地方政府深化“放管服”改革研究——以L市调研结果为例

□史泾洮

“放管服”改革事关新时代行政体制的全新构建，是当前全面深化改革背景下行政体制改革方面的重中之重。由于需要“刀刃向内”自我革命，所以是全面深化改革进程中最艰难最艰巨的一项工程。其本质是要通过制度性改革彻底转变政府职能，优化政府行政体系的运行程序。但受制于发展水平和意识水平，地方深入推进“放管服”改革的水平与时代要求还有一定的差距，在管理体系、组织机制、治理思维、治理能力方面存在一些需要改进的地方。本文以在西部某市部分行政管理部门内进行的调研数据和访谈信息为基础，通过数据分析、挖掘，综合定性访谈信息，对地方进一步深化“放管服”改革做出思考。

一、定量测评及相关分析

(一)定量测评。综合各种因素影响，本研究分别从思想意识重视程度、执行力量的强度、任务完成速度、执行效果优良程度四个指标进行测量。在对指标体系的完整性、数据的可获取性和可判断性等方面综合考虑后，本次研究将“放管服”执行情况指标体系确定为包括4个一级指标和14个二级指标的评估体系。

使用专家、群众打分法和(AHP)层次分析法进行测度。

1.问卷调查。为真实了解“放管服”在L市的真实执行现状，在L市内实地走访了扶贫、医保、医疗、教育、住房、社保等行政管理部门，对这些行政管理部门落实“放管服”政策和深化“放管服”改革的实际情况开展了访谈调研与问卷调研相结合的调研形式。在前期访谈的基础上修正了调研问卷的针对性，后期针对这些部门的服务对象和办事群众，发放了“放管服”社会调研问卷。社会调研问卷累计发放1,500份，最终收回问卷1,141份。在收回的全部问卷中，有效问卷数量为926份。

2.层次分析。第一步，构造判断矩阵，通过向专家和群众发放问卷，由被采访者根据指票间的重要性，对各指标两两比较打分。在各位专家打分形成一个数值表后综合一起，构建出一个判断矩阵R={bij}nn，i，j=1，2，……，n。第二步，进行层次单排序。第三步，层次总排序；第四步，一致性检验。经专家打分，并层次分析法计算后得，最终获权各指标权重。

(二)测评数据分析及相关问题归纳。综合数据分析和调研结果来看，L市地方政府“放管服”改革虽然取得了显著成效和成绩，但是仍然存在着一些问题没有得到有效破除。

1.简政放权仍然存在不到位的现象。行政审批事项总量虽然已经减少，但一些关键的审批事项的精减还没有完全落地，一些相关事项仍然存在。县(区)级一些合并类事项还没有完全落实到位，审批环节没有完全做到应减尽减，审批时限虽然有了一定压缩但与全市年度目标要求差距仍然较大。一些企业经营者表示，在县(区)与市之间的衔接上存着重复审批的问题，几乎相同的备案材料却要备案两遍，企业仍然还需保留专门的公关人员或部门与政府相关部门打交道。因为一些政策在落地的过程中不明确，解释权依然在审批部门手中。

下放类的审批权和审批事项存在普遍性问题。县级职能部门反映，“市上应该放的没有放，不该放的却下放了；有些几乎没有前期沟通直接下放，县局接不住”。所谓“不该放的却放了下来”的更多是责任，而所谓“接不住”是县(区)部门目前还没有相关业务能力承接和掌控的。而相关企业也反映，个别审批事项下放后，办事效率反倒不如之前了。

2.监管能力有差距成为最大短板。以“放管服”为主要内容的行政体制改革，目的就在于使我国政府的角色发生转变，从“统治型政府”“管制型政府”转变为“服务型政府”。随着上轮机构改革的完成，之前多头监管的问题得到了很大程度的解决。但是由于机构改革的内部融合还没有完全到位，个别领域出现了暂时性的管理混乱，监管的效能还不高。责任明确的单一监管落实得较好，但需要协同监管、责任划分不明晰的领域落实情况较差。一些放权后应该改为管理的领域，权力退出后监管没有及时跟进。职能部门监管手段单一，而且面临的监管主体规模庞大，在监管效能上明显吃紧。监管没有形成常态机制，发生问题后的运动式管控多，润物无声式的日常监督较为缺乏。

另外，清单管理落实还有一定差距。部分领域内的清单管理落实得好，责任清单完整明确；但个别部门的清单内容模糊、责任模糊。在前期机构改革的背景下，受“三定方案”的有利影响，权责清单推进得快。但因为没有可借鉴材料，监管清单推进得慢。整体来看，部门权责清单和监管清单推动得还是较为缓慢。由于权责清单是监管清单的前置条件，权责不清必然会导致监管混乱，所以有效监管的前期基础性工作是科学准确确认权责清单。一些已建立起来的清单制度在运行过程中约束性不强，特别是在县(区)一级随意性较明显，监管部门的自由裁量权还过大，没有得到有效限制。

3.优化服务能力还有差距。L市政务服务最大的后台优势，就是经过多年来的努力，打造出了电子信息平台，为实施“放管服”提供了后台信息技术支撑。入驻政务服务中心的各服务事项还有较大的提升空间。一些部门虽然已经在政务服务中心设置了服务窗口，但受行业特殊性影响服务事项并没进驻，仍然需要通过传统方式进行。一些便民服务事项并没有入驻，而另一些入驻服务中心的窗口并没有实际权限。容缺受理制还仅限于重点工作事项，在全部事项中展开还存在较大空间。小型生产经营主体认为自己能接受到的制度性优惠远远少于大中企业的项目服务。基层的政务服务建设比较落后。在对基层街道社区层面的调研中发现工作力量与工作任务的不协调不匹配，也是造成部分服务工作不到位的一项现实情况。行政执法、环境卫生、交通秩序、绿化、社会治安、食药卫生、工商管理等工作都需要社区配合，社区工作人员实际上成为了许多职能部门的补充力量。除了配合职能部门的工作，还要化解社区内的矛盾纠份。

二、相关性问题的内在原因

将改革重任视为常规行政工作是深层次原因。思想认识层面的错误认识和模糊认识会形成对“放管服”改革的认识偏差，进一步在深化的过程中在执行层面上形成巨大阻力。许多政策执行者只是从常规行政工作的角度认为“放管服”是一项必须完成的工作任务，而没有真正明确“放管服”改革是当前行政体制改革的重要内容。这就导致了一些干部甚至是一些部门在责任倒逼下的被动应付。特别在一些重要节点的变动中，由于不明白变动的真实原因，并且内容和方式的彻底改变让部分工作人员脱离了原来工作的舒适区，短时期内无法适应，个体执行层面随之出现了拖延、消极应对“放管服”改革的情况。一些部门搞应付性对策，尽量拖延权力的下放，或者内部商量搞变通。

一是对于一项重大改革任务，要将任务最终落实到基层，就必须将全体干部动员起来，不能出现“上热下冷”。而在上下承接中，中层的认识水平成为改革精神落地的一个重要节点。中层的传导作用没有发挥应有效果，下层认识水平提升不上去，思想认识的传导机制效果就不会显现出来。二是许多部门及工作人员“只见树木不见森林”，没有认识到改革的重大时代意义，仍然把“放管服”这一重要改革当作是常规的行政工作。部分人员主观上是一种疲劳应付差事的状态，对改革思想一知半解或者不求甚解。至于政策精神在落地过程中的实际成效如何、能不能符合实际则不关心，政策落实过程中的形式主义色彩浓厚。三是“放管服”改革首先就是要削去一些职能部门手中的部分权力，因此必定会触及到部门利益。一些部门和部门中的领导干部不仅会直接失去权力，而且要从之前的审批角色转变成行业监管角色，工作任务增多，工作量巨大，岗位责任更加严苛，短期内无法适应职能角色转变。因此抵触情绪会很明显，动力不足。随之会产生放权不到位、放权无效、内部信息共享平台阻隔严重。

三、地方政府深化“放管服”改革的措施

“放”与“管”的辩证逻辑不断考量着现代城市各层级管理者的执政智慧和治理水平。“一抓就‘死’，一放就‘乱’”的粗放式管理已经无法适应社会主义现代化国家建设的要求。政府行政体系内各层级管理者理应具备现代化的管理理论和管理理念、治理技术和治理技巧，要从“大水漫灌”型管理快速转变为“精准滴灌”型管理。“会”而且“能”做到科学管理和精细化管理。特别对治理难度较大的地区，既要管得住又要放得活，精准度确实很难把握，更加考量管理者们的能力和水平。

(一)发挥党集中统一领导的制度优势。长期以来各类重要工作之所以能从中央推动到地方有效实施，就在于党的领导的制度优势。“放管服”改革较之前的历次改革事项负面影响最小、社会支持热情最高，但同时牵涉面广、内部阻力大、关联性强。为能保证“放管服”改革不断深化，总结出前期最重要的经验，就是一定要发挥国家的政治制度力量，即一切工作紧紧围绕中国共产党的领导。在当前深化“放管服”改革的历史时期内，要坚决做到“两个维护”，把改革工作的推进与政治建设紧密联系在一起，深化思想认识和纪律遵循。将各部门“放管服”改革工作任务与党建工作紧密联系起来，强化“放管服”工作在年度考核中的突出位置和重大权重。突出全省“放管服”改革领导小组的统一领导作用，特别针对部门间信息资源无法有效共享的壁垒问题要重点加以解决。针对部门之间管理真空和责任真空的问题要加以解决。针对部门之间工作不协调、出现责任相互推诿的问题要加以解决。要针对长期存在的各种“中梗阻”，由领导小组进行常规的例行性检查，将问题化解在日常。把有关“放管服”改革中存在的运行机制不顺畅的问题加以梳理，给予责任单位落实期限限定。

(二)不断改进创新工作机制。一是将“放管服”改革有效融入到机构改革后续建设深化的成效之中。借助机构改革中部门职责权力重新调整和相关职责部门深入融合的机遇，把“放管服”改革深化的举措进一步落实。二是将“互联网+”战略思想融入到“放管服”改革中。政务信息数据库建设及其管理是行政体制建设中的技术优势，应发挥大数据局在各地政务信息数据方面的储备优势，加强数据的顶层统管权属，加强大数据工作建设，发挥“互联网+”战略思想在“放管服”改革中的技术性支撑作用，消除公共政务信息的孤岛和数据资源的碎片化现象。三是通过量化管理手段形成硬性的约束倒逼机制，简化事项办理的流程设置，将无可用处或技术可解决的流程环节剔除，将整体的事项办理时限和政务服务时限以及综合性业务的办理工作时限进行合理压缩，提升公共服务的水平。