从审计监督视角探索财政直达资金机制常态化的完善路径

●裴 育 周彭唯

当前，全球经济增长疲软，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，出口增长乏力、消费和投资需求也恢复迟缓，“三驾马车”拉动经济不够有力，造成中小微企业经营困难、居民就业压力加大、基层财政收支矛盾突出，同时加剧了各区域发展不平衡不充分的问题。在此背景下，以改革方式实施积极的财政政策，对中央转移支付制度进行升级创新，形成了中央财政资金直达机制。中央转移支付制度作为一项主要的区域补偿政策，旨在缩小区域经济发展差距、实现区域间协调发展，而财政资金直达机制可以说是中央转移支付制度的加强版，通过减少分配环节提高资金拨付速度，有力解决了基层民生问题，缓解了基层财政压力，中西部部分收不抵支的地方财政更是“久旱逢甘露”。目前直达资金机制已实行两年多，为保证宏观政策的连续性和有效性，直达资金政策日益趋于常态化，但该机制仍存在较大改善空间。

一、财政直达资金机制实施的基本背景

为贯彻落实“六稳”“六保”要求，应对新冠肺炎疫情带来的负面影响，财政资金直达机制作为一项重大制度创新应运而生。直达资金是中央转移支付的升级版和加强版，在不改变原有拨付流程的基础上，通过减少资金分配下达时间，提高资金使用效率，为疫情防控、基层运行、基本民生、市场就业等方面提供有力保障。2020年，中央财政直达资金规模达2万亿元，其中新增财政赤字1万亿元、抗疫特别国债1万亿元。2021年，直达资金范围进一步扩大，除原有可直接分配的中央与地方共同财政事权转移支付、具备条件的专项转移支付以外，还增加了对县级基本财力保障的一般性转移支付；同时规模也进一步扩大，达2.8万亿元，其中分配给省级1万亿元，市县1.8万亿元，体现了增量资金向基层倾斜的要求。2022年《政府工作报告》指出：“中央财政将更多资金纳入直达范围，省级财政也要加大对市县的支持。”虽然设置直达资金的初衷是为了解决特殊时期的特殊需求，但是从2020年至今，直达资金的规模在不断扩大，受益范围也越来越广，有逐渐演变为常态化的趋势。因此，直达资金机制也要逐步完善起来，以适应直达资金常态化的需求。

二、财政直达资金审计监督环节与关注要点

习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上就明确指出，审计是党和国家监督体系的重要组成部分，在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中具有十分重要的作用。审计职能不再局限于促进增收节支、挽回损失，而是要成为宏观调控的政策工具。财政资金直达机制作为一项重大政策，必然要纳入政策跟踪审计范围。2021年，审计署统一组织各地对2020年新增直达资金开展审计工作。根据审计署官网公告，结合11个省市2020年度省（市）本级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告（以下简称“审计工作报告”），本文对直达资金审计内容进行分析，发现审计揭示的直达资金在分配、拨付、使用、管理各环节都存在一些共性问题。

（一）分配环节存在的主要问题

1、下达指标不及时。直达资金预算指标分解下达涉及从中央到省市县的各级财政部门，首先财政部预算司将预算指标分解下达到省，省财政厅预算处将接收到的预算指标再分解下达到市，市财政局预算科将接收到的预算指标再分解下达到县，县财政局预算股将接收到的预算指标分解下达到单位或项目。《财政部关于做好2021年财政资金直达机制有关工作的通知》（财办〔2021〕9号）要求“省级财政部门……在接到中央直达资金指标发文后30日内，完成制定资金分配方案、报财政部备案及预算下达等工作”。同时，9号文则要求市县财政部门“按照预算管理要求，切实加快资金分配下达，及时细化到具体单位、项目或受益对象”。即对市县财政部门分配下达时间没有具体期限要求，就缺少了量化考核的指标依据，也体现了直达资金各项政策缺乏连续性一贯性，亟需系统的制度梳理整合。

审计要关注各级财政部门是否及时分解下达预算指标，如河北省2020年度审计工作报告指出：“衡水市和2县区未及时足额下达预算指标2068.54万元。”审计不仅要指出问题，更要揭示产生问题的原因，是工作态度的原因如经办人员对指标下达后的疏忽搁置，还是工作方法的原因如缺少提前规划而未能及时完成资金分配方案，亦或是财政部备案批复环节耗时较长所致。对于工作态度问题，要作为反面典型严肃问责；对于工作方法问题，要加强研究持续改进；对于上级部门的问题，要加强沟通协调，审计部门也要提出审计建议，推动问题解决。

2、直达资金投向不符合要求。《中央财政实行特殊转移支付机制资金监督管理办法》第十条规定：“市县财政部门要科学合理分配直达资金，强化资金公共属性，确保精准用于保障困难群众基本生活和帮助企业、个体工商户解决实际困难。”实际分配过程中出现不少资金投向不符合要求的现象，如广西壮族自治区2020年度审计工作报告指出：“部分资金分配不规范。1市16县将抗疫特别国债资金6207.92万元安排用于偿还以前年度已竣工项目欠款。”浙江省2020年度审计工作报告指出：“违规分配使用资金。10个县违规将4.04亿元‘两直’资金用于不符合政策的项目。如长兴县等3个县将下达的4420万元‘两直’资金违规用于以前年度已完工的项目。”这些问题显示出资金分配环节的随意性，如果是因为对分配方向把控不够精准，那么要加强培训学习；如果是明知投向不符合要求仍然抱有侥幸心理，对于套取骗取资金的恶劣行为要依法处理。

（二）拨付环节存在的主要问题

1、直达资金拨付不及时。拨付环节涉及市级财政、县级财政部门以及相关行业主管部门。市县级财政部门收到直达资金预算指标后，需及时进行款项拨付，并且要将支付信息导入监控系统；行业主管部门要及时发放惠企利民补助，发放信息也要导入监控系统。浙江省2020年度审计工作报告指出：“德清县等2个市县未将349万元‘两直’资金按要求在1个月内批复下达到具体执行单位。”按照监控管理要求，支付信息应在资金发放3个工作日内导入监控系统。监控系统在规定期限内没有收到相关支付信息，对此分为是否有相应监控预警两种情况来看待。如果没有预警，就是监控系统设置不到位的问题；如果有预警但未及时处置，那就是监控管理缺失的问题，要针对具体问题的原因提出切实的审计建议。

2、直达资金未直接拨付。《关于做好直达资金预算执行有关工作的通知》（财库便函〔2020〕387号）规定：“直达资金实行财政国库集中支付……不得违规将资金转至预算单位实有资金账户。”该事项作为一项负面清单被明令禁止，但仍然有多地存在此类问题。上海市2020年度审计工作报告指出：“资金未按规定直接拨付。9.71亿元抗疫特别国债资金通过政府融资平台转拨，未按规定直接支付到最终收款人。”浙江省2020年度审计工作报告指出：“东阳市等27个市县未将14.22亿元‘两直’资金点对点拨付至最终收款单位。”河北省2020年度审计工作报告指出：“2市16县市区违规将1.28亿元资金转至预算单位实有资金账户。”未直接拨付到收款人的行为人延长直达资金的拨付环节和时间，有悖于直达资金减少分配环节提高拨付速度的初衷。要分析未直接拨付是由于最终收款单位没有及时确定，还是存在建“小金库”的动机，将违规行为遏制在萌芽中。

（三）使用环节存在的主要问题

1、直达资金支出进度慢。直达资金分配拨付的速度比普通的转移支付快很多，但即使分配拨付环节提升了速度，使用环节却会频出老问题——使用进度慢。上海市2020年度审计工作报告指出：“资金支出进度缓慢。12个项目未按工程进度及时形成实物工作量，涉及金额37.96亿元。”安徽省2020年度审计工作报告指出：“二是未及时发挥效益。5个市5个县（区）有2.12亿元特殊转移支付资金，截至2020年底，仅支出2087.65万元，支出率9.83%；5个市12个县（区）有41个项目9.55亿元抗疫特别国债资金，截至2020年底，仅支出1.05亿元，支出率11%。”河北省2020年度审计工作报告指出：“3市14县市区29个项目尚未开工，资金闲置沉淀或项目建设进度缓慢7.1亿元。”资金闲置问题在历年财政收支年度审计工作报告中普遍存在，在直达资金政策跟踪审计中依然普遍存在。审计要深入分析资金闲置原因，一方面是急需用钱，另一方面却是钱用不掉。常见的原因包括项目审批程序缓慢导致的项目进度慢，这就涉及另一项重大政策“放管服”，要关注相关部门是否精简了审批手续，确保重大项目按时开工。

2、扩大直达资金支出范围。天津市2020年度审计工作报告指出：“宝坻区等14个区违规扩大新增财政资金支出范围，涉及金额1.7亿元。”安徽省2020年度审计工作报告指出：“一是超范围使用。11个市23个县（区）将直达资金6.67亿元用于兑现与疫情无关的政策性奖补，以及以前年度开工建设，2020年无新增实物工作量的项目等。”上海市2020年度审计工作报告指出：“资金用途不准确。3978万元抗疫特别国债资金未按规定用于新建和在建项目，而是用于支付以前年度已竣工项目的工程尾款。”违规扩大直达资金的支出范围，可能是由于相关人员对使用范围不了解，或明知故犯填补其他资金缺口，同时也存在规避资金闲置的动机。对于不了解具体支出范围的人员，要加强政策指引；对于故意挪用的行为，要严肃处理；对于规避资金闲置的行为，要加强引导，从根源上解决资金闲置问题。

（四）管理环节存在的主要问题

1、监控系统问题。财政部在财政扶贫资金动态监控平台的基础上升级改造，搭建了直达资金监控系统，以供地方各级财政部门使用。该系统于2020年6月上线试行，实现了从中央财政到县级财政的自上而下纵向贯通，能够对预算指标分解下达、资金支付、补助发放信息进行动态监控，但该系统仍存在较多问题需要改进。《关于做好直达资金预算执行有关工作的通知》（财库便函〔2020〕387号）中要求：“在本地预算指标系统对直达资金预算指标进行标识，在预算文件下达后3个工作日内将指标信息导入监控系统，在资金支出后3个工作日内将支付信息导入监控系统。”如天津市2020年度审计工作报告指出：“宁河区等7个区直达资金监控系统与国库支付系统数据不一致。”安徽省2020年度审计工作报告指出：“5个市18个县（区）存在未按规定登记直达资金特殊标识或标识错误问题，3个市直达资金实际支出情况与资金监控系统显示信息不一致。”浙江省2020年度审计工作报告指出：“金华市金东区等28个市县直达资金监控系统数据填报不及时、不准确。”监控系统中的指标、支付信息是监控的依据，如果其数据信息本身都无法保证准确、及时，那么，在此基础上的监控分析，其时效性、准确性、完整性不免令人怀疑。审计监督也包括对其监控系统的二次监督，针对系统暴露的问题，要及时更新完善系统建设，使之更好地发挥监控作用。

2、直达资金信息未公开。《中央财政实行特殊转移支付机制资金监督管理办法》第七条规定：“地方各级财政部门要以适当方式向本级人大或其常委会报告直达资金分配、拨付、使用等情况，并按照政府信息公开和预算公开要求，及时将有关分配情况向社会公开，主动接受社会监督。”浙江省2020年度审计工作报告指出：“衢州市柯城区等7个市县有14.58亿元‘两直’资金分配使用等情况未按规定公开。”审计要关注未及时公开的原因，是对政策要求不熟悉，还是资金在哪个环节出现了问题而不敢公之于众，对于后者，要加大审计监督力度，揭示其中存在的重大问题。

三、财政资金直达机制完善的路径选择

（一）制度完善

自2020年以来，财政部相继出台各类做好财政资金直达机制有关工作的通知，财政部预算司、国库司也以便函形式发出工作通知，虽然也都明确了工作内容和要点，但是缺乏法规制度的严肃性，因此，要加紧常态化制度建设。第一，要从制度上扩大直达资金的范围，将可直接分配的中央和地方共同财政事权转移支付、具备条件的专项转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等一般性转移支付纳入直达资金范围。第二，要从制度上完善中央财政与地方财政的协同机制，明确中央财政部门应适度提前告知地方直达资金预算额度，使地方在编制预算时能提前做好准备，提高预算编制的科学性、合理性。同时要从制度上明确各部门在直达资金各环节的职责，财政部门要做好资金分配下达工作，人民银行要做好资金拨付工作，资金使用部门要做好相关业务指导，推动各项民生工作有序开展。各级财政部门、人民银行、资金使用部门、审计部门等相关部门在各司其职的同时，要加强协调配合，切实发挥直达资金的应有效益。第三，要从制度上推动直达资金信息公开，通过公示直达资金的受益对象及资金使用情况，提升资金分配使用各环节的透明度，促进直达资金分配使用更加公开公正。第四，建议将直达资金纳入预算管理体系，做好预算执行，明确直达资金在总预算会计中的核算方式，促进直达资金使用更加规范有效。

（二）系统建设

直达资金监控系统目前在技术上已能实现从财政部、省财政厅、市财政局、县财政局的全流程纵向到底，但是其数据信息本身的及时性、准确性、完整性都需要提高。因为其数据信息仍然依赖人工导入，所以难免出现差错，一方面可以对导入数据进行二次审核提高准确率，另一方面需要加强系统建设提升信息化水平，可以针对数据导入增设预警系统，对没有及时导入或者导入不全的现象进行系统预警。同时，要积极推动监控系统纳入预算系统，借助关键字段将该系统中对应字段与预算系统进行匹配。比如，借助预算指标这一关键字段，将直达资金监控系统与财政预算指标系统进行关联匹配；借助资金这一关键字段，将直达资金监控系统与国库集中支付系统进行关联匹配，实现将指标和资金直接从指标系统和支付系统自动转入监控系统，从而免除人工导入监控系统这一步骤，进一步提高监控系统中数据的及时性、准确性。此外，要提高直达资金监控系统与社保、医疗等系统的关联程度，推动信息共享，打破数据壁垒，杜绝信息孤岛，从而能够准确识别直达资金最终的使用对象，以便迅速识别使用对象是否符合使用条件，是否存在虚报冒领的现象，为全流程的监控实施打通“最后一公里”。

（三）绩效管理

目前直达资金的绩效管理偏薄弱，直达资金监控系统重点对分配下达支付环节进行监控，而使用环节的“最后一公里”没有被纳入监控范围，因此很可能功亏一篑。对于直达资金的绩效管理，要设立清晰的目标和明确的方向，应主要关注资金的经济性、效率性、效果性。经济性是指以最低的耗费去取得一定数量和质量的产出，直达资金是以中央新增的财政资金为推手，去撬动地方完成“六保”“六稳”任务，有利于优化地方财政支出结构，防止地方财政随意扩大支出规模，直达机制设计的逻辑符合经济性的要求。效率性是指每计量单位的付出带来的收益情况，即要把钱用到刀刃上，杜绝资金闲置的问题。效果性要看是否达成了最终目标，是否解决了基层财政、基层百姓的燃眉之急。绩效管理要设立相应的评价指标，指标应可量化，如针对效率性可设置资金闲置率的评价指标，即用闲置资金金额除以收到的直达资金金额，来评价资金使用的效率高低；再比如针对效果性，可设置问卷调查表，去调查市场主体是否及时获得纾困资金，是否能渡过受疫情影响的难关。要持续跟踪绩效考核指标数据，分析直达资金的使用情况和效果，向当地党委、政府定期进行报告，提出改进完善的意见和建议。此外，要强化绩效考核结果的运用，将其作为以后年度资金分配的重要依据。

（四）强化整改

《中央财政实行特殊转移支付机制资金监督管理办法》第十二条规定：“对整改不力的地区，地方上级财政部门可收回相关资金并重新安排。”出现了问题才会进行整改，整改不到位相当于二次违规。面对反复违规的现象，如果仅采取收回资金的举措，其惩戒效果实在轻微，起不到应有的震慑作用，反而会降低财经纪律的严肃性，间接助长违规行为。因此，站在审计的角度，对于查出的直达资金在各环节出现的问题，必须对症下药及时整改。以对资金支出进度慢的整改为例，不能只是加快资金使用进度或者把闲置的资金收回来，否则只是表面的整改。要从深层次进行分析，是这个项目本身的问题，如前期没准备好导致一直无法正常开工；还是项目库存在问题，项目库的建设是否完善合理，项目库中的项目数量、质量是否达标。如果是单个项目的问题，要追根溯源具体是哪个环节耽误了，涉及哪些具体部门，这些部门是否贯彻落实了“放管服”的具体要求。如果是项目库的问题，要严格把控项目库的建设、管理、更新，对于哪些项目能入库，要做好可行性分析，保证入库项目的质量；同时，要确保项目库中有足够的优质储备项目，且项目实施前的准备工作已经就绪，以防出现“资金等项目”的问题。最后，对于拒不整改的行为，要依法追究责任，以严肃财经纪律，推动政令有效执行。

四、结束语

财政资金直达机制在特殊时期为推动我国经济平稳运行提供了有力支撑，作为积极财政政策的一项重大改革，在惠企利民、保障民生、基层运转等方面发挥了重大作用。根据各省市2020年度审计工作报告，直达资金在分配、拨付、使用、管理各环节中还存在不及时、不到位、不精准等问题。分析这些典型问题及其产生的原因，探索直达资金机制常态化建设的路径，通过制度完善、系统建设、绩效管理、强化整改推动直达资金机制的完善，从而进一步扎实做好“六稳”工作、落实“六保”任务，维护经济发展和社会稳定大局。■