大数据时代智慧政府重大风险治理研究——以新型冠状病毒肺炎疫情为例

李甜甜

(江西师范大学 马克思主义学院，江西 南昌 330022)

纵观人类社会的发展史，风险始终都走在人类前面。消除人类生存发展的重大风险是古今中外治国理政的大事，早就已经成为全球国家治理的共识。从2021年回看整个2020年，全世界人民都亲眼看见了传染性疾病等长期风险给人们带来的深重性灾难，在这个背景下，不仅全人类的生命安全受到威胁，还加大了人们在数字、健康、经济等各方面的差距。风险社会下的重大公共政策问题如若长期治理不当，危害难以估量。党的十九届五中全会明确提出了防范化解重大风险体制机制不断健全的国家治理效能要求。习近平总书记也在指导防疫工作中强调，鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在新型冠状病毒肺炎(以下简称“新冠肺炎”)疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用。他强调，要运用大数据提升国家治理现代化水平，要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。[1]因此，防范应对重大风险，建立和完善数字化治理体制和机制，让大数据的优势得到充分发挥是现代国家治理中的关键任务。

1 大数据背景下的政府形态

现如今，从全球的信息化发展现状来环视，互联网从支持科学、军事部门，到支持服务于通信和休闲，再到支持人类社会生活的一部分，“在线”在成为一种生活方式的同时，也在深刻地改变着传统世界的运行模式。全球政治、经济都在这个基础架构上获得了创新的动力，并以此形成了对传统体制机制的挑战。近十年以来，以云计算、大数据、移动互联网、物联网为代表的一批最新技术获得了迅猛发展，并被广泛地应用到电子政府中，再次在全球掀起了信息化建设的新高潮。联合国2014年调查报告中指出，电子政府正在褪去新奇，进入一个新的发展阶段，尽管降低成本仍然是提高公共服务一个很重要的考量，但是它已经逐渐被增加公共价值所取代，成为发展电子政府的首要目标。现在，电子政府正在聚焦于从各地区国家之间建立跨部门、跨组织、跨地域的体系，用高新的技术为公众提供有价值的服务。这一点，可以从以下政府形态中得以体会。

1.1 虚拟政府

虚拟政府是实体政府在网络空间进行办公而形成的虚拟存在物，即实体政府在网络虚拟空间的一种映射现象。美国的简·芳汀教授曾指出，虚拟政府的组织不是独立的机构，而是由网格化的计算系统组织而成，它的信息流动和传播流动的载体是网络而非其他官方或正式渠道[2]。电子政府最初的发展就是致力于使政府之间、政府与公民、政府与企业间进行更透明、更友好、更高效的互动，虚拟政府在成本、技术、远程办公、组织合作方面的低廉、便利性使得电子政府目标的实现得以可能。所以，虚拟政府是电子政府建设的始端。自虚拟政府提出以来，因其在政府部门组织机构间联动互通的高效性，使得它一直被视作电子政府的精髓。然而，无论是政府内部的网络建设、外部的国家信息基础设施建设，还是相关开发人员的上网费用等都需要政府在初期建设和长期性发展方面投入大量的资源和资金，随着新的合作环境的迅猛转换，由单个应用程序到大型集成程序和数据共享的业务操作渐渐不适应时代的发展，陈旧的合作模式和业务流程需要进行快速更新换代。所以，这也是虚拟政府在时代发展中渐渐不受欢迎的原因。但是不可否认的是，它依旧是电子政府发展中不可取代的辉煌。

1.2 信息政府

基于电子政府发展中的问题，部分学者开始关注到信息对于政府的重要性，如，有些学者提出，电子政府在提供公共服务时主要关心产出，电子治理主要关注流程。电子政府对于信息流动过于忽略，只关注技术可行与否[3]。还有一些学者认为电子政府发展到信息政府要进行流程反思，公共事务要由社会公众共同决定[4]。信息政府的建设是信息流程作为组织设计的关键驱动因素已经阻碍政府发展时的科学抉择，它不是对于电子政府的放弃，而是要通过重组组织结构，群策群力，结合社会公众这个智囊团，共同应对诸如信息安全、隐私保护等风险问题。但是要注意的是，在这个过程中的流程反思和信息流程再造不仅涉及政府内部，还要涉及政府外部，信息政府的建设要尤其关注到对政府内外部的关系和整体改革的影响。由此可见，信息政府的建设使电子政府得以建构在安全可靠的信息流程之上，所以，信息政府不论是看作电子政府概念的相关延伸，还是电子政府发展的一个阶段，它都对电子政府的路线选择和构建路径起到了很好的保障、引导作用，它也因此成了电子政府建设的有益补充，成为电子政府建设中重要且必须有的内容。

1.3 移动政府

移动政府是一种能够实现集移动服务、电子民主、移动通信、电子政务于一体的政府形态。随着智能型手机占据手机市场的主要份额，移动电信运营商在手机功能开发、应用产品生产、内容和形式创新上都取得了突破性进展。如，在移动政府的治理下，政府可以根据手机的GPS定位系统，实时了解目标机构的位置，机构到访人数、人流情况、服务设施使用情况等，根据这样的数据信息结合服务机构、服务设施的承受能力，分析市民可期服务的可及性和有效性，对可能出现的安全风险进行有效预测与防护。很显然，移动政府能够利用其打破物理边界的巨大优势帮助政府最大限度地缩小与公众之间的距离，加强内部机构间的电子联系，“即时互动性”和“零距离可观性”使得它增加了电子政府的应用范围，扩展了电子政府的服务空间，丰富了电子政府的应用形式，助推了电子政府的良性健康发展。但是，在成本上来讲，不是所有的无线连接都能竞争得过有线连接。所以，电子政府并没有被移动政府所取代的可能。

我们上述所提到的，无论是“虚拟政府”“信息政府”还是“移动政府”，都是电子政府的特殊形式。不管是将它们看作电子政府不同发展阶段的主要工作、重点任务还是目标追求，我们都可以得出这样一个结论：电子政府随着时代变迁，重心有所转移是公众需求、客观环境发展使然，但是，电子政府在这个过程中满足公共服务、追求公共利益的初心一直没有改变，电子政府力求在不同发展阶段中探索“智慧治理”的主基调一直没有改变，也不应改变。

2 政府智慧治理的现实境遇

在信息革命的驱使下，网络化、智能化、数字化的叠加效应，前所未有的在有限的物理空间之外创造出无限的数据空间，使人类从物理生态走向智能生态，迈入智慧社会，同时也带来诸多挑战。新型冠状病毒肺炎疫情作为重大突发公共卫生风险全球大流行，就是谁也未曾意想到的“黑天鹅”。在这场重大突发公共卫生风险下，传统安全和非传统安全的界限愈加模糊，内部风险和外部风险相互传导，结构性风险和偶然性风险加速转化，多样性、跨国性、联动性安全风险问题日益凸显。又因其发生在信息化、全球化、大数据时代，传播之迅速、影响之广泛，不仅深刻影响和改变着国际经济、政治结构，而且深刻推进着全球人类行为方式和生活方式的转变。而在这场重大风险面前，现代政府又在“智慧治理”方面做出了怎么样的努力？遇到了什么样的瓶颈呢？

2.1 数据共享的智慧治理模式和信息安全的矛盾冲突

2015年，国务院在发布的《促进大数据发展行动纲要》中提出：“将大数据作为提升政府治理能力的重要手段，通过高效采集、有效整合、深化应用政府数据和社会数据，提升政府决策和风险防范水平，提高社会治理的精准性和有效性”[5]。2017年底，我国数据共享开放平台的规划及建设工作已经基本完成，到2020年初，已经基本实现了数据资源在省部级的共享，这也为疫情防控打下了数据基础。在疫情防控中，浙江省在全国第一个上线“新型冠状病毒肺炎防控公共服务管理平台”。此后，湖北省武汉市、丁香园网、腾讯网等陆续推出了“武汉战疫”App和“全国新冠肺炎疫情实时动态”专栏，利用政府开放的官方数据制成新冠肺炎疫情地图，实时追踪新冠肺炎疫情动态，向公众共享新冠肺炎疫情信息，保障公众的知情权。北京经济技术开发区在大数据、人工智能的基础上建立了新冠肺炎疫情防控可视化指挥平台——“战疫金盾”，帮助一线防控人员更好地进行居民健康信息登记、日常防疫指南发布等科学的“网格化”管理。很显然，现代政府治理充分利用了时代所赋予的信息收集、信息共享、数据分析、资源整合等优势，无论是政府部门和市场机构的数据共享，还是政府、市场和人民群众之间的连接，都可以通过大数据抑或是信息推动“线上”与“线下”的双向互动和能量集聚，形成一个以“伙伴关系”为特征的决策和执行整合的网络，使政府能进行全方位、高层次、全领域的动态智慧管理。此外，在这场百年难遇的重大突发公共卫生风险面前，众多公民的个人隐私泄露也敲响了数据安全和隐私保护的警钟。庞大的公民个人隐私数据被记录在存在数据失真、数据泄露、数据杀熟问题的信息设备中，各种传媒工具就成为一些不法分子、不良商家盗取个人信息的“法外之地”。因此，必须充分认识到，如若信息安全问题不加以管制，智慧治理难免会因为逐渐丧失群众基础而弱化在现代国家治理中的地位。

2.2 数据开放的非专业化和信任危机的矛盾冲突

现代政府的数据开放不完全是专业化的开放，而非专业化的开放，不仅达不到最终解决问题的目标，反而反向操戈，事与愿违。“2007年12月，30位开放数据倡导者提出了数据开放的八项原则，即一手的、完整的、及时的、可获取的、可机读的、非歧视性的、非专属性的、免授权的”[6]。信息查询、统计报告、服务应用、信息发布都不叫作数据开放。数据是一手的原始记录，未经过加工和解读，而信息是已经被分析加工，并且被赋予了特定意义的数据。只有专业化的数据开放才是应对重大风险、推进现代社会治理的永动机。2012年，美国纽约市在面对“艾琳飓风”的侵扰时，创造了“合作众创”的治理模式。许多救援组织使用了政府公布的“飓风疏散区域数据”来制作地图，帮助市民应急，而这些疏散区域的原始数据是早在一年前政府就已经向公众开放的。2020年初，新冠肺炎疫情暴发后，我们能够在国内很多政府网站上看到有关疫情的信息和数据，这其中不乏专业化的数据，如有关病人的年龄、地址、交通信息、就诊医院等，但也有相当大一部分的非专业化数据，如个案数据、统计数据，或是上述提到的误把信息当数据的“数据”。这些有问题的数据大多来自数据平台，由于数据量低、可机读率低、数据价值与需求不匹配等，没有办法实现机器的自动抓取进行深度利用。由于政府的数据开放对象是企业、社会，非专业化的数据开放很可能导致进行数据处理与开发的工具使用失去原有的价值，许多基于数据的研究、预测、判断失误，极易引发企业和社会对政府的信任危机。

2.3 智慧治理的精准化和技术依赖的矛盾冲突

数据本身的特质决定了智慧治理的精准化。“政府是技术平台的供给端，将技术设备投入到政务系统和政务流程中去，通过对社会问题的分析、数据的搜集整合、科学决策的研判，构建智能化、开放式的数据资源库或是公共信息平台，形成信息流通、畅通的覆盖全社会的大数据治理网络，最大程度降低行政成本，同时发挥多元主体互通互联的一体化服务优势”[7]。在新冠肺炎疫情暴发后，中国的移动、联通、电信等公司，基于自己的通信数据优势，建立“区域人口流动”大数据模型，开发了基于风险预报、人口流动的疫情防控大数据平台，计算特定时间段全国的人口流动数据，尤其是自武汉到全国各省、市、县、区的数据，及时向各方提供决策支撑，助力国家对疫情态势的预测预警。在社区，通信大数据结合其他部门数据，对疑似患者、确诊和密切接触人员等重点人群的分布情况分析研判，并利用个人数据，建立个体身份“健康码”，进行社区管理。在疫情之初，面对国内物资保障、医疗资源供应严重不足的问题，国家有关主管部门利用交通、医疗、电力等各方大数据对往返人员、地区物资和企业职工复工复产等情况进行分析、综合判断，争取最短时间内、最大程度上恢复生产能力，解决疫情重灾区资源不足的问题。正是由于政府利用技术在重大风险面前进行智慧治理时展现出极大的高效性，无形中也加强了政府对技术的依赖性。按照上述治理方式，社会治理中的多元主体处理事务主要依靠无形的信息技术和虚拟的网络身份，如若当“靠技术说话”“靠数据说话”逐渐成为治理主体的惯性思维时，很容易让一些不成熟、低端的应用技术涌入市场，而作为治理主体的社会性的人将被内卷而失效的智慧治理进一步冲击，进而造成人被工具所异化的社会现象。

3 智慧政府重大风险治理的发展路径

“智慧政府一词在20世纪末才被创造出来，世界上有多少个城市，就会有多少个‘智慧城市’概念，相应地，就会有多少个城市管理者界定的‘智慧政府’概念”[8]。“当前，大数据正有力推动国家治理体系和治理能力现代化，日益成为社会管理的驱动力、政府治理的‘幕僚高参’”[9]。作为重大风险治理的现代化手段、推动智慧城市发展的主要路径，智慧治理是数据技术赋能高质量政府治理的现实旨归，是全球治理理念在实践领域的深化革新。生活在大数据时代，就是要用懂、用好、用通数据。为此，政府首先要进行自我赋能，将自己武装成智慧政府，这种武装应是全方位的，包括从观念到认识，从体制到机制，从知识到技能，在数商、智商和情商上，都要有质的飞跃。

3.1 提高数商：强化数据共享意识，保证数据安全

“阿里巴巴前副总裁涂子沛在《数商》中创造性提出了数商的概念，他在书中阐述到，数据是土壤，是基础设施，更是基本生产要素，而数商则是衡量现代人类是否具备数据意识、思维、习惯和数据分析能力的重要尺度，它衡量的是数据化时代的生存逻辑”[10]。政府要想在重大风险治理上有所作为，提高数商是首要路径。由疫情期间的治理可以看出，大数据时代赋予政府的现代化治理已经不再局限于有形产品的创新，而是有形的流程创新。智慧政府利用移动互联网等新一代信息技术，自上而下开放数据，以合作众创为手段鼓励市场以数据为原料，以开发应用等形式协作支撑政府，反哺数据给政府，实现政府、市场、社会的多方协作，提高公共服务的智能化、精细化和科学化。所以，政府进行数据共享，首当其冲的，要打破数据孤岛，将各部门、各领域的数据交换通道彻底打通，特别是要做到关键数据的全景、全局、全域流通使用。其次，要创新合作共联模式，除了积极争取与专业互联网企业、先进技术团队等进行合作外，还要妥善处理好与其之间的竞争关系，建立平稳有序的合作氛围，为社会提供更加高效优质的政务服务。关键的，政府还需要有一双“慧眼”，辨识各阶段的数据价值，比如在新冠肺炎疫情的前期、中期、后期，公众对数据的需求有所变化时，怎样对全局数据的可度量、开放性、即时性等进行评判、筛选，大幅度提高组织的运行效率和科学性，最大限度减少决策的盲目性和随意性。大数据是国家的战略性资源，如何科学安全地使用关系到国家核心利益和人民群众的安危。党和政府需要在强化数据共享的基础上加强数据管理，科学辨别风险相关数据，不碰数据隐私红线，守牢数据安全底线，严防风险叠加，对于涉及数据安全的非法行为加大立法、执法力度。

3.2 提高智商：加强数据开放专业度，降低信任危机

政府开放数据，对内是为了提高政务服务效率，改善服务质量，降低行政成本；对外是为了促成政府和社会的协同合作，鼓励社会创新，促进经济发展。但是，在新冠肺炎疫情期间，能够看到诸多不符合开放数据八项原则的“数据”在疫情管理、病源排查、同行查询等方面制造了社会难题，如未核验更新的个人健康码信息、形式化的个人体温信息、错填漏填的身份信息发布等。通过这些，可以观察到，政府在面对数据开放时还存在多种挑战需要跨越。如，在面对疫情防控时，开放数据的目的是什么；人民群众需要怎样的数据才能有效防控，保证自身安全；需要的疫情数据能不能够开放；即便开放了，有没有具体的管理人员，有没有相关部门的制度和机制保障，有没有足够的资金持续开放；数据去哪里找，谁提供的，是否全面、专业、准确、及时等。至此，可以得出结论：面对数据开放，政府需要一个“智慧的大脑”去思考懂不懂数据开放、愿意不愿意开放数据、可以不可以开放数据、能力够不够去开放、数据好不好。还有数据开放的安全风险，譬如数据质量有问题被利用后带来的损失等。为此，政府首先要加强开放数据政策的顶层设计，提升政府对数据开放的监管责任，明确数据开放清单。同时，进一步完善数据开放的相关政策及法律法规，为政府与其他组织的合作提供法律保障。在疫情期间，《突发公共卫生事件应急条例》第20条、第21条、第24条就分别规定了疫情数据报告要及时，保证了数据的即时性。《电信和互联网用户个人信息保护规定》和《中华人民共和国刑法》中也规定了“不当泄露个人信息，将被处以行政处罚，甚至可能涉及刑事责任”。一个智慧的政府，既要把数据用好，也要把数据管好，管好的目的是利用，数据管得好，才能有效降低风险，推动更好的利用。在这个过程中，对外可以建立政府的数据信任度，对内可以提高政府开放数据的自信心。

3.3 提高情商：平衡价值理性和技术理性，以人为本

智慧来自数据，但“大数据的核心，在于以人为本。价值理性注重公共的善，强调以人为本。智慧政府进行智慧城市建设就像在编织一条纽带，一头连着政府和大数据、云计算等新一代信息技术，还有一头连着城市居民的需求。大数据时代的信息技术在重塑公众的思维方式、价值观念和行为方式的同时，也正在冲击与重塑着现代社会的道德观念和伦理秩序”[11]。马克思说：“异化总是人的异化；而人的异化既不是从上帝那里异化，也不是从人的理念或理想异化，而是人从其本质的异化”[12]。在新冠肺炎疫情的治理中，政府不乏先从技术着手，工具脱离目标的情况；想当然，低估外围因素的复杂性，以技术“固化”不合理的流程的情况；脱离实际移植别人的“成功经验”的情况等。因此，作为智慧政府，要学会科学看待技术的应用效能，寻求人与技术恰当的相处之道。先进的政府IT应用必须将政策、流程、信息和技术完美地结合起来，但技术上所可能的，并不一定就是管理上可行的，或是政治和社会所能接受的。最好的解决方案和模式采用的不一定是最好的技术，再好的技术本身也纠正不了政策问题、不合理的流程和不匹配的管理等问题。没有“必杀技”和最佳方案，只有最合适的方案。技术作为人的器官的延伸，有些方面确实优于人的自身能力，但是技术终究为人所创造，技术无法异化人，人永远也不能被技术所异化。只有用科学的眼光审视技术与人的彼此优缺，平衡价值理性和技术理性的关系，让技术与人都能承担起自己合适的社会角色，才能恰如其分地将线上智能化手段与线下群众紧密结合，协同创新，发挥智慧治理的最大功效。