加强地方财政收入监管的探讨

●刘忠庆

财政收入是衡量一国政府财力的重要指标，是经济运行的“晴雨表”。 真实的财政收入，能够给各级政府制定财政经济政策提供科学的决策依据；而虚假的财政收入， 会影响政策的制定，进而影响社会经济高质量可持续发展。当前，我国经济发展已进入新常态，疫情背景下，经济增速明显放缓，财政收入压力剧增，收支矛盾凸显，财政运行仍将处于紧平衡状态。部分地区财政收入造假现象有所抬头且呈蔓延态势，危害极大。 必须引起有关部门的高度重视，坚决予以遏止。

一、地方财政收入造假问题的现状

近几年，一些地方和部门在数据上做文章，玩数字游戏，导致经济数据被“掺水”，引起社会广泛关注，被国务院、中央部委严令禁止。 到目前为止，地方财政收入造假现象仍屡禁不止，且有一定的普遍性。

从国务院曝光的案例看。 2020 年前4 个月，安徽省怀远县财政收入同比下降7.4%。 为确保完成全年增长8%的虚高任务，该县以税收保障工作领导小组名义出台“协税护税工作方案”，违规变相要求原来按1%征收率缴纳增值税的建筑业小规模纳税人申请登记为一般纳税人，按9%的增值税税率纳税，并违规预征税款，致使1—11 月应纳税额同比增长82.07%， 被国务院办公厅督查室查处并通报。 2020 年，河北省景县税务部门违规征收“过头税”等问题，也被国务院办公厅督查室通报。

从审计署公布的案例看。审计署审计发现， 东北某镇2013 年实际财政收入156 万元，虚报为2690 万元，虚增达到16.24 倍。 审计署2018 年二季度重大政策跟踪审计结果显示，湖北、江西、广东等6 省11 市县（区）虚增财政收入48.33 亿元。 2021 年6 月7 日，审计署审计长侯凯向全国人大作《国务院关于2020 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》， 其中显示违规税收返还造成财政收入流失，税收优惠政策未全面落实、 非税收入领域违规收费，违规提前征税、收“过头税”现象仍然存在。 2021 年10 月29 日，审计署发布审计公告显示，2021 年上半年，一些企业未享受减税降费优惠1.81 亿元，个别单位违规收费或拖欠企业账款等16.58 亿元。

从地方自曝的案例看。 早些时候，辽宁和内蒙古曾自曝财政数据造假。2014 年， 中央巡视辽宁时指出经济数据造假问题。 两年后，巡视“回头看”时再次指出：“一个时期辽宁全省普遍存在经济数据造假问题。 ”2017 年，据《人民日报》 报道， 辽宁省对外确认，2011至2014 年， 所辖市县连续出现财政数据造假问题，累计虚增财政收入约占同期财政收入的20%。 2018 年1 月，内蒙古自治区党委也承认自治区政府财政收入虚增空转，空转比例高达26.3%。

上述案例并非个案， 在依法治税和减税降费大背景下， 部分地区仍顶风违规，“寅吃卯粮”、预征税款，玩“虚收空转”，虚夸政绩，不仅违背国家财税政策，而且增加企业负担。 据专家测算， 一些地方政府财政收入虚假程度达20%至30%，最高的达到50%。

二、地方虚假财政收入的主要表现形式

当前， 部分地区财政收入虚假问题较为严重， 虚增收入已成为一种不正常的惯例。 所谓“虚假财政收入”，顾名思义，是指没有相应的商品物资作保证和支撑的财政收入。 这种收入，不能真实地代表一定量的有用的商品物资， 具有典型的虚假性。 近几年，部分地区在财政数据造假上，手段颇多，且形式多样，其主要表现形式如下。

（一）“虚收空转”

“虚收空转”是指利用人工操作的虚假方式实现财政收入。 它是一种“名义”收入，实际并不形成可用财力。 一笔财政资金在多个主体间流转， 变相形成财政收入， 然后又回到初始的主体。 操作流程：支出入库，又支出又入库……同一笔资金来来回回，反复循环。 如此操作，收入叠加几次，支出增加几次，造成财政收入、支出虚增。 从表面上看，列收和列支均名正言顺。 所以，此种操作方法，具有较高的隐蔽性。 这是目前最常见的一种财政数据造假手法。 “空转”是一种常见虚收方式的代称。 “虚收空转”的形式，又可分为以下几种。

1、“列收列支”。即“先征后返，虚增收支”，是指企业或单位先行上缴税收或者非税收入，财政部门再以奖励、挖潜改造、扶持等名义列支，全额拨回企业或单位。 也有的是将财政资金、企业自有资金、借款等各种资金，混合交叉操作。一般的操作流程是： 在无真实收入来源的情况下，融资平台公司、国有企业、土地收储机构等，通过虚构应税事项和纳税依据缴纳税费， 虚增地方税收入和非税收入。

2、“列支列收”。即“先支后收，虚增收支”，是指企业或单位在无力缴纳税费的情况下， 财政部门通过虚列支出（无预算安排支出），将资金拨付至相关企业、 单位或将调度款拨至下级财政部门，再通过多种方式，经多个企业或单位，最终以税款或非税收入名义缴回国库。

3、“借款缴税”。即“先借后缴，虚增收入”，是指纳税义务人在资金紧张、 无力上缴税款的情况下，由财政部门借款给纳税人缴纳税款，从而实现财政收入的目标。 这部分借款通常在以后年度转为支出。 有的虽当年列支出，但在资金往来中仍长期挂账。

4、“垫款缴税”。即“先缴后退，虚增收入”，是指缴款单位在无真实税源的情况下， 先用自有资金以税款或非税收入的名义缴入国库， 空转形成财政收入，然后在某个时间节点（一般是预算年度结束后），再以“误收”“技术性差错”等名义办理退库，资金原路退还。

（二）“虚收实支”

“虚收实支”是指利用人工操作的虚假方式实现财政收入，安排一般预算支出。 顾名思义，这种方式形成的财政收入是“虚”的，而财政支出是“实”的。 它与“虚收空转”不同的是：“虚收空转” 是一种名义收入， 实际并不形成可用财力；而“虚收实支”尽管“虚收”是名义收入，但实际上构成可用财力，是真实的基层“三保”支出。一般是在无真实收入来源的情况下， 融资平台公司、国有企业、土地收储机构等，通过虚构交易、“自买自卖”等方式实现收入，然后再融资举债缴纳税费，增加财政收入，安排预算支出。 次年开始安排财政预算，由借款单位还本付息。

（三）“寅吃卯粮”

“寅吃卯粮”是指为完成当期税收任务，采取预征、预借、多征等行政手段，将纳税人尚未实现的税款，提前至本期征收入库的方法。 实际上是吃“探头粮”，是对企业强制性“抽血”。 这也是一种常见的财政数据造假手法。

（四）“招凰引凤”

“招凰引凤”是指税务部门采用一定的经济手段（如奖励、提成、回扣等），将不属于本辖区征管范围内的税收， 通过各种非正规途径人为地征收缴入本地国库，达到税收增长的目的。 即俗称的“引税”“买税”“揽税”。 将税款视同商品买卖。一般由纳税人、中介人和乡镇政府、财税机关共同参与完成。 采用的经济手段，通常是按异地纳税人缴纳税款的一定比例（地方税收留成部分的30—40%甚至更高）支付“奖励资金”或“税收返还”等。地方政府和纳税人双双“获利”。这是欠发达地区为完成税收任务使用的“绝招”。

（五）“政策打折”

“政策打折”是指对执行“先征后返”“即征即退”等政策的企业，照章征税，到期不予退还或延期退还。 此类问题不仅表现在“应退不退”上，有的还对应享受减免税政策的，不予办理相应的减免税手续；应抵扣进项税的，不允许抵扣；应取消的项目，不予取消。另外，有的还巧立名目增设新的收费项目， 或对已实施的收费项目过度监管。通过对国家税费优惠政策“打折扣”，保证当期税收、非税收入相对增长，确保完成财政收入任务。

（六）“移花接木”

“移花接木”是指通过混淆预算科目、预算级次等， 达到虚增地方一般公共预算收入的目的。一般采用巧立名目，将应缴入政府性基金预算的土地出让金及相应的利息收入，缴入（调库或更正）一般公共预算；将应缴入国有资本经营预算的国有资本投资收益、国有资产和股权转让或出售收入等，缴入（调库或更正）一般公共预算；将应缴入中央级国库的税费收入，通过变更预算科目或预算级次，缴入（调库或更正）地方国库。

（七）“蓄水调节”

“蓄水调节”是指设置过渡户、专户等账户，将税收收入、非税收入缴入过渡性账户，然后根据收入计划和实际需要，分期分批均衡办理收入缴库。 实际上，是将应缴入国家金库的税费收入先纳入预算体外，构建“蓄水池”，再根据需要分期缴入国家金库，用以调节收入。

三、地方虚假财政收入的危害

地方财政收入虚假现象已存在多年。 在全国许多地方不同程度地存在。 目前，“虚收空转”已成为财税领域的流行语、敏感话题，是地方政府和财政部门的“痛感神经”，是国家不得不面对和亟需破解的棘手问题。 虚假的财政收入，对社会经济发展危害极大。

（一）扭曲经济运行情况，误导宏观调控决策

无论是财政税收政策， 还是货币信贷政策，都是以实际经济发展水平为基础而制定的，其中财政收入是一项主要的参考指标。 虚增财政收入，掩盖财政收入的真实性，掩盖经济运行中的矛盾和问题， 不能真实反映各行各业的发展状况，扭曲经济运行情况。 在某种程度上，造成一种虚假繁荣，其实质是一种隐形赤字、隐性负债。 虚假财政收入，影响对宏观经济形势的预判，削弱各级政府利用财政手段驾驭宏观经济的能力。 粉饰业绩，误导宏观调控决策，国家据此制定的财税政策与货币政策将会严重脱离实际，从而影响经济生活的正常运转，对于经济建设和各项社会事业发展来说后患无穷。 如果不及时予以纠正，程度严重时会引发通货膨胀，导致经济、金融秩序混乱。

（二）违反政治规矩和政治纪律，损害党和政府的形象和威信

特殊时期有特殊政策。 面对前所未有的疫情，国务院“三令五申”要求不折不扣落实大规模减税降费政策，放水养鱼，助企纾困，激发市场主体活力。 但个别地方却给财政收入“注水”，粉饰业绩，大举招商引资，严重违反党中央、国务院的决策部署和要求， 违反政治规矩和政治纪律；触犯国家财税法律法规，违反客观经济规律；破坏财税政策的统一性、严肃性和权威性，损害企业和群众切身利益。 助长虚夸政绩的不正之风。 为了晋升，有的官员往往会通过“列收列支”和“空转”来体现政绩，助长短期效益和短期利益。 由于财政收入连年提高，一些地方为实现虚假基数上的高速增长，不得已鞭打快牛。 不仅使当地经济背上沉重的包袱，而且使“数字出官，官出数字”形成恶性循环，损害了党和政府的公信力，有损党和政府的形象，败坏社会风气。

（三）降低可用财力和民生保障能力，影响财政的再分配职能

虚增财政收入， 不仅触犯国家财税法律法规，而且严重影响财政的再分配职能，与新《预算法》的要求极不相符。 财政的再分配职能是以真实有效的财力为基础的。 目前，税收“空转”有所收敛，非税收入“空转”现象反而更加明显，致使财政收入质量较差， 有的税收占比还不到五成。财政收入虚增，不形成可用财力，使得财政的再分配职能流于形式。 虚增财政收入，会导致收支缺口缩小，中央财政均衡转移支付规模也会相应缩小，降低可用财力和民生保障能力。 掩盖发展落后地区财政资源紧缺的现实，使得再分配机制难以正常发挥作用。 超越实际收入水平，抬高支出规模，使以后年度的财力分配难以为继。另外，财政收入还与偿债能力密切相关。过高估计收入规模，会降低债务率，意味着高估财政偿债能力，影响债券资金分配，增加债务风险。

（四）扰乱正常的税收秩序，影响社会公平

虚增财政收入， 扭曲了正常的税企关系，搅乱价值分配的正常渠道和秩序，致使依法诚信征税和依法诚信纳税的基础缺失。“虚收空转”造成征纳关系模糊混乱，导致纳税人依法纳税的遵从度降低，扰乱企业正常的经营秩序，影响税收征管效能。据调查，某大型企业，税务信息反映欠缴税款8 亿多元，而企业账面却反映超缴税款6 亿多元。 财税政策的严肃性和权威性受到挑战。 分税制改革时，有的地区为增加基数，“寅吃卯粮”，20 余年无法消化。 据税务总局通报，2012 年底，根据内蒙古自治区包头市土右旗政府要求，某公司预缴税款， 多缴的税费2732 万元长达7 年没有兑现抵顶。 据媒体报道，中部省份某县在换届时，财政收入增长40%，第二年负增长，后来用了近5 年时间才把虚增的“泡沫”挤掉。 长此以往，将严重影响正常的税收秩序， 影响高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度体系的建立。

（五）加大财税改革的难度和阻力，影响建立现代财政制度的进程

党的十八届三中全会提出，要建立现代财政制度。 目前，财税体制改革全面发力、多点突破、制度框架已基本确立。 但仍需进一步深化和拓展，要啃“硬骨头”。财政收入虚假，反映出财税工作中存在不规范、不遵规守纪、不抓要害的问题，税收征管“跑偏走样”，随意承诺、盲目性强，不仅加大了地区间、企业间的税负差距，出现不均衡、不公平的矛盾；而且扰乱财税秩序，破坏财政分配格局，加大改革的难度和阻力。 如果不认真加以对待，势必会积累一系列难以解决的“病灶”，积重难返，影响现代财政制度的建立进程。

四、地方虚假财政收入的成因

当前，地方财政收入造假行为带有一定的普遍性，且呈现顽固性、复杂性、多样性的特点，反弹回潮的隐患依然存在。 地方财政收入“水分”大、占比高，是经济发展滞后长期积累的各种深层次矛盾的集中反映，也是多年来片面追求高指标而导致的恶果。 究其原因，主要有以下五点。

（一）地方财政收入政绩化的考核机制倒逼违规征税

地方财政数据造假最大的动机是政绩，根本问题在于考核机制。 长期以来，地方财政收入一直是一项硬性考核指标，一切经济活动都围绕着这一指标转。 新《预算法》和《政府非税收入管理办法》都明确规定：不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。 为此，多数地方政府依法不再下达税收收入和非税收入指标。 但实践中，部分地区却变相下达财政收入目标。 将本属于意向性、指导性和预期性的目标，变为约束性、指令性和强制性的硬性任务，纳入考核体系，作为衡量官员政绩的主要指标，甚至实行一票否决制。

一直以来， 收入目标采用“基数比例法”编制，容易出现互相攀比、盲目追求高速增长、编制的财政收入计划虚高的现象。 安徽省怀远县和河南省景县违规征税， 反映出一些地方为追求政绩，不考虑疫情影响，设定不切实际的过高的收入目标，并将其当做硬性指标，通过奖惩机制，倒逼征收部门为完成考核任务， 违规征收税费，增加企业负担。 因此，违规征税背后与收入指标刚性化直接相关。

（二）政府行政干预税费征管

政府行政干预是造成地方财政收入虚假的一个重要原因。 分税制改革以后，随着财政体制由“吃大锅饭”转向“分灶吃饭”，地方政府开始直接参与或干预财政收入任务的实现。 由此出现了“虚收空转”，并在上世纪末发展到了顶峰。

目前，地方政府依靠行政手段，违规干预税费征管，形式多样，五花八门。 去年，以“应对疫情影响加强协税护税”名义，安徽省怀远县政府违规干扰税收征管秩序。为让企业税收留在当地，该县违规设置建筑市场准入门槛， 在有关项目招标中明确要求企业于合同签订前在当地成立分 （子）公司，否则取消中标人资格。 下发税收贡献提示单，将企业能否提供招标约定税率的发票作为拨付工程款的必要条件， 明令禁止对综合税收贡献率低于4%的建筑工程项目拨付工程款，迫使企业不得不到税务局代开虚开发票，预缴税款。为加大税款清缴力度， 河南省景县政府协调税务、 公安建立“税警联络机制”， 有关税务人员在微信中警告欠税企业“拒不缴纳的，按照税警联络机制移交公安处理”。

（三）基层税务经费保障与税收征管挂钩

税务经费与税收任务挂钩是历史条件的产物。国地税合并后，地方各级税务部门经费仍由中央与地方共同承担，以中央财政保障为主，地方财政保障为辅。对基层税务部门来说，相当一部分经费由地方政府来支付。因各地经济发达程度、财政财力状况不同，经费保障存在较大差异。 实践中，有的地方政府直接将税务经费与完成税收任务挂钩；有的采取“协商”式，根据税收任务完成情况商议经费额度，导致基层税务部门面临两难选择。如果不坚守依法征收税费的底线，硬性完成任务，会出现违规征收税费现象。 反之，若坚守底线，虚高的收入任务无法完成，地方经费也就难以保障，绩效考核奖、税收任务完成奖等无法兑现，影响干部队伍稳定。在此动机之下，部分基层税务部门会积极配合和运作，给财政收入“掺水”。

（四）财政监督不力

制约与监督机制缺乏， 是造成地方财政收入虚假的内在原因。从实际看，部分地区对财政收入的真实性、 合法性重视程度不够， 缺乏有效的监督，财政监管存在盲区。 政府内部监管流于形式，财政收入真实性督查比较薄弱，缺乏效率，也缺乏全面性。 社会监管没有常态化。 审计监管滞后，整改或追责力度不够。 处理处罚偏轻， 违纪风险偏低。对地方财政收入造假难有实质性的触动，震慑效果不明显， 使得地方虚增财政收入的行为长期得不到纠正，“年年审（查）年年犯”。这也是地方财政数据造假难以根治的原因。

（五）依法行政意识淡薄

个别地方政治站位不高、重视程度不够、依法行政意识淡薄、规矩意识不强、纪律观念削弱，存有从众心理、侥幸心理、特权心理以及法不责众的心理，存在曲解上级政策、顶风违纪、明知故犯等问题。 有的财税部门工作简单粗放，作风漂浮，习惯于随意决策，任意执法。 脱离实际，片面追求显绩。 对上级政策和要求，存在“包装式”落实、“一刀切式”落实等形式主义、官僚主义。 既不规范，又易产生歧义。 既影响工作质效，又影响部门形象。

五、治理地方虚假财政收入的对策

地方财政收入虚假问题由来已久。 针对地方财政收入虚假问题，要理性面对，采取有效措施，标本兼治，用制度和纪律来约束造假，真正形成不敢造假、不能造假、不愿造假的闭环机制。

（一）进一步提高政治站位

目前， 财政部和国家税务总局正在全国范围内组织开展地方财政收入虚假问题专项整治。 各地区、各部门要树立大局意识和正确的政绩观，充分认识治理财政收入虚假任务的长期性、 复杂性和艰巨性。 提高政治站位，严肃政治纪律。 强化政治担当，严明政治规矩。各级政府要深化“放管服”改革，刀刃向内，自我革命，破除利益藩篱，处理好政府与市场的关系， 减少行政干预， 优化营商环境。 财税部门要依法依规征收税费， 做到科学规范、有效有序。 精准施治，自我校正方向，消除“模糊地带”，扎紧“制度笼子”，不搞“上有政策、下有对策”。 坚决维护党中央权威和集中统一领导，做到令行禁止，确保中央政令畅通。

（二）进一步完善政绩考核制度

当前， 我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。 这意味着以前唯GDP 等“数据论英雄”的时代已结束。 面对新的形势，应进一步改革考核制度，细化考核标准，建立科学的政绩考核机制。 摒弃单纯的数字增长，废止财政收入硬性考核指标，切实做到“有税尽收，无税禁收”。 通过考核，真正将发展思路引导到更加重视转变增长方式、提高增长质量上，引导到创新、协调、绿色、开放、共享发展理念上。 多年来形成的畸形政绩观，不是一朝一夕可以改变的，必须持之以恒，对搞虚假数字推高政绩的干部，要依法依纪严肃查处，并公开曝光。

（三）进一步加快建立现代财政制度

应加快建立现代财政制度， 实现财政治理的现代化，杜绝地方财政收入造假问题的发生。改革“基数比例法”，推行“零基预算”。根据经济形势和政策调整等因素，科学编制收入计划，确保财政收入科学可行、客观真实。完善财政管理绩效考核激励机制， 把收入质量纳入考核范围并赋予较大权重，减少非税收入“水分”，提高税收收入占财政收入的比重， 切实提高财政收入质量。 强化预算管理。落实政府过“紧日子”要求，大力压缩一般性支出，重点保障民生等支出。 提高资金使用效率。 严禁铺张浪费，严禁搞“形象工程”“面子工程”。推动省与市县财政事权和支出责任划分改革， 进一步完善转移支付制度，减轻基层政府支出压力。改革税务经费保障办法，由中央财政全额保障。落实全面预算绩效管理。 加强政策、项目、部门全周期预算绩效评估，从源头上堵住拍脑袋作决策、任意提高标准、编制不切实际的收支预算的现象。加强税收法制建设。进一步健全地方税体系，落实税收法定原则。根据《民法典》制度和规则的创新和变革，建立与之相协调的税收制度，尽快完善税法。只有良法才能善治。

（四）进一步坚持依法征税原则

税制改革和企业、个人的利益密切相关，历来受社会高度关注。 各级税务机关要深入贯彻党中央、国务院“六稳”“六保”的决策部署，充分发挥税收职能作用， 统筹推进疫情防控和支持经济社会发展。 强化税收征管，严明组织收入纪律，坚持依法规范组织收入原则不动摇，做到“应收尽收”。禁止采取“虚收空转”、转引税款等手段虚增收入，不断巩固和拓展减税降费成效。 进一步加强税务检查，创新工作思路和方法，妥善处理好税收与经济社会发展的关系，提高工作的精准性和精细度，严肃查处违规征税收费行为。既要避免征收“过头税费”，又要严厉打击涉税违法行为，防止税收流失，维护国家税收安全。优化税务执法方式，依法规范执法。若纳税人遇到不规范执法，应积极引导行使法律救济权，依法进行行政复议和诉讼，从而达到税收执法效果与社会效果相统一。

（五）进一步加大监管和处罚力度

各级党政监督部门应建立全方位立体监督制约机制，把财政收入虚假作为风险防控的关键点和监督重点，列入巡视、人大、审计、财政、税务监督范围，坚持巡视巡察必查，经济责任审计、预算执行审计、离任审计必审，人大监督、财政监督、财会监督、税务督察、税务稽查必检。 各级人大应强化对政府预算收入执行情况的监督，推动严格依法征收税费，防止财政收入“虚收空转”。各级审计部门应充分发挥保障国家经济社会运行“免疫系统”的功能，杜绝财政收入虚假“年年审年年犯”问题的发生。 各级财税机关及相关部门应建立健全沟通协调工作格局和工作机制，加强协作和配合。财政部各地监管局应发挥就地就近监管优势，把财政收入质量作为监管重点。 协调建立财税库银联网机制，健全税费收入质量监控和分析系统，利用大数据实时监控。 加大问责力度，发现一起，查处一起，并建立典型案例通报制度，强化以案示警的作用，坚决防范和制止财政数据造假，实现“真金白银”的地方财政收入数据。