市县公安机关大部门制改革问题研究

2022-02-06林荣坤王政昱

产业与科技论坛 2022年12期

□林荣坤王政昱

2015年2月，中央作出了全面深化公安改革的重大决定，市县公安机关大部门制改革是全面深化公安改革的重要内容，被确定为公安机关未来发展的重要方向。研究市县公安机关大部门制改革的相关内容，对于完善警务运行机制、提高警务效能等方面具有重大意义。

一、市县公安机关大部门制改革的发展现状

(一)市县公安机关大部门制改革的根本目标。在国家治理现代化的背景下，公安机关具有举足轻重的地位。目前公安机关的体制机制，迫切需要通过深度改革，去适应社会治理发展的需要。开展市县公安机关大部门制改革，进而建立多功能性的综合大部门，这是破解部门功能单一化、警务效能低下的重要途径。同时通过大部门制改革，可以解决警种职能权责不清、界限模糊、重复交叉的问题，有效化解当前警种设置过细、警力资源分散、基层虚化弱化的弊端。

(二)市县公安机关大部门制改革的相关进展。目前市县公安机关的大部门制改革，虽然各省公安厅的相关会议和文件中有所表述，但在全国层面并未发布统一的改革规划。笔者由公安网相关信息进行不完全统计，发现有近10个省份的40余个市县级公安机关，进行了大部门制改革或试点。改革单位相对比较集中的是浙江省公安机关，其属下多个市县局(分局)进行了改革，甚至形成了具有代表性的嘉兴南湖、金华浦江、温州开发区等多种模式。贵州省也在贵阳市、遵义市、毕节市、铜仁市、黔东南州、黔西南州等地公安机关开展了大部门制改革的探索。其余江西、湖南、辽宁、广西、宁夏、河南等省区的部分公安机关也进行了一些改革试点。

二、当前市县公安机关大部门制改革的瓶颈问题

(一)顶层推动存在一定难度。就目前的行政机制而言，工作的推动力度与顶层规划有很大程度上的关联。相对于近期的职务序列改革、公安部机构改革、行业公安管理体制调整和公安现役部队改革等重大改革任务，[1]市县公安机关大部门制改革的难度并不比前者大。但顶层推动力度却相对有限，这就在很大程度上决定了各级公安机关落实和推进改革的积极性。虽然该项改革仅为公安机关的内部机制调整，看似相对简单、难度不大。但由于基层情况千差万别，却并不适宜由决策高层进行一刀切的全面推进。甚至对于不同地区的公安机关而言，是否可以同步开展这一改革，也是一个值得探讨的问题。在这种情况下，市县公安机关的大部门制改革就会在顶层推动层面存在先天不足。

(二)机关整合受到多重阻力。就实际工作执行的层面而言，目前的市县公安机关大部门制改革也存在很多阻力。尤其是近年来，森林、民航、铁路等公安机关先后划转，移民管理局、食品药品犯罪侦查局等部门先后成立，公安部所属部门仍然在逐渐增多。各个省厅也都是通过设立上下对应的机构承接上级业务。就市级公安机关而言，在省级公安机关并未进行相应改革的情况下，上下对应、层层承接的现有模式，显然能够更加稳妥地确保各项业务的无缝承接。各个业务部门也必然希望增加自身条线的话语权，尽可能保持其相对独立性。所以同样不希望下级公安机关将承接业务的部门予以整合。因此，实行市县公安机关大部门制改革受到的阻力不仅来源于本级内部，也同样存在于上下级之中。这种改革的难度可想而知。

(三)基层队伍充实效果有限。从目前大部门制改革的试点情况来看，改革的另一个目的是通过机关整合精简，将“富余”人员补充到基层一线，缓解基层警力不足的问题。从收集到的情况来看，某市局的大部门制改革使“综合部门警力减少了36.8%，其中侦查实战部门原有内勤、财务等非战斗人员减少了48.7%”。[2]看似这一裁减的比例很高，但仔细分析之后发现，实际上只是市局机关总警力由改革前的623人，下降到改革后的568人，仅减少了机关警力的8.8%而已。即使这些警力全部分配到下属十多个分县局，由于基层一线点多面广，也不能产生多大实质性改变。而对于一些体量较小的分县局机关而言，可以充实基层的警力可能更加有限。尤其是在整合过程中，保留下来的必然是年龄较轻、能力较强的人员。而裁减后用于充实基层的，基本上是年龄偏大、能力有限的人员。这些人员在条件艰苦、工作繁重的基层单位，是否能够发挥有效作用，这是一个存疑的问题。

(四)广大民警参与作用欠佳。就各种发展建设而言，必然要得到主体力量中大多数人员的积极支持，才能够取得重大成效。实施公安工作的各项改革创新，也必然要得到广大公安民警的支持和参与，才能有真正的突破。从现有的大部门制改革来看，机关的岗位、编制被压缩后，机关民警的工作压力必然增加。与此同时，如果不能在改革中大幅增加基层警力，基层的减负作用也无法实现。而且裁减人员的安置调整也会产生大量矛盾。加上由于编制和岗位裁减，很多民警的职业发展还会受到限制。同时如果不能相应地在民警待遇提高、晋升空间拓展方面做好配套措施，广大民警参与改革的主动性和积极性是难以保障的。而相应的保障举措，往往又不完全取决于大部门制改革本身。这些实际问题都将在很大程度上影响改革的进度和成效。

三、完善市县公安机关大部门制改革的对策建议

(一)规划统分结合，省级重点主导，合理实施改革的顶层推动。一是在公安部层面，适当给予方向性的引领，不宜做出指令性的规定。从基层实际来看，大部门制改革是否能够有效发挥作用，与改革单位的实际情况联系紧密。比如，较发达地区急需解决新型智慧公安业务、新型网络犯罪等前沿问题，而欠发达地区需要重点解决机关合成的问题等。不同地区的诉求有着很大差别。因此在公安部的顶层设计上，要有所区别、张弛有度、统分结合。二是在省级公安机关层面，要发挥改革引领的主力作用。省级公安机关的机构设置，对于市县级公安机关的机构调整具有特殊意义。只有搞好省级公安机关的机构改革，市县级公安机关的大部门制改革才能真正有效推进。而且省内各地情况差异相对较小，省级公安机关进行改革规划，也更容易贴合实际、取得实效。因此省级公安机关层面，要充分发挥改革引领的主力作用。

(二)机关科学整合，逐步融合过渡，有效降低改革的内部阻力。一是机构整合要认真调研、合理规划、分步推进。大部门制改革要认真分析本地区、本单位的实际情况，在充分调研的基础上开展改革规划。我们可以采取逐个部门、逐个层级或逐个地区实施改革的办法，采用走一步看一步的方式分步推进，尽可能减少不必要的回头路。二是机构改革整合中采用逐步过渡的办法，尽可能确保业务有机融合。从部分试点单位的经验来看，机构改革可以采取“先全盘承接、后归并整合”的办法。不必急于马上压缩人员和编制，可以通过一个相对较长的时期逐步进行业务融合。这样的好处是一方面减少了改革的阻力；另一方面也使得相关业务能够在缓和的环境中逐步对接。这种渐进式的融合，能够使各种业务对接更加有机，既避免不同业务在同一机构中各自为政的尴尬局面，也为今后的长效发展打下基础。

(三)适当剥离职责，减轻基层负担，全面落实改革的充实作用。实施市县公安机关大部门制改革应当注意充实基层的问题，将精简的机关人员充实基层，并且要适当剥离基层业务职责，进一步为其减负。在浙江嘉兴南湖分局的大部门制改革中，该分局实施了派出所去全职化和刑侦机制三级架构重组。改变“刑侦大队-派出所刑侦中队”的刑事打击二元机制，为“刑侦大队-片区刑侦队-派出所刑侦探组”刑事打击三级架构。在新的架构下，分局刑侦部门共设置4个片区刑侦队和一个打黑除恶专业队，派出所只负责案件受理，不用办理需要开展专门侦查的简单案件，其他刑事案件的现场勘查、侦查办案，均转交至分局刑侦部门[3]。这种看似反向操作的办法，看似在一定程度上减少了派出所的业务和人员，却使派出所的基础工作力量更加集中、工作效果更加扎实，使派出所能够集中力量解决基础工作的问题，也很好地发挥了充实基层的作用。这种做法具有一定的借鉴意义。

(四)提高待遇、轮换交流，激励民警积极参与改革。从基层民警的角度，实施大部门制改革也要做好配套机制的建设。除了尽可能避免民警因编制调整而利益受损的问题，还要尽可能运用改革举措有效实施队伍激励。在改革的同时，应当进一步搞活非领导职务晋升等制度，推进警员职务序列改革的落实与深化。可以同步建立民警岗位轮换交流机制。在促进业务融合的同时，提高民警的一专多能和素质提升。在人员岗位调整整合中，也要通过合理保障机制向基层一线和艰苦岗位倾斜。例如在温州开发区分局的大部门制改革中，机关精简的民警就以机关派驻的名义到派出所工作。这些人员可以同步享受基层的相关福利待遇，有效地提升了他们的工作积极性，也减少了队伍调整中不必要的摩擦。