农村集体产权制度改革的实践与探索

文/杨维勇（海东市乐都区达拉土族乡人民政府）

在市场经济体制下，国内农村地区的集体资产快速积累，与此同时集体资产产权模糊、资产保护制度不合理等问题涌现，困扰农村地区发展的“三农”问题难以在短时间内得到有效解决，严重影响农村地区的经济发展。在当前形势下，加强农村集体产权制度改革，无疑是推动现代化农业发展的必然途径，随着农村集体资产总量和规模持续增加，闲置集体资产数量也不断增加。如何实现农村集体资产有效配置、加快资源自由流动、实现城乡共同发展和乡村全面振兴，是农村集体产权制度改革的主要任务，基于深化改革措施，推动农村经济高质量发展，增加农民收入，加强党对农村的管理。

一、农村集体产权制度改革的背景

农村集体产权制度改革背景复杂，第一，农村地区集体发展存在多重问题困扰，一是农村集体资产规模大而产权不清晰；二是农村人口流动性强，人口结构愈加复杂，部分农村地区出现集体成员和外来人口数量倒挂现象，严重影响农村人口土地关系以及集体资产管理和收益分配；三是城乡经济发展差距较大。第二，财产性收入较少但是农民群众参加改革的主动性高，一是财产性收入在农民总收入中占比少，是农民群众增收短板，而改革农村集体产权制度则是补齐短板的重要举措；二是农村参与改革的主动性提高，农民群众义务教育普及之后，思想意识大幅度提高，积极参与村集体事务，“小农”意识有所减弱，农民群众已经逐步适应现代化农业发展要求[1]。第三，在党的领导下推动顶层制度设计和试点，自2010年开始，党中央、国务院针对农村集体产权制度改革提出一系列文件、规划以及意见，高度重视农民群众的利益，出台多项政策保障农村集体产权制度改革顺利推进，为试点地区指明改革方向，保证改革效率。第四，农村地区技术水平提高，大部分农村地区应用现代化农业生产技术，从而推动集体产权制度改革，比如规模化、机械化，现代已经应用至农业生产活动中，极大程度地提高生产效率，而且智慧农业、智能监测等得到广泛应用，农村地区的潜在收益增加，鼓励有关部门积极推动农村集体产权制度改革，为农民群众争取更多的收益。

二、农村集体产权制度改革实践成果概述

（一）完善村集体资产管理运营体系，实现了集体资产保值增值，增加农村群众财产收入

第一，盘活农村地区的集体资源，尤其是土地资源，有效提高资源利用率。在改革之前，大部分农村地区已经完成土地产权登记工作，而在改革之后，农民的土地承包经营权得到清晰界定，财产性收入明确，解决了农民群众对流转土地的担忧，极大程度地降低了耕地闲置、撂荒等风险[2]。同时在农村集体产权改革过程中，有关部门对农村集体资产进行清查核算，将原本是集体资产而被私自侵占的荒地回收，用于发展农村地区边角经济，解决农村地区的四荒问题。

第二，集中各类资源，深化政策扶持效果，有关部门指导农村地区政府整合政策性资金，将其作为经营性资产，并进行折股量化，借助经济市场的力量运营资产，进一步增加农民群众的收益。

（二）进一步规范了资产处置程序，强化村民民主意识

农村集体产权制度改革中，逐步实现“资产变股权、农民变股东”的目标，集体资产转化为股份，并且针对集体资产运营管理的制度标准也出台运行，比如资产评估、资产等级、资产集中采购等相关内容，进一步保障农村集体资产的处置规范性和完善性。大多数农村地区按照有关部门的指导积极建立理事会、监事会、股东代表大会等机构，明确各自的职责，在职责清晰的前提下，积极有序地参与农村集体资产运营管理，将公开、透明、民主的原则完全融入农村集体产权制度改革中，全面增强农民群众的民主意识。

（三）化解以往管理矛盾，推进农村经济稳健发展

相关部门依托于“三资”监督管理系统构建农村集体经济数字管理系统，进一步优化农村集体资产的管理活动，规范管理程序，化解以往的资产管理矛盾，有序推进农村地区经济稳健发展。依靠信息技术对农村集体资产、收益分红、股权变动等信息进行电子化处理和维护，实现村务公开、村收支网上公开，切实保障农民群众的知情权和参与权，完善农村基层组织结构，增强乡村治理能力。在农村集体产权制度改革影响下，乡村两级干部对“三资”的理解更加准确，清楚认识到自身对清产核资收回的集体资源管理不规范问题，从而及时转变思想认知，努力发展农村计提经济，充分利用当地的地理、历史文化等优势拓展新产业，为农民群众增收致富。

三、农村集体产权制度改革中面临的问题

（一）政策扶持力度有待加强

部分农村地区虽然积极推进农村集体产权制度改革工作，但是缺少强有力的政策支持，地区政府部门可提供的资金和管理人才有限，目前有关部门对于壮大农村集体经济发展规模只提出了一些原则和导向，缺少实际的方法指导，导致部分资源少、没有特色产业的农村地区缺少发展规模，难以实现集体经济稳步发展。同时关于农村集体经济组织缺少明确的法律条例支持，比如如何认定组织成员资格、分配股权、科学管理等内容都需要法律政策进行指导[3]。

（二）干部权责不够明晰

在改革过程中，最关键的问题是厘清干部权责，即村委和集体经济组织的权责关系，两者性质和职能不同，分管不同的事务，因此在农村组织中两者无法进行互相取代。按照组织职能来看，村委会负责村及公共事务以及公益事业，集体经济组织负责监督管理农村集体资产，对集体资源进行开发、管理，村委会和集体经济组织的管理人分别来自不同的群体，其中村委会管理人由农村常住人口投标选举，经济组织管理人是从经济组织内部成员推举。由于农村地区复杂的人员关系，在竞选管理人员时集体经济组织管理人员同时参与村委会管理人竞选，村民对此并无异议，导致出现集体经济组织中的股东代表，甚至是监事会人员等都是村支书、主任担任，出现干部权责交叉现象，严重影响集体资产资源管理经营以及收益分配，集体经济组织难以在推动农民群众增收致富和提供社会服务方面发挥积极作用。

（三）经济基础较为薄弱

绝大部分农村地区的集体资产数量少，资源可利用价值有限，开发潜力不高，有关部门在盘活集体资源方面需付出较大的精力。同时农村集体经济组织中的金融管理体系尚未完善，缺少足够的运转资金，金融机构以及社会资本向农村地区倾斜程度小，导致农村集体经济组织运行障碍大。就目前实际情况而言，大多数农村地区缺少集体经济收入，虽然通过农村集体产权改革，村集体经济发展取得一定的成效，但是农村地区贫困局面尚未被完全扭转，部分集体性收入仍然来源于资产资源出租、卖出等方面，农村地区缺少特色优势产业作为经济发展基础。

四、解决农村集体产权制度改革的经验探索

（一）进一步强化政策扶持

1.完善农村集体经济制度相关法律法规

在市场竞争日益加剧的影响下，农村集体经济发展表现出滞后特点，发展矛盾异常尖锐，在此阶段仅依靠基层农村组织的改革创新无法摆脱当前的困境，为使农村集体经济发展壮大，当地政府部门必须在金融、税收、服务、技术、土地、法律等方面提供较多的帮助，引导和支持农村基层组织发展集体经济，为农村集体经济发展提供良好的政策环境。首先，完善与农村集体经济制度相关的法律法规条例，第一，在法律中确定农村集体资产的所有权以及所有权主体拥有的权限、职能，建设农村土地资源承包使用权制度、宅基地使用权制度以及集体资产所有权制度；第二，针对土地流转管理中存在的矛盾纠纷，制定合规的土地流转程序，规范相关行为，保护农民土地产权，控制土地流转规模；第三，完善土地流转合同管理制度、登记备案制度、档案管理制度等内容；第四，健全金融和财政税收方面的政策体系，基于政府财政政策构建有助于推进农村集体经济发展的政策，将减免税费和财政拨款形成的集体资产的所有权划分给农村集体经济组织，同时将此类资产量化为股份，落实到个人[4]。

其次，确定农村集体经济组织的市场主体地位，从而更好地运行农村集体资产，盘活资产并提高利用率，切实发挥资产资源的价值作用，深挖农村生产资源要素的潜力，加快推进落实乡村振兴战略。农村集体经济组织应当作为一个独立的市场主体，在工商部门注册，真正参与市场经济，有关部门可以通过地方政府明确农村集体经济组织的监管主体以及具体监管内容，全面调动农村群众共享市场经济成果的积极性，鼓励农民群众在农村集体产权制度改革中增强信心和充满热情。

2.完善农村产权交易市场

建立完善成熟的农村产权交易市场是保障农村集体产权改革的关键措施，首先，合法合规的市场主体可以进入市场进行交易活动，农村集体经济组织作为独立的市场主体可在市场中展开产权交易，而有关部门需要对农村产权流转交易中的范围进行研究，本人建议在社会保障坚实的农村地区，可以在听取农民群众意愿的基础上适度放宽产权流转范围。但是在放宽产权流转范围时需要注意考虑当地的经济发展水平、社会保障以及农民群众的主观意愿，确定放宽时点，有序放宽产权流转范围[5]。其次，针对农村产权交易市场的建设应当意识到产权流转的封闭性特点，并且对其进行妥善处理。产权流转的封闭性直接影响农村集体产权制度改革成效，因为农民群众对土地资源有天然的执着，导致筹集农村土地产权交易表现出封闭性，而且持续时间长，针对此问题，有关部门应当保持耐心，参考发达地区针对产权流转封闭性的解决经验。再者，细化农村产权交易市场建立措施，一是持续推进确权登记，将农村集体资产所有权确权至农村集体经济组织中；二是在农村集体产权制度改革试点区构建产权交易平台，可以选择以省或是市为单位建立，尽量减少出现“部门主义”“地方主义”，及时统一产权交易流程，建设集信息采集、发布、评估、交易等为一体的服务体系，提高农村产权交易效率；三是增加农村产权交易经纪人，由专业人员统筹处理产权交易事项，提高交易成功率。

（二）完善治理结构，提高农村集体经济治理水平

农村集体产权制度改革彻底改变了农村地区的治理结构，完善治理结构以及提高农村集体经济治理水平是当前制度改革的重要任务之一。首先，明确农村地区基层管理组织和集体经济组织之间的权责关系，理顺治理机构的主要职责，改变干部权责交叉的乱象。由于农村地区的人员流动以及人才短缺的影响，权责交叉现象难以彻底消除，但是应尽可能保障职责清晰且功能独立，因而，有关部门需要从职责、服务、经济管理等方面对村委会和村集体经济组织以及村党委会的职责进行划分，构建稳定的治理结构。其次，加强对治理结构的监督管理，由地方政府出面安排人员定期对农村集体经济组织进行经济审计，着重审查集体经济组织内部运营治理情况，协助农村集体经济组织完善“三会”治理结构，实现董事会独立，以及完善股东代表和监事会的职权，切实提高集体经济组织的治理水平。

（三）促进经济发展，增加资金流转

1.提高经济管理效率

农村集体经济组织中的理事会必须定期对集体资产开展清产核资、固定资产清理工作，利用信息技术工具监管新旧集体资产，全方位清查集体资产，梳理集体资产所有权、使用权、手续等信息，做好集体资产台账。同时，农村集体经济组织应当厘清财政性资金和集体资金的边界，按照相关政策法规对其进行分账管理和使用，避免混淆不同性质的资金。在运营农村集体资产过程中，集体经济组织需考虑市场多元化需求，推进产权经营业务多元化，在条件允许的范围内对存量资产进行二次开发，及时拓展投资渠道，进行资产回购，充分享受政策红利。比如部分农村地区的地理位置优越，农村集体经济组织可将发展目光放在物业管理服务上，整合集体资源，向高附加值物业转型，建立产业园、创业园等；积极开展投资项目，主动投资政府主导的基础设施建设项目，即水利工程建设、电网建设、乡村旅游项目等，实现多元化经营，提高经济管理效率，提升农村集体资产的价值，实现集体收入增加。

2.推动金融支持农村经济发展，完善金融担保制度

为打破金融抑制，有关部门应当尽快推进制度创新，支持农村地区的金融交易，建设农村金融市场，推动农村经济发展。首先，针对农村金融市场建设，应当搭建多层次的金融体系，引入政策型银行进入市场，对农村集体经济发展进行支持。同时推动商业金融和合作金融服务农村经济发展，有关部门可为商业银行的支农惠农措施提供政策支持和税收优惠，鼓励条件允许的地区发展合作金融，将农村集体经济入股村镇银行[6]。而且要求金融机构面向农村地区提供的金融产品，必须围绕农民、农业合作社、农业企业的需求。其次，完善金融担保制度，有关部门鼓励商业担保机构拓展农村市场，允许其以多种所有制形式发展农村金融担保业务，保障农村集体经济稳定发展。

五、结语

综上所述，自农村集体产权制度改革开始以来，国内完成产权制度改革的地区达80%左右，并且取得较好的成效，得到社会各界尤其是农民群众的广泛认可，农民群众对农村集体产权制度改革的支持和拥护程度非常高，相关的改革计划推进阻力较弱。在深化农村集体产权制度改革中，相关部门必须重视农村集体经济组织的法律地位，促使其发挥带头作用，由其作为独立法人经营农村集体资产，增加集体经济成员的财产性收入。同时各地方政府应当根据农村集体产权制度改革现状，以及集体经济发展情况，从政策环境、改革配套措施等方面释放集体产权制度改革红利，将集体产权制度优势转化为治理效能，全面提高农村集体经济组织的治理能力。并且构建动态政策保障体系，以金融、乡村振兴、社会治理等方面政策支持农村集体经济发展，同时吸引社会资本参与农村集体经济发展，强化农村集体经济持续发展能力。