首都“两区”建设的基础条件、面临挑战和现实路径

李会霞，刘诗雯，段娅静

（1.河北省社会科学院财贸经济研究所，河北 石家庄 050051；2.石家庄市公共资源交易中心，河北 石家庄 050000）

引言

2017年1月习近平总书记视察张家口时提出“建设好首都水源涵养区和生态环境支撑区，探索一条经济欠发达地区生态兴市、生态强市路子”的重要指示（以下将首都水源涵养区和生态环境支撑区简称为“两区”），为新时期张家口以生态文明建设引领绿色高质量发展指明了方向，提供了遵循。2019年7月，国家发展和改革委员会和河北省人民政府又联合印发了《张家口首都水源涵养功能区和生态环境支撑区建设规划（2019—2035年）》（以下简称《“两区”规划》），标志着“两区”建设的顶层设计已经完成，正式进入全面实施阶段。然而，“两区”建设是一项社会性强、工程量大、涉及面广、操作难度大的系统工程，要想快速实现突破，必须加强战略谋划，从基础条件和源头抓起，聚焦其中重大关键问题，对症施治，才能在最短时间内取得最大成效。

一、文献综述

目前，国内学界关于“两区”建设的理论研究和相关论文还相对较少，安定明、任秀伏（2021）[1]从大力发展畜牧业及畜产品深加工业、适度发展特色旱作农业、积极发展高端旅游业、大力发展新能源产业、积极发展生态友好型产业、完善政策配套体系等方面，提出“两区”建设背景下推动坝上地区产业发展的对策建议；李海旭、郝文霞等（2020）[2]结合2015年以来“两区”域内地质灾害发生状况，从生态环境支撑、生态屏障作用发挥等角度深入分析了地质灾害防治对“两区”建设的影响，并提出强化灾害源头治理、重视地质环境保护、提高灾害处置能力、建立灾害群测群防体系等对策建议；王建勋、任亮等（2021）[3]认为村民社会参与能力不强、社会力量发挥作用不够充分、乡村生态旅游发展滞后等原因造成了“两区”生态富民的重大挑战，并从加强生态资源保护、提高乡村村民社会参与能力、发挥社会力量作用等方面提出实现“两区”生态富民的具体路径。总体来看，对于“两区”建设的基础条件、面临挑战和现实路径方面，国内学界还鲜有研究。

二、“两区”建设的基础条件和面临挑战

（一）“两区”建设是涉及群众众多的一项全局性重大工程，群众支持和群众满意是事关“两区”建设顺利推进和最终成败的前提基础条件

“两区”建设是张家口历史上涉及群众最多的一项全局性工程，也是一项为人民谋取生态红利、增进生态福祉的“民心工程”，因此，群众的参与热情、满意配合程度是决定“两区”建设成败和最终成效的前提和关键。而群众的积极性如何，是否支持配合，则主要取决于其“两区”建设前后的经济状况，获得感如何，以及长期利益是否稳固等因素影响。目前，当地群众基本都已经认识到了“两区”建设的重要性，但是，随着“两区”建设的不断推进，也逐渐暴露出了一些问题和弊端，引发了群众的诸多顾虑和情绪。

1.补偿标准低于预期导致群众参与热情受挫，加大“两区”建设推进难。退耕还林还草是“两区”建设的基础，也是“两区”建设最为核心的任务之一。出于恢复生态功能的需要，未来张家口要大面积实施生态退耕，扩大生态空间，同时也意味着大量当地农户要失去赖以生活的耕地，放弃传统的生活保障方式。然而张家口，特别是坝上地区是我国最为贫困的地区之一，绝大多数农户仍以农业作为主要经济来源和生活保障。虽然为保护农户根本利益，退耕农民会得到一定补偿，但以退耕还草为例，国家补偿期为8年，每亩共计补助1000元，据调研了解，目前当地农民种植农作物每亩每年平均收益大约为600~900元，8年收益为4800~7200元；即便是坝上的低产田，每亩每年也能收益300元，8年收益也大约2400元。现行补偿标准与农民退耕前耕种农作物的收益相比明显偏低，导致农民退耕后生活直接受到影响。加之补偿期限较短，一旦补偿期过后，未来农户家庭的生计和养老也都将缺乏保障，因此，当地农民普遍存在顾虑，退耕意愿较弱。

2.后续纾解措施不足可能导致隐性失业问题突出，威胁“两区”建设持续发展。当前，在“两区”建设中普遍重视“事前”，而相对忽视“事后”。以涉及群众最多的退耕还林还草为例，目前相关部门主要关注前期工作开展，即如何说服农户退耕、如何开展退耕还林，而引导群众思想转变、帮助群众转型就业等事后纾解工作考虑较少。未来随着生态退耕的不断推进，失地和失业群众将不断增加，一方面大量农村劳动力将直接从粮食种植退减下来，虽然部分农民仍然可以从事种树种草，但相关研究表明，同样面积土地上种树种草所耗费的工时不到种植粮食的1/3，如此一来，必然会有大量农民面临失业。另一方面，多年来张家口地区，特别是坝上地区一直以蔬菜种植作为农民致富增收的特色产业，主要从业者都为当地农民，若“两区”建设退减灌溉面积改为旱作后，减下的劳动力将面临失去生活依靠。此外，原有以蔬菜种植为中心，上游从事种子、肥料等农资销售企业，以及下游从事贮藏、加工、销售、物流等企业均将无法继续经营，大量雇佣工人也将面临失业。如果长期缺乏引导和纾解措施，失业群众找不到新的经济来源，很有可能因为生活所迫而出现复耕现象，直接影响“两区”持续建设。

（二）“两区”建设是一项专业性和技术性极强的系统工程，先进的技术支撑和专项规划指导是事关“两区”建设科学推进和有序落地的必要支撑条件

“两区”建设是一项专业性和技术性极强的系统工程。如何根据各地不同的自然条件、立地条件和社会经济条件，因地制宜地落实好两区建设的各项任务，是关系“两区”建设目标能否胜利实现的重要保障。张家口地貌分异复杂多样，既有坝上高原山地交汇区，也有坝下冀北山地、山间谷地和山间盆地区，多样的地貌条件造就了多种土地生态功能和多种经济生活方式。因此，在“两区”建设具体实践中，仅仅依靠《“两区”规划》这一纲领性指导显然不够，必须针对重点领域和重点任务加强深度研究，构建完整的技术支撑体系和专项规划体系，为“两区”建设科学推进、有序落地提供有力保障。然而，在当前大规模、大投入、快进度的“两区”建设中，很多重大生态建设和经济社会发展方面的基础研究都相对滞后，各类专项规划也基本空白。

1.关键技术供给不足导致部分工作缺乏支撑，项目建设受阻。“两区”建设目标是实现生态、经济、社会等多方面协调统一，其建设的过程不仅是一个生态与经济、社会良性发展的过程，同时也是一个技术应用和创新的过程。可以说，在“两区”建设中，从规划设计到建设的全过程，均对科学技术有迫切需求。然而，在当前“两区”建设中，无论是生态建设领域的水源涵养、林草湿地恢复工程；还是生态整治领域的河道整治、水库清淤工程；或是绿色产业发展、新能源替代等工程，普遍技术支持力度不足。以水库清淤工程为例，为保障首都供水质量，“两区”建设中的一项重要任务就是要对境内91座水库开展清淤工程，淤积量共计约1.3865亿立方米，任务重、难度大。然而，在此之前张家口市从未实施过水库清淤工程，没有成熟的技术和经验指导，导致工作迟迟无法开展。此外，由于缺乏成熟的技术和工艺，当前“两区”污水处理中氮、磷超标问题始终不能有效解决，污水处理厂处理后的污水排放到河道中依然会造成较大污染，直接威胁水源安全。

2.专项规划缺失导致部分项目建设依据不足，质量缺乏保障。《“两区”规划》是对“两区”建设的全面部署和总体安排，侧重于宏观性和战略性，难以为“两区”建设的具体工作直接提供有效指导。为确保“两区”建设的专业性、科学性，精准落实各项任务和部署，应尽快针对“两区”建设的不同领域进行深入研究，制定专项规划，作为《“两区”规划》的细化和延伸，为具体工作提供技术规范和专业指导。然而，一方面，当前“两区”建设许多领域都尚未制定专项规划或实施方案。例如，为进一步提升生态保障能力，“两区”建设要进行大面积退耕还草，同时考虑农民增收，在项目区要间种沙棘、枸杞、中药材等特色作物，虽然《“两区”规划》明确提出兼顾生态和经济效益、适地适种、灌草结合的指导原则，但却一直没有基于项目区的自然条件，对退耕后的适宜草种、配置结构、覆盖密度、工作时序、责任主体等进行深入研究和精准规划，项目实施缺乏规范指导和技术依据。另一方面，目前少数已有的专项规划，如《张家口市水污染防治工作方案》《张家口市土壤污染防治工作方案》等，由于出台较早，工作目标、工作重点等均与《“两区”规划》缺乏衔接，难以合理指导当前“两区”建设，亟待重新修改完善。

（三）“两区”建设是一项耗资巨大、任务艰巨的系统工程，充足的资金和完善的政策是事关“两区”持续建设和全面推进的重要保障条件

“两区”建设是一项长期、艰巨的系统工程，因此，要想步入正轨，成为常规化、正式化的建设，资金和政策的支持是必不可少的，构建与“两区”建设相匹配的资金保障和政策保障，对于“两区”建设至关重要。然而，目前“两区”建设资金和政策保障均不到位，严重威胁“两区”建设进展和成效。

1.单一的融资渠道难以支撑巨大的资金需求，“两区”建设面临巨大资金缺口。张家口市是河北省最为贫困的地区，也是全国范围内贫困县较为集中的地区之一。随着“两区”建设的深入推进和涉及领域的逐渐扩大，庞大的支出和配套需求给张家口市县两级财政造成了极大负担。一是资金缺口巨大。当前，虽然从国家到地方对“两区”建设都十分重视，各种资金投入显著增长，但与“两区”建设所需的资金量相比，仍然存在巨大缺口。例如，为全面提升湿地生态功能，《“两区”规划》指出要加快推进坝上闪电河、康保康巴诺尔、怀来官厅水库、蔚县壶流河等国家湿地公园建设。以官厅水库湿地公园为例，预算投资达40亿元，近年来怀来县已经先后投资15亿元开展建设，但是，据了解目前一期工程部分区域因为资金等问题已经出现停工，二期、三期资金更是毫无着落。此外，根据《“两区”规划》要求，到2035年前要完成对坝上地区180万亩耕地退耕还草，初步预算仅此一项就需要资金120亿元。加之近年来全市造林绿化，还有170亿债务需逐年消化，各级财政保民生支出压力越来越大。二是资金渠道单一。当前，“两区”建设融资渠道狭窄，方式单一，资金来源主要依靠政府投资。由于目前国家投资主要采取各种项目形式进行财政转移支付和不定期的专项资金拨付，因此，之后能否继续投入，投入的规模有多大等都存在不确定性，缺乏长期稳定的资金保障。此外，国家在下拨财政资金的同时，许多项目都要求市、县两级配套资金，随着空心村治理、地下水压采等项目的推进，张家口市各级财政投入越来越多，财政支出越来越困难，亟待拓宽长期资金渠道。

2.政策脱节重此轻彼导致部分项目落地措施不足缺乏保。近年来，在国家和河北省的大力支持下，张家口实施了一系列重要的生态保护与建设项目，也制定了部分环境保护、财政补贴等政策，这些政策对于“两区”建设起到了积极作用，但仍存在一些问题。一是重城市、轻农村。一个时期以来，国家、河北省和张家口市在城市污染治理和工业污染治理等方面都出台了诸多政策，相较之下，农业农村环境保护、污染治理等配套政策却相对较少，部分领域甚至长期缺位，导致农村生态环境治理水平一直较低，已经成为“两区”建设的突出短板。例如，农业面源污染是当前农村环境保护和治理的一大难题，对水环境、土壤环境、大气环境，以及生态系统都会产生严重的影响。《“两区”规划》中明确提出，要综合整治农业面源污染，大力推进化肥农药减量增效，然而，截至目前却没有任何相关配套的实施细则，从而导致农业面源污染整治只能成为一种倡议。此外，对于农村污染治理中综合利用秸秆、粪便等废弃物进行有机肥、沼气生产的企业，也一直没有任何政策支持，正面激励导向不足。二是重建设、轻质量。人才、技术和后期管护是事关“两区”建设质量和最终成败的重要保障。然而，从目前相关政策看，更多侧重的是如何加快建设进度、完成数量任务，而关于提高管护水平和人才技术保障能力的配套政策却相对较少。以京津风沙源治理和退耕还林等重点造林工程项目为例，目前国家政策资金只负责退耕和造林两部分费用，不包括后期养护费用，后期养护主要由县财政负担，由于地方配套困难，管护工作一直难以有效开展。此外，目前对于“两区”建设亟需的人才、技术等方面也普遍缺乏系统谋划和政策激励，严重危及“两区”建设质量。

三、加快“两区”建设的现实路径

（一）以提高补偿、强化服务为重点健全多元化补偿机制，全方位提升群众自我发展能力和满意度

1.正视退耕农民现实生计需求，合理提高补偿标准。在确定“两区”建设补偿标准过程中，必须正视项目区退耕群众现实生计需求，妥善解决失业群众安置问题，确保农民收入不降低，确保地方政府有积极性。一是合理增加补偿标准。以对保护退耕农民的成本充分补偿为基础，综合考虑物价上涨、劳动力成本提高、生态环境建设难度加大等多种因素，适时核算，建议水浇地每亩每年补助1000元，旱地每亩每年补助500元。二是适度延长补贴期限。以二轮土地承包到期为补助期限，适度延长补偿期到10年，如果期间产生经济效益，可以在8年后递减补贴。

2.聚焦农民职业转化和发展需求，强化政府后期全方位服务。当前，失地失业群众的就业安置和发展问题，已经成为威胁“两区”建设成效和小康社会建设成败的全新压力和考验。及时引导农民就业转换，解决其生活和发展需求，不仅可以有效减轻其对政府依赖，同时对于保障“两区”建设成果和小康社会建设成败也具有极其重要的意义。各级政府应强化对失业农民的服务意识，实现由“事后缺位”到“事后三包”转变。

第一，尽快制定出台合理的失地农民就业保障政策。探索建立失地农民就业联动机制和主动反馈机制，及时有效掌握失地农民就业动向，将失地农民年龄、性别、文化程度等建立档案，通过多种形式开展正面教育，提高其职业转化的思想认识和自觉性。同时，免费为失地农民提供就业登记、职业指导、职业介绍等服务，形成以省为统领、以市为指挥、以县为单位、以村为主体的就业保障体系。

第二，要高度重视人力资本投资。把人力资本投资放到与物质补偿同样重要的位置，加大失地农民继续教育、技术培训等人力资本投资。鼓励京津冀教育机构通过定向招生、对口支教等形式，面向“两区”开展职业教育，提高农民择业能力和职业技术能力。鼓励职业技能培训机构向生态退耕的县、乡、村延伸，建立多层次职业技术培训网络。

第三，全方位拓展就业岗位。积极与京津两地建立城市劳务合作机制，争取纳入京津职业培训补贴和再就业计划，每年由京津定向安排部分就业岗位，帮助解决“两区”剩余劳动力的出路问题。此外，各级政府应重视引导并带动部分有创业想法的失地农民进行自主创业，并聘请专家予以指导，促进失地农民开拓视野、掌握技能，通过税收、信贷等优惠政策给予支持，强化政府全方位服务。

（二）以突出人才支撑和规划引领为重点健全多要素支撑机制，全方位提高“两区”建设科学化水平

1.尽快集合省内外高层次研究力量，建立各类高智人才参与“两区”建设的联动机制。首先，成立“两区”建设跨学科专家咨询委。为全面提高“两区”建设质量和技术水平，建议尽快成立由省内外从事生态建设、水源保护、污染治理、宏观政策、战略研究、经济社会发展等多领域领衔专家学者组成的“两区”专家咨询委，建立各类高智人才参与“两区”建设的联动机制，为“两区”高质量建设和科学决策提供强有力的人才智力支持。（1）开展决策咨询。围绕“两区”建设的重点领域和关键问题，加强战略研究，形成具有前瞻性、综合性、针对性的研究成果和意见建议，为政府决策提供有价值的思路。（2）推动对外交流与合作。通过人员交往、学术交流、联合研究等方式建立“两区”建设开放研究网络，扩大信息渠道，拓宽决策思路，扩大“两区”影响力。（3）提供学术支持。充分发挥专家咨询委的学术和创新优势，通过举办高层次科技论坛、各领域学术活动等，促进国内外知名学者、专家为“两区”建设献智献策，全面提升“两区”建设的学术支撑和创新能力。（4）促进产学研合作。以专家咨询委咨询项目为纽带，积极搭建专家咨询委成员与“两区”建设相关部门、相关企事业单位间交流合作的平台，鼓励共建成果转化中心、产业技术联盟等平台，促进产学研协同。其次，“两区”专家咨询委根据“两区”建设重点任务，下设水源涵养、林草建设、矿山整治、环境治理、产业发展、城乡融合等多个专家组，深度参与所属领域建设工作，并提供全程技术咨询与指导。

2.专家领衔深入研究，加快构建与“两区”建设目标和长远发展相适应的“1+N”规划体系。为防止“两区”建设的盲目性和随意性，避免无序开发建设，应尽快构建“两区”“1+N”规划体系。以《“两区”规划》为统领，充分发挥各领域专家组的经验和技术优势，由政府组织、专家领衔，加紧制定重点领域专项规划和技术方案，分解落实《“两区”规划》要求，为各项重点任务科学落地，提供详细规划和技术方案，科学合理地将《“两区”规划》任务落实到田间地块，形成全域覆盖、分类指导、依法有据、科学有效的规划体系。

（三）以强化资金供给和政策供给为重点健全多层次保障机制，全方位提升“两区”建设持续发展能力

1.进一步强化财政投资“元治理”作用，探索构筑“多元治理”的立体式融资体制。“两区”建设耗资巨大、投资回收期长，具有明显的公益性特征，尤其是在生态建设、水源涵养、环境治理等典型的公益性领域，政府理应承担相应义务。建议进一步争取中央财政转移支付，加大省级财政支持力度，并保证政策的持续性，强化政府投资“元治理”作用。然而，“两区”建设资金需求巨大，仅仅依靠政府财政投资显然难以满足快速建设的需求，必须进行投融资方式创新，构筑“多元治理”的立体式融资体制。

第一，设立“两区”绿色发展基金。一直以来，张家口市担负了京津冀地区重要的生态保护和建设任务，在当前京津冀协同发展大背景下，生态环境协同发展也应是其中重要内容。建议河北联合京、津两地，按三地地方财政收入的一定比例，设立“两区”绿色发展基金，或借鉴发达国家的经验做法，通过政府开征环境税、气候变化税等作为投资，建立按企业模式运作的“两区”建设商业化基金，用于“两区”建设生态保护、重大基础设施建设、发展生态友好型产业等[9]。

第二，加大绿色信贷融资力度。（1）争取政策性银行绿色信贷。多渠道争取国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行政策性贷款，加大政策性贷款对“两区”建设的投入和倾斜力度。（2）加快绿色信贷产品创新力度。积极借鉴浙江省做法，针对“两区”融资金额大、期限长的部分生态建设项目，探索创新绿色银团贷款模式。同时，建议省内银行依托自身优势，针对“两区”绿色投资项目开辟绿色通道，量身定做专属贷款产品，如“退耕还草贷”“农村污染治理贷”等，给予更多优惠。

第三，鼓励发行“两区”绿色债券。为缓解“两区”建设资金压力，可以由金融机构或省属企业，针对“两区”建设中绿色公益性、公共服务类、基础设施类项目发行债券。在支持有效防范化解政府债务风险基础上，适当提高张家口市地方政府债券限额，支持发行中长期“两区”建设一般债和专项债，助力“两区”建设和发展。

第四，创新PPP项目运作模式。借鉴江苏省经验，鼓励将“两区”水体整治、矿山修复、污染治理等项目与休闲度假、观光旅游、健康养老等有稳定收益的项目打捆实施，优先纳入省级PPP项目储备库，优先选为省级试点PPP项目，对其中符合奖补条件的落地项目，奖补标准在现有基础上提高10%，用于扶持和引导“两区”建设。

2.全面提高“两区”政策供给质量，加快构筑均衡充分、协调完善的“两区”建设政策体系。协调完善的政策体系是科学推进“两区”建设的重要保障。根据“两区”建设的发展要求和内涵，应尽快重构政策体系，为“两区”全面均衡发展提供坚实的政策保障。

第一，在政策体系内容上要补齐短板。认真梳理现有相关政策，查漏补缺，针对现有政策中的薄弱环节，如农业农村污染治理、人才、技术、后期管护等领域，补强政策缺失与短板。

第二，在政策体系结构上要平衡充分。在重构“两区”政策体系时要充分考虑城市与农村、生态与经济、生态与民生、速度与质量间的平衡充分发展，转变现有“两区”工作所面临的不平衡、不充分问题。

第三，在政策体系功能上要实现转变。要实现从关注具体项目、具体领域生态保护发展，到关注区域保护、系统保护和全过程保护转变；实现从单纯关注生态环境保护，到关注如何协调生产、生活和生态发展转变；实现从单一的生态保护政策，到关注“两区”建设的经济、社会、文化、责任、目标和生态安全体系并重的政策体系转变。