地方政府融资平台公司债务风险管理探索

周 聪

德阳市财政局 四川 德阳

一、引言

地方政府融资平台公司是由地方政府及其部门和机构等，通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。在政策、内外环境等客观因素驱动下，绝大部分融资平台公司已经积极进行平台转型，转型方式五花八门，转型成果亦千差万别。有的已经赛程过半，以新面貌重返舞台，为城镇化建设继续贡献力量；有的看似有模有样，实则承受着经济环境和政策要求的双重压力；更有的尚在起点，疲于应付高额负债，手足无措。

在“剥离政府融资职能”的大背景下，融资平台公司失去政府信用背书后的核心问题，是如何以市场化方式筹集建设资金并开展独立化运营。很多公司在自主经营管理、市场化竞争方面缺少经验，背负沉重的债务包袱，难以有效实现“独立行走”。加快转型步伐，有效缓释债务风险，是宏观形势赋予地方融资平台公司的新课题。总体来说，如今的局面与政策要求及形势预期仍相差甚远。对此，地方政府融资平台公司应积极主动作为，立足债务风险视角，分析债务风险的具体表现形式，并以此为出发点，精准把控、化解债务风险，探索地方政府融资平台公司转型的可行性路径。

二、地方政府融资平台公司的债务风险形式

1.自身大规模偿债风险

依托一揽子经济刺激计划和政府信用背书，地方政府融资平台公司作为地方政府自行组建的、财务指标满足融资要求的经济实体，在过去十多年的快速发展中债务规模持续膨胀。由于地方政府融资平台公司成立的目的，是为地方政府开展基础设施建设、公益事业等承担融资职能，与一般企业的本质差异是不以利润最大化为目标。随着地方政府支持力度减弱，融资环境持续紧缩，导致经营性活动不稳定，难以实现现金流的平衡，偿债能力无法达到预期。

以2013年政府性债务审计为基础，融资平台公司债务通过置换的方式回归地方政府债券，纳入政府债务进行规范管理。但未进行置换的存量债务规模依然庞大，债务风险仍未消除且不容忽视。2016年至今，中央和地方政府密集出台了一系列监管政策，从地方政府债务管理，到规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为，地方融资平台债务严监管趋势日见明朗。而根据银保监会相关数据，截至2017年底，国内仍有近三成（2431 家）地方融资平台公司自身的现金流无法有效覆盖公司全部债务本息情况（数据来自《2017—2022年中国政府投融资平台转型路径与风险控制战略分析报告》）。

2.地方政府隐性债务风险

随着2015年新《预算法》实施，地方政府隐性债务依法不属于政府债务，但由于金额巨大、方式多样且风险关联复杂，已成为影响经济社会发展的重大风险隐患。作为隐性债务的主要载体，随着地方融资平台债务规模快速上升，地方政府债务风险和财政运行风险迅速累积。

“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务，促使地方融资平台转型”的政策导向一以贯之。但是，在中央和地方财税关系没有根本性改变，融资平台公司为地方政府控制的所有制结构依然如故的背景下，融资平台公司债务与地方政府之间的关系迟迟没有完全厘清。一些地方依然借助政府信用，为融资平台不规范举债行为担保或背书，加重地方政府未来可能承担的支出或担保责任。根据中诚信国际估算数据，2019年地方政府隐性债务在36.5 至43.9 万亿元，几乎是显性债务的两倍。在当前疫情冲击、经济下行、财政收入放缓的环境下，融资平台公司转型必须与防范地方政府隐性债务风险有机结合，共同推进。

3.系统性区域性金融风险

长期以来，金融机构对地方融资平台公司的机构身份多有青睐，往往对其实施宽松的融资政策，放款力度和规模相对较大。地方政府融资平台公司债台高筑还会对地方金融系统产生威胁。如今在政企分离大趋势下，脱离了政府管控与扶持，融资平台的独立经营能力相对薄弱，极易发生经营不善的可能性。尽管当前市场依然存在一定的“政府兜底”认识误区，但一旦平台公司无力偿还债务，其债务风险将快速传导至金融系统，从而产生区域性风险积聚效应，不仅平台公司自身将面临资金链断裂风险，还会触发系统性区域性金融风险。

从当前城投债的发行情况来看，主要以公司债、中票、定向工具、企业债和短期融资为主，整体有期限缩短的趋势。在非跨市场发行的存量城投债中，资金用于偿还存量债务的比例逐步提升，占比已由2015年的43%上升至70%。这意味着新发行的城投债资金只有30%真正投入项目建设，70%用于债务置换。

随着银保监会〔2021〕15 号文一锤定音，从执行层面为银保监会规范银行、保险机构等金融机构放贷提供了政策支持，融资平台公司借款受到更加严格的限制，新增借款偿还利息费用的难度加大，其自身风险将有加速暴露的可能性。加之各地财政收入差异较大，融资平台公司对当地财政的过度依赖将导致整个城市付息压力大幅提升，个别地区国企陆续出现有息债务逾期、未决诉讼增加、财务状况持续恶化的风险事件。

三、地方国有融资平台公司转型发展的相关建议

1.多措并举，加快存量债务处置，有效缓释债务风险

地方融资平台公司要加快转型，就要妥善处置存量债务，加强债务偿还。具体建议包括四个方面。

一是统筹资金，盘活资产。要彻底清查、全面归集地方政府融资平台公司的各类经营性收入、投资收益、政府补助等资金来源，和分散的城市空间资源、闲置的土地房产，以及具有一定经营效益的公益设施等国有资产资源。通过出售、转让、拍卖、租赁、资产证券化等方式对存量资产进行整合、盘活等统筹规划，从而迅速激发资产流动性，充分发挥资产规模效应，竭尽所能偿还到期债务。

二是积极实施债务置换，加强债务展期处理。对于债务期限错配和融资成本高的债务（如融资平台公司与政府之间的长期往来款），应考虑通过借款展期、借新还旧等债务重组方式进行债务置换，使债务压力在短期内得到缓释，从而巧妙化解债务风险。

三是优化项目运营，自主消化债务。基于构建良性资金循环的目标，积极调整融资平台公司业务结构，通过合理布局，聚焦核心业务打造产业链。不断强化土地经营，做强做大公司资产规模，并通过经营性资产提高平台公司盈利能力，形成经营能力与资金实力并驾齐驱的可持续发展格局，逐步化解积压债务。

四是充分引入资本，加强债务重组。借助PPP 模式引入大量社会资本参与存量项目运营，将融资平台公司存量公共服务项目转化为PPP 项目，有效实现债务风险转换、转移和分散。通过债权投资或债转股等形式，切实有效缓释地方政府融资平台公司的债务风险，并帮助公司利用债务缓解之际提质增效，加快转型。

2.创新多元化融资方式，大幅提高市场化融资能力

新形势下，地方政府融资平台公司应积极探索实践多种融资方式，充分拓展融资渠道，以期大幅提高公司融资能力，加快转型进度。

（1）要适应市场化机制，及时调整平台公司融资产品结构。根据公司转型发展所处的不同阶段，对负债资本和权益资本进行动态调整，通过优化资本结构降低融资成本，激发企业经营活力，实现可持续发展。加快发展直接融资，优化融资产品期限配置，均衡到期债务偿付计划，做好资金流动性管理，避免集中兑付风险。

同时，要加强项目调研，硬化预算约束，尽可能提升投资预算精准度，缩小预算与实际资金需求之间的差距，促进科学投资，合理规避资金短缺或资金闲置浪费。要坚守融资规则，严格按照资金需求的性质和类别确立融资方式，做好投资融资之间的良性对接，保证资金取之有道，落到实处，严防债务风险。

（2）要拓展多元化融资方式。例如，规范运用产业引导基金、PPP 等融资渠道；积极推行发行企业债券、融资租赁、信托计划、股票上市等融资方式；探索尝试保险资金债权投资计划、境外债券等创新工具。通过多元化多样化融资，为经营发展提供源源不断的资金，有效杜绝资金链断裂、大规模举债等风险因素。

此外，还要积极发展经营性业务，推动业务多元化。融资平台公司要以市场化发展逻辑从企业经营发展视角挖掘城市更新需求，对接城市配套管理服务，涉足广告服务、旅游、会展、物流等非公益性业务。结合平台公司前身的项目建设管理经验，依托企业特殊性进行多元化布局，通过扩大经营性业务创造更加稳定的资金来源，用市场化收入补贴实施的公益性、准公益性项目，强化产业支撑，增强造血功能，进而全面提高平台市场化竞争能力和融资能力，实现健康长效发展。

3.完善债务管理体系，提高经营管理水平

融资平台公司转型的核心是明确划分政府和企业的边界，企业应该以市场化方式筹集资金，并进行独立运营。

（1）优化平台公司治理结构。地方政府融资平台公司在剥离政府融资职能，转向市场化经营的客观要求下，要切实认清自己的新角色，按照现代企业制度构建市场化运营机制。政策上执行政企分离原则，健全法人治理结构，由行政管理向企业管理转变，建立独立性、自主性更强的企业化管理制度，不断完善决策机制、用人机制和监督机制，从制度方面规避地方政府相关部门及人员对公司的干预和影响，最大化保障平台公司经营决策独立性，提高平台公司自主经营管理水平。同时，发挥过去在参与城市建设中积累的经验和资源优势，积极对接政府在基础设施建设领域的职能转变，通过整合政府资产和资源，实现资金规模的集聚效应，不断提升城市公共服务建设和运营能力，提高主体信用资质。

（2）梳理投融资机制。严抓平台公司资金“借、用、管、还”归口，科学设计归口管理体系，以精细化责任管理（统一责任划分、责任确认、责任追究主体）贯穿资金归口管理，完善投融资决策机制、运营机制和内控机制。对外投资应符合审慎性原则，投资规模与投资实力、融资能力和风险管控能力相适应。通过科学的投融资流程，有效提高资金使用效率，降低债务成本和风险。特别是在承担准公益性质的城乡基础设施建设中，有效解决投资规模大、收益回流周期长、收益机制不完善等矛盾，为城市化基础设施建设提供持续支撑。

（3）重构财务报表，加强自主财务管理。要依据新《预算法》《政府会计制度》《企业会计制度》等新制度规范要求，积极完善平台公司财务制度，并在此基础上科学建立财务报表，有效整合平台公司现有分散的资产，明确公司的收入来源与资产构成，理清地方政府与平台公司间现金收支的权责关系，精准判断现金收入与支出的性质，明确公司资金与资产的准确属性，从而形成完整的资产负债表，为平台公司市场化融资提供有力支撑。

（4）建立健全债务风险监测预警机制。在财务信息化水平得以保障的条件下，及时依托信息技术建立先进的债务风险评估机制和全面风险监测系统，对地方融资平台相关融资、经营信息进行有效归集和大数据分析，对公司债务进行动态实时监管。特别是对过去因承担地方政府融资职能而形成的债务，要厘清与财政部门或政府其他职能部门的财务关系，合理划分二者的财务权责，综合把控隐性债务化解的措施和节奏，尤其是财政和金融措施要有效协调，防范风险处置中的风险。有效降低企业自身信用风险的同时，防范企业风险蔓延至财政风险。以期实时监管，实时预警，实时防控，将债务风险动态管控进行到底，落实到位。

四、结语

目前，地方政府融资平台公司仍面临严峻的债务风险：自身存量债务化解艰难，转型步伐缓慢；融资能力相对不足，给政府造成大规模隐性债务；自主经营管理不力，极易触发金融系统风险。债务风险是地方政府融资平台公司转型之路上的“绊脚石”和“试金石”。融资平台公司应通过优化存量债务处理，整合盘活闲置资金；搭建多元化融资体系，强化自主融资能力；健全债务管理体系，提高自主经营水平等对策，有效促进、优化平台公司转型。以新的切入点加快转型步伐，打造地方政府融资平台公司转型“百花齐放”的良性发展新格局。