看 《世界环境公约》并不会违反这些目的。《世界环境公约》的反对者有责任证明 《世界环境公约》将以何种形式、在多大程度上对现有国际公约造成破坏,且证明力应符合2018年11月下旬发布的 “实证分析技术”报告的相关标准。
国际法院指出,可以通过综合不同条约规范的方式以应对复杂多变的社会状况。法院认为,在审查国家因自卫而采取武装行动的必要性时,应充分考虑该行为对环境的损害,〔1〕以核武器进行威胁或使用核武器的合法性(咨询意见)[1996] ICJ Rep 226 para 30.具体而言,人权法律规范和国际人道主义法律规范(包括环境法律规范)可以综合适用。〔2〕ibid para 25; Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory (Advisory Opinion) [2004] ICJ Rep 136 para 106.目前而言,不同条约规范之间并不完全相互排斥,如 《世界环境公约》与现有的国际公约之间的关系。《世界环境公约》可以:①与其他具体公约共同适用;②在具体适用时不被其他公约排斥,也不排斥其他公约;③通过解决遗留问题以及对现有条约的解释,对各国作出贡献。
六、前景展望
制定 《世界环境公约》的时机是否成熟,各国对此进行了深入探讨。笔者坚信,50年后回看,如今反对 《世界环境公约》就像当年反对 《国际人权公约》(International Human Rights Covenants 1966)、《世界人权宣言》 (Universal Declaration on Human Rights 1948)乃至 《惩治种族屠杀行为公约》 (Genocide Convention 1948)一样,要么是出于政治动机,要么是时代的退步。
《世界环境公约》并非凭空想象,相反,这是全球环境治理中关键的一步,通过一项符合国际法其他许多领域惯例的总体原则声明,它不仅涵盖了人权法律规范,还囊括了海洋法、〔1〕See UNCLOS (n 29).贸易法、〔2〕See Agreement establishing the World Trade Organization (adopted 15 April 1994, entered into force 1 January 1995) 1867 UNTS 154.国际刑法〔3〕See Rome Statute on the International Criminal Court (adopted 17 July 1998, entered into force 1 July 2002) 2187 UNTS 90.以及国际人道主义法〔4〕See the four Geneva Conventions, with their two substantive additional protocols: Geneva Convention for the Amelioration of the Condition of the Wounded and Sick in Armed Forces in the Field (adopted 12 August 1949, entered into force 21 October 1950) 75 UNTS 31; Geneva Convention for the Amelioration of the Condition of Wounded, Sick and Shipwrecked Members of Armed Forces at Sea (adopted 12 August 1949, entered into force 21 October 1950) 75 UNTS 8; Geneva Convention Relative to the Treatment of Prisoners of War (adopted 12 August 1949, entered into force 21 October 1950) 75 UNTS 135; Geneva Convention Relative to the Protection of Civilian Persons in Times of War (adopted 12 August 1949, entered into force 21 October 1950) 75 UNTS 287; Protocol Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949, and Relating to the Protection of Victims of International Armed Conflicts (adopted 8 June 1977, entered into force 7 December 1978) 1125 UNTS 3; Protocol II Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949 and Relating to the Protection of Victims of Non-international Armed Conflicts (adopted 8 June 1977, entered into force 7 December 1978) 1125 UNTS 609.等相关法律法规。世界各国都制定了普遍性环境法律法规,〔5〕See, e.g., Brazil: National Environmental Policy Act (1981); Canada: Canadian Environmental Protection Act (1999); China: Environmental Protection Law (2014); France: Environment Code (2000); India: Environment (Protection) Act, No 29 of 1986; Indonesia: Law No 32/2009 on Environmental Protection and Management (2009); Japan: Environmental Basic Law, Law No 91/1993 (1993); Korea: Basic Environmental Policy Act, Law No 4257 (1990); Mexico: General Act on Ecological Balance and Environmental Protection (1988); Singapore: Environmental Protection and Management Act (1999); South Africa: National Environmental Management Act (1998); UK: Environment Act (1995); United States: National Environmental Policy Act (1969). 上述法律所涉及的领域不同,有些法律规定得较为详细,有些则仅规定了程序方面的内容。See Viñuales (n 41) Chapter 2.尽管它们之间存在一定的差异,但在环境保护方面有一定的共性,各国都在努力寻求部门法之间原则的统一。通常这些普遍性法律法规都在部门法之后制定,〔6〕法国和德国在这方面的努力形成鲜明对比,法国与德国的部门法较为零散,一定程度上阻碍了《世界环境公约》 的发展,法国于2000年通过了 《环境法》 (on the need for such a Code, see M Prieur, Rapport sur la Faisabilité d'un Code de l'Environnement (Ministère de l'Environnement 1993) )。德国则至今尚未通过(see S Gabriel, ‘The Failure of the Environmental Code. A Retrospective’ (2009) 39 Environmental Policy and Law 174)。目的是促进与国际环境法密切相关的部门法之间的统一。
综上所述,《世界环境公约》在性质、范围和内容、体系框架以及在不同因素之间取得平衡方面存在较大的争议,希望本文能够为后人记录当代人在面临这一严重问题(主要由自身原因造成)时的解决方式。
