强化中央转移支付预算执行动态监管探讨

●易国安 胡宗能

党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，这是党中央的重大决策部署，为我国新时期财政预算改革指明了方向。中央财政转移支付制度是现代财政制度的重要内容，是政府管理的重要手段。加强中央转移支付监管，提高财政资金绩效，是推动党中央、国务院重大方针政策落地见效的重要保障，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，更是财政部监管局的重要工作职责。

近年来，在财政部的坚强领导下，江苏监管局全面贯彻落实党中央关于财经工作的方针政策和决策部署，按照财政部关于加强预算执行管理和监督的要求，敢于担当、勇于创新，迎难而上、开拓进取，牢固树立财政管理理念和系统思维，以提高财政政策和财政资金绩效为导向，充分运用现代技术手段，开发并运行“中央转移支付预算执行动态监管系统”（以下简称“动态监管系统”），建立和完善财政监管联动机制，大力实施预算执行进度和绩效目标实现程度“双监控”，充分发挥督促执行、动态纠偏的作用，实现对中央转移支付预算执行直到资金使用单位动态监管的“全覆盖”，对地方财政部门和资金使用单位管理和使用中央转移支付资金“全程留痕”，通过线上监控和线下监管相结合，及时发现和纠正问题，有效解决资金管理“最后一公里”问题，进一步提升资金使用绩效。截至2021年12月底，已将江苏省4628亿元中央转移支付资金全部纳入在线监控，累计发现并报告问题资金978亿元，及时督促要求整改，提高了预算执行进度和资金使用绩效。

一、加强中央转移支付预算执行动态监管的主要做法

2016年以来，针对中央转移支付的管理情况，江苏监管局牢固树立财政管理理念和系统思维，积极转变工作方式，以提高资金绩效为导向，充分利用信息化技术，对中央转移支付预算执行进行动态监管和过程控制，紧紧盯住资金使用环节，重点延伸到各级资金使用单位，努力解决中央转移支付资金监管的“最后一公里”问题，向下层层传导财政管理压力，规范预算执行和资金管理使用，提高资金绩效；向上反馈报告预算执行情况和存在问题，提出政策建议。2016年8月底，中央转移支付预算执行动态监管工作开始试点上线试运行；2017年4月，对江苏省所有中央专项转移支付实施动态监管；2018年年初，对江苏省所有有规定用途的中央转移支付全面实施动态监管；截至2021年12月底，纳入动态监管的中央转移支付资金总计4628亿元，资金类型涵盖专项转移支付、有规定用途的一般性转移支付和政府性基金转移支付，涉及全省市县区街道乡镇900个财政部门、1.3万个资金使用单位、7.8万个具体项目、系统各类用户1.6万个；累计发现问题资金合计978亿元，提出相关建议140多条，及时督促要求整改，提高了预算执行进度和资金使用绩效。

（一）更新和牢固树立财政管理工作理念，坚持问题导向，强化动态监控

2014年，财政部开展深化专员办改革，江苏监管局党组结合长久以来的思考，率先出招，主动下好“先手棋”，分别召开领导班子、处室负责人、处级干部和青年党员干部四个层次的座谈会，广开言路、充分碰撞，统一思想，并总结正反两方面的经验教训，反复交流研讨，一步一步引导同志们强化政治意识和责任意识，鼓励大家放下包袱、解放思想，大胆地试、勇敢地闯。渐渐使大家从质疑到认同，从顾虑到释放，从分歧到一致，在不断深化的研讨中逐步找到了答案，从而解决了高站位和全局性等根本问题。大家一致认为，预算执行环节一直是财政管理的薄弱环节，也是财政部门长期想解决而未解决的老大难。由于改革涉及面广，难度特别大，需要进一步攻坚克难、奋勇开拓、破题推进。

在认真研究资金产生绩效的规律和环节后，江苏监管局认为，资金只有在使用环节才可能创造绩效。要从新时代财政改革和国家经济建设发展大局出发，进一步提高政治站位，充分发挥就地就近优势，聚焦动态监控和过程控制，有效解决财政部对众多财政管理事项鞭长莫及的困难。通过监管局的工作，让财政制度安排转化为实实在在的财政治理能力，实现从“制”到“治”的提升。过去专员办的工作侧重于事后监督，游离在财政管理链条之外，没有进入事前、事中的财政管理过程，这是专员办多年来未能较好地发挥作用的主要原因之一，同时，中央财政资金在基层管理跟不上，也是造成财政资金绩效不高的主要原因之一，而监管局可弥补这一缺陷。中央要求财政工作进一步转变管理方式，更加突出事前、事中监管，这是提升财政政策和财政资金绩效的必由之路和重要途径。

1、更新工作理念。财政部各地监管局是财政部职能在地方的延伸，必须树立全局观念，坚持高位思考，围绕财政改革发展中心工作，站在国家治理的高度，强化财政资金监管，提高财政管理水平。发挥监管局就地就近的优势，主动在财政全链条管理特别是预算执行控制方面进行补位，实施动态监控、过程控制并反馈资金使用情况，使其真正成为财政全链条管理中的必要环节，发挥其他部门不可替代的作用。

2、明确工作目标。全面贯彻党中央实施绩效目标实现程度和预算执行进度“双监控”的要求，落实财政部“加强财政资金动态监控，及时发现和纠正问题”的部署，全面推进预算绩效管理，强化预算执行动态监管，推动财政资金提质增效，保障中央重大决策部署和政策目标落地见效。

3、坚持问题导向。“重分配、轻执行”是困扰财政资金管理的老大难问题，也是制约财政资金绩效提升的主要原因，中央资金在基层许多地方有“财”弱“政”，甚至是有“财”无“政”。从审计署公告、中央巡视情况和监管局过去的监管实践来看，资金使用环节是最薄弱环节，监管难度大，问题多发。应以此为突破口，既向下传递财政管理压力，又积极向上反馈预算执行情况，更好回应社会各界关切，有效提升财政资金使用绩效。

4、强化动态监控。主动转换工作环节，强化对预算执行过程进行动态监控和过程控制，充分运用现代技术手段，监控各级财政部门分解下达情况、各级资金使用单位资金管理使用情况和项目建设情况，对资金进行跟踪问效，资金怎么用、用到哪里去、效果怎么样，让专项资金“看得清楚、花得明白”，让专项资金成果“看得见、摸得着”，推动党中央重大决策部署和重大财税政策在地方落实落地，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，更好推进国家治理体系和治理能力现代化。

（二）充分利用信息化技术，开发建设动态监管系统，实现对中央转移支付动态监管的全覆盖

通常情况下，对中央财政资金的审计和事后评价及资金拨付环节，都不创造效益，而只有在使用环节才可能创造效益。因此，盯住资金使用环节，强化预算执行监管，既是弥补财政管理短板，加强中央财政管理的客观需要，也是提高财政资金绩效的必由之路。针对中央转移支付规模逐年扩大，面广、线长、层级多，涉及中央、省、市、县（区）、乡镇街道等各级财政部门和数以万计的各级资金使用单位的实际情况，江苏监管局充分利用现代技术手段，建设和运行了动态监管系统，实现对中央转移支付预算执行的全过程动态监管。

1、定期采集预算执行数据，向下层层传导财政管理压力。要求全省地方财政定期在线填报资金分解下达拨付情况，资金使用单位定期在线填报资金使用和项目实施进展情况，让各级财政和资金使用单位进一步明确中央资金“日常有人管”。

2、多维度统计分析，掌握全省中央转移支付预算执行情况。在线实时掌握省、市、县（区）、乡镇街道各级财政、各级单位的预算执行进度和项目建设实施情况。

3、系统实现了自动预警功能。根据中央财政管理要求，结合监管经验，系统中内置资金拨付时间函数、数据对比分析，对违规问题线索予以分类显示，并对预警阈值进行分档筛选，实现对财政监管中常见问题的自动预警，提高了监管工作质效和日常威慑力。江苏监管局自2018年起充分运用现代技术手段，在全国率先实现了对中央转移支付（有规定用途）监管的全覆盖。

（三）建立健全联合监管工作机制，形成监管合力

1、构建监管局与省财政厅联合联动工作机制。为全面贯彻落实党中央关于加快建立现代财政制度的决策部署，更好服务财税改革发展大局和“强富美高”新江苏建设，以职责明确、运作规范、信息互通、成果共享为目标，江苏监管局与江苏省财政厅建立四项工作机制，进一步形成监管合力，共同提升财政监管工作成效。

2、构建监管局与地方党委政府及其财政部门联动机制，加大对财政监管工作的支持。江苏监管局在召开全省设区市财政局长座谈会的基础上，先后带队赴江苏省13个设区市组织召开了市县区财政局长工作座谈会，与各市县区党委政府主要领导会谈，争取其对财政监管工作的理解和支持；与市县区财政局长专题座谈，及时了解掌握地方财政运行状况和需要研究解决的问题，为在全省推开动态监管工作创造良好的外部环境。从2017年起，江苏监管局每年参加全省财政工作会议，通报财政监管工作开展情况，提醒地方财政管理中发现的问题，就加强财政预算管理、防范化解财政风险提出明确要求。

（四）日常监管实行线上线下相结合，提高监管工作成效

按照系统预警和人工巡检发现问题的严重等级程度，采取询问、约谈、实地核实、检查等方式进行线下监管，并采取后续管理措施。例如，2019年根据在线监控情况，江苏监管局选取了淮安、盐城地区进行“一揽子”现场监管，有效促进了地方财政部门和资金使用单位依法依规加强对财政资金的管理和使用，取得较好的监管成效。同时，在全省财政系统建立了“中央对江苏转移支付”QQ工作群和“全省预算处（科）长”微信工作群，实行全天候在线服务，及时答疑解惑或进行工作布置、督导，持续推进动态监管工作。

（五）落实全面实施预算绩效管理要求，积极开展预算执行进度和绩效目标实现程度“双监控”

在实现对预算执行动态监管的基础上，自2020年3月起，江苏监管局开始对动态监管系统进行升级改造，尝试开展绩效管理工作，已初步实现绩效目标分解下达和实现程度数据收集、绩效评价指标体系推送和实际执行情况数据采集，初步统计分析绩效目标实现程度和绩效评价汇总表，为绩效管理提供信息化支撑。目前，已经选取土壤污染防治专项资金、林业改革发展资金、应急物资保障体系建设等3项中央转移支付、涉及资金15.88亿元，纳入动态监管系统进行绩效运行监控和绩效评价监管试点。

（六）及时向财政部反馈中央转移支付预算执行结果和绩效情况

在日常监管工作中，江苏监管局将掌握的中央转移支付预算执行情况和发现的问题，以典型案例、专题报告、半年度或年度监管报告的形式上报财政部和省委省政府。这样既有利于财政部和省政府掌握预算执行情况，又为政府决策和改进预算编制、完善政策制度提供信息支撑。截至2021年底，江苏监管局已向财政部报送专题监管报告14个、典型案例60个，提出完善普惠金融发展专项资金管理、提升农村三产融合补助资金绩效、加强免除吊装移位仓储费用管理等政策建议140多条。

二、中央转移支付预算执行动态监管取得的成效

在财政部坚强领导下，经过全省财政系统和资金使用单位的共同努力，江苏省中央支出动态综合监管取得重要阶段性成果，在全国率先实现中央转移支付预算执行动态监管全覆盖。截至2021年底，已将江苏省中央转移支付资金4628亿元全部纳入在线监控，发现问题资金978亿元，提出相关建议140多条。从运行情况看，这种做法完善了财政资金分配使用管理流程，极大提升了资金监管效能，对项目使用的所有财政资金信息都能实现自动预警、检索统计和汇总报告功能，结合线下监管手段，能有效解决预算执行滞缓、资金沉淀、资金挪用等财政管理“顽疾”，基本改变了中央转移支付在基层管理梯次弱化的被动局面，既保障了资金安全，还提升了资金使用绩效。

2017年8月，时任财政部长肖捷到江苏调研后给予充分肯定，要求继续发挥创新、开拓和样本作用。2018年1月，中国社科院学部委员高培勇调研后给予高度评价，他认为“江苏监管局做法体现了现代监管理念，填补了专项转移支付资金综合监管的空白，为全面实施绩效管理提供了必要条件，可以为改善预算分配和宏观决策提供极有价值的信息，在服务财税改革大局中具有独特价值，值得在全国范围内推广。”全省推广后，省有关部门给予较高评价，江苏省深改委办公室专题调研后形成《江苏实现中央专项转移支付动态监管全覆盖》报告并上报中央深改委办公室，2018年8月在中央深改委办公室《改革情况交流》专刊上刊发。2018年12月，时任财政部纪检组长赵惠令在对江苏监管局转移支付资金监管工作进行调研后给予高度肯定。2019年10月，时任江苏省委常委、省纪委书记蒋卓庆调研后认为，“这一做法能发挥很大的作用，既有利于保障财政资金安全，又能更好地促进廉政建设和防范风险，是坚决做到‘两个维护’的具体体现，与纪委监委的工作殊途同归。省纪委监委将江苏监管局一些行之有效的经验做法向全省财政系统推广，提升财政资金绩效。”2020年1月，财政部部长刘昆对江苏监管局上报的江苏省2019年度中央转移支付预算执行监管报告批示肯定，并督促交通运输部、农业农村部等中央主管部门全系统进行问题整改。2021年10月，江苏监管局强化预算执行动态监控典型做法获评全国财政“贯彻落实中央重大决策部署深化财政改革发展的生动案例”一等奖。

（一）向地方各级财政部门传导财政管理压力，提高了预算执行进度，规范了资金管理使用

实施中央转移支付预算执行动态监管后，中央财政资金在基层“日常有人管了”，财政资金在使用环节，日常“有人管”和“无人管”的效果完全不同。如某设区市财政局在2016年9月初在线填报资金分解下达情况时，发现将某项中央专项资金拨付到非建设任务清单项目挪用资金6250万元，主动报告并进行了整改。又如，截至2020年底，2019年度中央转移支付省级财政预算执行率为99%，设区市财政为97%，县级财政为99%，市辖区财政为96%，预算执行进度大幅提升。

（二）动态监控，过程纠偏，推动项目加快实施，提高了资金使用绩效

例如，某设区市地下综合管廊项目2015年10月收到中央城市管网专项资金3亿元，截至2016年10月资金仍未分解下达，主要原因是地铁施工与该项目冲突，需变更项目实施地点，申请报告已上报半年多，住建部迟迟未予答复。江苏监管局了解上述情况后，于2016年底向财政部经建司反映，经建司协调住建部及时予以解决。又如，某市财政局2017年12月收到2017年中央水污染防治资金8837万元，专项用于退渔还湖及水环境整治，在2018年12月支付1000万元后，剩余7837万元停止支付，并于2019年底作为结余结转资金进行了统筹使用。2020年4月在线监控发现后，要求该市财政局说明情况并向江苏省财政厅和江苏省生态环境厅报告，经多次协调督促，7月该水环境整治工程项目重新招投标继续实施。

（三）及时反馈情况和问题，有针对性提出工作建议，为财政部决策提供支撑，有利于提升预算编制科学性

目前，江苏监管局已向财政部报送资金分解下达有待进一步加快、地方项目库建设有待进一步做实等典型案例60个，提出完善普惠金融发展专项资金管理、提升农村三产融合补助资金绩效、免除吊装移位仓储费用问题建议等政策建议140多条，为加强预算管理、完善财税政策提供有力支撑。例如，2019年9月，在日常动态监管过程中，发现长江流域重点水域禁捕补助资金长期滞留在省级财政部门，江苏监管局主动了解情况、积极督促省财政厅、省农业农村厅加快资金分解下达，先后在2019年1—3季度监管报告、2019年度监管报告、2020年上半年监管报告中向财政部重点反映存在的问题和成因，并对此问题持续跟进动态监管，及时电话请示报告财政部，充分发挥日常动态监管机制作用。

2020年6—7月，在开展长江流域禁捕财政补助资金专项核查检查工作中，对因禁捕退捕鱼船底数不清等原因造成尚余7.89亿元资金待分解下达的问题，江苏监管局进一步督促江苏省财政厅、省农业农村厅尽快摸清底数制订分配方案并报省政府，以加快资金分解下达，并将相关情况再次上报财政部，推动该项资金加快使用，切实发挥绩效。事实证明，加强预算执行动态监管，建立财政日常监管常态化机制，有利于提升财政管理水平，进一步发挥财政管理职能作用。

（四）有利于加强财政资金管理全流程内控和防范风险，促进反腐败和廉政建设

一是对预算分配环节，向具有预算分配权的财政部门反馈预算执行情况和存在问题，有利于其掌握真实情况，提升预算编制的科学性，客观上也有制约的作用。二是对财政预算执行环节，有利于加强地方财政部门在资金分解、下达、拨付、支付等各环节的内控，防范资金挪用、滞留、擅自平衡财政等风险。同时，可以解决地方财政与资金使用单位在预算下达、拨款方面的信息不对称问题，压缩权力寻租空间。例如，某公司获得2015年中央基建投资资金3000万元，2015年12月某市财政局向其拨款2000万元，到2016年8月底动态监管试点运行时，该公司收到动态监管系统推送数据信息后才得知其获得投资专项金额为3000万元，之前得到的信息是2000万元，2016年12月该市财政局将余款1000万元拨付给了该公司。三是对资金使用单位预算执行环节，有利于防范资金使用单位（项目单位）资金挪用等风险。例如，2019年7月，在某市某区开展中央转移支付预算执行现场监管工作发现，该区某项目单位于2018年12月底到2019年1月初，套取、挪用中央资金4笔合计191.27万元，随后鉴于动态监管压力及其他有关部门的监管压力，主动整改于2019年1月底到6月初将上述资金全部追回到项目账上。由于主动及时整改，未造成资金损失和影响项目实施进度。

（五）动态监管工作在抗击疫情期间发挥了不可替代的重要作用

在新冠肺炎疫情期间，江苏监管局充分发挥在线监控的优势，督促省、市、县（区）各级地方财政部门第一时间分解下达新冠肺炎防控补助资金，统筹安排并使用好各类财政资金，尽快将财政资金拨付到医院、疾控中心、社区等资金使用单位。动态监管系统显示，2020年2月下旬，新冠肺炎防控补助资金（涉及全省13个设区市、41个县、70个市辖区）合计3.92亿元，市、县（区）各级财政当月已分解下达3.41亿元，当月预算执行率约90%，有力保障了基层卫生医疗等参与防疫抗疫单位的资金需求。同时，对一些基层财政部门和资金使用单位反映的情况和提出的问题，江苏监管局积极回应，指导服务基层做好疫情防控资金保障和政策落实。例如，针对部分县市财政部门提出的“防疫人员临时工作补助”“防疫工作者范围如何界定”的问题等，在积极研究并主动请示财政部社保司后，及时点对点答复，并在工作群中发布政策答疑供大家掌握。

在中央财政下达江苏省抗疫特别国债资金后，江苏监管局立即将抗疫特别国债资金等直达资金用于建设项目的支出253.69亿元纳入“中央转移支付预算执行动态监管系统”实施重点监管，要求资金使用单位（项目单位）在线填报项目基本情况、项目实施进度、资金支付情况等信息数据，并上传相关佐证资料。同时，切实传导财政管理压力，促使项目单位强化项目管理，加快项目实施，提高直达资金使用绩效。对项目安排和执行过程中发现支出方向错误或者资金用途不符合特别抗疫国债资金规定的，建议其及时整改，并上报有关部门审批或者备案。

三、中央转移支付预算执行动态监管的经验启示

江苏省在全国率先实现中央转移支付预算执行动态监管全覆盖，得益于财政部党组的坚强领导，得益于江苏省委省政府的关心重视，得益于江苏省财政厅等各级财政部门的积极配合，也得益于江苏省各职能部门和市县政府的理解支持。六年来的探索和实践，充分证明了财政部各地监管局发挥就地就近优势，加强预算执行动态监管，能够在提升财政管理水平、提高财政资金绩效方面发挥重大作用，这是其他部门无法替代的。作为新时代的财政人，江苏监管局在推进动态监管工作中，自觉把思想和行动统一到习近平总书记重要指示精神和党中央、国务院决策部署上，秉持对党和人民的忠诚，锲而不舍、坚定不移地推进改革，主动作为、敢于担当，更新财政管理理念，积极转变工作思路，抓住预算执行环节，利用信息化技术手段，发挥财政管理职能作用，切实把财政部党组的要求落到实处，确保党中央决策部署落地见效。

（一）要始终深入学习领会习近平新时代中国特色社会主义思想，自觉把做到“两个维护”贯穿财政工作全过程各方面

江苏监管局始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深刻理解和准确把握“两个确立”的决定性意义，始终胸怀“国之大者”，心系“两个大局”，不断提高党员干部政治判断力、政治领悟力、政治执行力，以高质量党建和新发展理念推动财政监管事业高质量发展。教育引导党员干部从讲政治的高度认识和把握财政工作，认真对标对表，及时校正偏差，自觉在思想上、政治上、行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，坚决贯彻落实党中央关于财经工作的方针政策和决策部署，在履行财政监管职责过程中坚持和加强党对财政工作的集中统一领导。政治机关要通过实实在在的工作成效来体现机关的政治属性。

（二）要始终站在国家治理体系和治理能力现代化的高度，积极呼吁财政改革和加强财政管理

身处改革新时代，因循守旧没有出路，瞻前顾后错失良机；唯有开拓创新，才有进步和发展。江苏监管局始终坚持“只要有利于党和国家的财政事业、有利于国家治理体系和治理能力现代化”的原则，始终做财政改革发展的呐喊者、推动者和实践者，全面落实中央改革要求，积极转变工作理念，紧紧抓住财政管理事前、事中环节，利用现代技术手段，深化和完善财政监管长效化工作机制，全面自主履职尽责，实现了由监督检查业务为主向日常管理和服务为主转变、由事后检查为主向事前、事中管理为主转变，为推进国家治理体系和治理能力现代化进行了积极探索和实践。

（三）要始终牢牢把握改革契机，铆足创新和实干劲头，努力开创财政监管工作新局面

只要是财政部职责范围内的、只要是有利于财政改革和发展、有利于提升财政资金绩效的，江苏监管局始终继承和发扬钉钉子精神，坚决克服一蹴而就的“速胜论”和事情做不到百分百就不做的“难改论”，按照认真、坚持的原则，大胆地试、勇敢地闯，主动作为、敢于担当，无论存在多大困难和风险，都义无反顾、勇往直前，敢为天下先，不计较个人和单位的得失，全力以赴、持之以恒地继续推进各项工作，为加强财政管理、完善财税政策建言献策。

（四）要始终牢固树立财政管理理念，锲而不舍推动财政改革，全面履行财政监管职责

全力以赴推动履职尽责全面落实落地，充分发挥财政职能作用，既是财政部各地监管局的工作理念和职责所在，是保障积极的财政政策“提升效能，更加注重精准、可持续”的重要抓手，也是党风廉政建设的重要内容，更是对权力运行的一种制约和监督，有利于促进国家治理体系和治理能力现代化。江苏监管局始终教育和引导全体党员干部，牢固树立财政管理理念和系统观念，综合运用一切合法监管手段和监管力量，充分发挥财政职能作用，建立与地方财政等部门联合联动机制，逐步完善与新职能配套的长效监管机制，最终固化为成熟高效的监管体系，为加强财政管理、完善财税政策提供重要支撑。

江苏监管局将继续坚持系统观念，全面落实中央改革部署和财政部党组要求，充分发挥动态监控和过程控制的作用，维护好中央财政利益，促进地方经济社会发展，为国家治理能力和治理体系现代化贡献财政力量。