我国行政复议委员会制度试点中面临的挑战与发展方向

□陶沁吉 许俊杰 许 菲 时 健

一、行政复议迈入委员会制度的改革初始阶段

行政复议制度作为民众对公权力纠纷的救济方式之一，因其便利快捷、经济成本低等特点，区别于繁杂的行政诉讼制度，在国际上是行政救济的主力军，但是由于其是在简易模式之下所进行的行政体制内部的纠纷解决，落在群众眼中，难免会造成“官官相护”的误解。在实践中，也确实常常出现复议机构与被审查机关之间互通有关材料，而行政复议申请人只能被“保密”制度拒之门外的情况，这直接导致了行政复议申请人在依法行使陈情权以及案件查阅权的过程中受到极大的阻挠，信任危机由此产生。因此大多数寻求救济的相对人往往会选择他们觉得更为公平的解决方式，比如诉讼或者信访渠道，但是这些方式容易在时间和金钱上造成不必要的浪费，与我国大力提倡的司法经济背道而驰。所以为了解决审查机构与被审查对象的混同化而造成的救济障碍和公信力危机，我国行政复议委员会制度改革的试点工作也在不断地推进。

2007年，我国为了提高行政复议的效率和公正性，改变公信力缺失的现状，开始在各地区通过成立行政复议委员会的形式来大力推进制度改革的试点工作，如北京、哈尔滨等地。后面连续几年，国务院相继出台了关于在部分省市开展行政复议委员会试点工作的部署，全国的试点工作不断被推进，试点城市也不断增多。在实践中不断被修改后的行政复议委员会制度相较于传统的行政复议制度存在着巨大的优势。传统的行政复议通常由上一级机关受理审查下级机关，内部的职权行使以及人员安排缺乏一定的独立性，除了正常的机关内部交流外，极大概率会存在“亲亲相隐”的现象，这样申请人的救济权就会受到侵害，复议程序受到拖延、成本不断增加，处理结果会不理想，长此以往就会形成一个恶性循环，最终导致行政复议的公信力不断遭受质疑。而修改后的行政复议委员会制度通过吸纳外部有资质的人才、独立的机构和组织方式对公信力、专业性和效率等方面进行了弥补。专业性人才的引进是行政复议委员会制度的素质基础，为一些专业性极强的案件找到了复议出口。除了审查人员的外部性和专业性，其制度核心就在于建立权力集中、职责和管理独立的委员会机构进行审查，这样行政复议裁决机制的独立性得到增强，复议就再也不只是在一个圈子里打转，其权威性、客观性以及公正性也会同步凸显出来。

二、中国行政复议委员会制度面临巨大挑战

十几年的行政复议委员会制度的改革建设总体来说取得了巨大的成就，试点地区的数据表明行政复议案件的数量有了明显的回升，甚至有的地区复议案件的数量大大超过了曾是主要渠道的诉讼案件的数量。在2001年的前十个月，我国多个城市的行政复议案件数量稳步增长，其中行政复议力量相对薄弱的12个省级政府受理的行政复议案件量同比增长超过10%，特别是宁夏地区增长最快，高达260%，是原案件数的两倍多，广东省行政复议案件办理数量也有了很大的突破，总体纠错率达30%。但是随着大量复议案件作出维持决定，群众对于行政复议的热情开始逐渐褪去，复议案件数量出现大跌落。以2017年贵州省为例，其各级行政机关收到行政复议申请共计3,973件，与2016年同期数量相比约下降了12.3%，在3,973个申请中受理案件有3,162件，受理率近八成，同比下降了10%，在这3,162件受理案件中维持原判的案件数几乎占到全部案件的一半。这背后的原因多种多样，但是为了防止回归到过去的“大信访、中诉讼、小复议”的格局，必须找准问题的根源。

(一)缺失合法地位。我国行政复议委员会的说法由来已久，早在建国之时就存有这种说法，只是这些委员会和实际意义上的行政复议机构差别不大，一直到2007年，行政复议委员会才开始活跃于制度舞台。这十几年里，行政复议委员会一直以试点的形式存在着，并不具有类似法院、检察院等机关相同的合法地位。反观韩国、日本、中国台湾都具有类似的行政复议委员会制度，其委员会机构都有相应的法律支持，但当下我国的行政复议委员会机构没有法律上的依据，行政复议委员会工作的实行总体上依赖于国务院的通知，但同时又与现行《行政复议法》中第12条、13条、14条的行政复议机关的有关规定相冲突，从法理中法的效力的角度来看，实际上是缺乏具体的法律支撑的。“无法可依”的现状时间一长，自然会加剧人民群众对于该制度的怀疑，减少人们对于行政复议的选择。

(二)缺失明确功能。行政复议委员会制度目前在我国的各试点均无统一要求，其模式选择和功能定位也都不统一。我国目前主要采用两种模式，一是北京模式的咨询型行政复议委员会制度，在该模式下，行政复议委员会充当的是一种提供咨询服务的参谋机构，对于管理范围内的重大疑难案件和行政复议制度存在的问题进行讨论研究，得出结论。这样的机构存在并不与我国的制度架构发生冲突，属于可包容并存的情况，但这样行政复议委员会就失去了其最核心的审查救济功能，取而代之的是不具有强制性的意见机关；二是哈尔滨模式下的案件决议型行政复议委员会制度，该模式完全区别于北京模式。在这种模式下，行政复议委员会掌握更多的案件决议权，其外部性和独立性都更强，但是这一模式是对当前《行政法》的完全变革，需要投入大量的立法成本，并且哈尔滨模式下的行政复议委员完全独立地成为了审判机关，更偏向于司法程序，甚至可能像英国的行政裁判一样，渐渐脱离行政复议的队伍，转变成为类诉讼。两个模式各有优劣，但是面向各区域，无法统一，这也势必会影响行政复议委员会制度的建设。

(三)缺失人才资源。行政复议委员会制度区别于传统行政复议制度的核心在于对有资质的外界人才的应用，通过议决的方式解决过往首长负责制的公信力和专业性缺失的问题。但即使是在教育不断平等化的今天，我国的教育资源区域不平等状况仍然很严重，中西部人才资源紧张，东南沿海地区人才资源富裕，区域板块差异也使得行政复议委员会所需人才无法完全得到满足。同样关于行政复议委员会审查权的集中范围也无法定论，如若最基层也设立行政复议委员会，那么必然会面对专业人才的供需失调的问题。

(四)缺失规范程序。准司法化是行政复议委员会制度的改革方向，但是准司法化的程度不够明确，具体的程序要求也没有法律的具体规范等等都让准司法程序的运用产生了困难。采用合议制，形成最终裁决。但把握不好准司法化的程度就会变为司法化，使得制度价值彻底丧失，行政复议的优越性也就无处体现。

(五)缺失清晰权限。“政府主导、专业保障、社会参与、民主决策”和“相对集中行政复议权”是行政复议委员会制度的核心要素。前者政府人才作为制度基础已在当前的实践中反映出来了，但是相对集中行使复议权缺少明确的区分标准。主要表现在两个方面，一是在同一案件中受理、调查、决议和决定的模式不统一，试点大多采取全集中处理仅分散做出决定的哈尔滨模式，市政府统一受理再由复议委员会调查做出决议，最后交由法定的复议机关做出决定。然而在厦门模式中复议委员会统一受理审查，市政府成为了统一的决定机关，这种模式下，行政复议委员会办公室在审查和受理的权限就产生了模糊；二是在不同的行政层级中，行政复议权的集中也存在无明确标准的问题，低层级的政府往往可以通过高度的集中来行使复议权，但层级越高复议工作就越不适合完全的集中处理。

三、对比韩国，中国行政复议委员会制度的未来方向

我国的行政复议制度起步较晚，没有较为系统的体系。若以国际的视野看待行政复议制度的改革创新，由于英美德等西方国家的诉讼体系发达，行政救济常常采取的是诉讼方式，则对我国不具有参考性。而对比日韩以及我国台湾、香港，这些地区复议体系发达，尤其是韩国的行政复议委员会制度无论是程序还是实体于我国更具可参考性。

行政复议委员会制度是在总结我国原行政复议制度缺陷的基础上设立的，具有不可比拟的优越性，同样也适应了我国社会法制建设的要求。因此我们在面对挑战的同时，仍需坚定行政复议委员会改革方向，让行政复议委员会制度更加适应具有中国特色社会主义的法制发展需要。

(一)行政复议委员会制度理应走向合法化。韩国早在1951年，就将行政复议制度写入了法律中，在1984年通过的《行政审判法》也正式确立了行政复议机关下设行政复议委员会，此后也一直通过不断地修改来完善其制度内容。反观我国虽一直在强调行政复议制度改革，也一直通过政策支持行政复议委员会制度的施行，但是迟迟未以法律的修改来确认其合法性地位，试点工作呈现高度繁荣的状态，结果却依旧是长时间的“无法可依”，长此以往难免会引发相关人的困惑。所以在未来的行政立法工作中，立法机关应当将政府的政策纳入考虑中，不要再让行政复议委员会只是复议案件审理机构，尽快使其蜕变成为法律上的复议主体。

(二)行政复议委员会制度准司法程序实践。韩国行政复议委员会制度之所以能在复议的制度领域独树一帜很大一部分原因归功于其准司法程序的适用。韩国宪法明确规定，行政复议适用准司法程序，但不适用准司法程序中违宪责任的承担，其利用宪法责任明确了准司法程序适用的强制性。而反观我国在程序设置上，没有明确的行政复议委员会制度，更不必谈其具体的程序要求。除了在程序设置上需要进行修改，还可以在准司法化的审议程序制定上，吸收居中裁判和准法官的概念，同时在机构审理过程中，为了避免传统书面审理可能不适合于证据匮乏的行政复议案件的情况，可以采用听证的审理方式听取双方当事人意见并合议形成有效判决。当然传统的司法程序中的大量辅助性的规定如回避、简易程序等都可应用至准司法程序中。

(三)行政复议委员会制度保证高度的独立性和人员外部性。行政复议委员会制度确保能够让案件处理客观准确，机构的独立和决议主体的公正合理，在人才选拔以及人数规定上，可以直接学习和吸收现有的韩国法律条文。韩国法律规定了行政复议委员的组成，地方行政审判委员会由15人组成，其中包含委员长一人。“行政审判委员会的委员长由行政复议机关担任，必要时可以由下属的公务员代行其职务。行政审判委员会的会议由委员长以及委员长于每次会议召开时指定的6名委员组成，但是必须有4人以上来自民间人士。行政审判委员会进行议决应由规定的组成人员过半数出席并由出席者过半数赞成方可作出”。“国务总理行政审判委员会由50名以内的委员构成，其中委员长1人，委员中常任委员不超过2人。国务总理行政审判委员会委员长由法制处处长担任，必要时可由其下属公务员代行其职务”。“总理行政审判委员会每次案件参加审议中的7名委员中的4名来自于或9名委员中的5名来自于非政府成员。国务总理行政审判委员会需由第6款规定的组成人员过半数出席，并有出席委员过半数赞成方可形成议决”。同时，对于复议委员会吸纳人才的素质也有严格的要求，担任行政审判委员必须具备相应的条件，拥有一定的专业知识储备和实际审判经验。

(四)从行政层级出发坚定的走相对集中的行政复议委员会。我国行政层级为中央、省、市、县、乡(镇)五级，行政复议发生在每个层级的行政部门中，那么考虑行政复议委员会的机构设置就显得尤为必要。首先，在行政一层级内部中各部门的行政复议权集中问题，县市层级政府需要面临的可能性复议案件，相较于更高层级的政府来说数量少且难度低，这是由行政部门的职权所决定的，因而在该类法外因素干扰较小的政府中使用高度集中化的行政复议委员会机构，更有利于人工成本和办案效率优化；其次，在多个纵向的行政层级间，我国当前的行政复议体制是在上下级之间的审查与被审查，而行政复议委员会实际上是打破这一局面，采用的是同级别内部的不同机构审查。但是设想可以将完全集中于某一行政复议委员会的权利分散到不同属一个级别的行政复议委员会，如中央政府部门的下设行政复议机构可以吸收下级省政府部门的行政复议审查权，审查决议属于省政府部门行政复议委员会的复议案件，一方面符合传统复议制度模式，同样更加强了行政复议委员会的独立性和处理结果的客观性。

四、结语

行政复议委员会制度符合我国的客观需求，是法制发展道路上不可绕过的一关。而行政复议委员会制度作为行政复议领域的一大创新，以委员会制的优势弥补传统行政复议的缺陷，是值得鼓励的。但是，目前行政复议委员会制度贯彻地不够彻底，与现有体制不相适应，具体工作并无实效等诸多问题仍需一代又一代的人们去探索。首先，不能一直依赖于政府文件巩固其政策地位，在多方达成共识的基础上应当加紧《行政复议法》的修改与通过，让行政复议委员会不再犹抱琵琶，真正的走入广大人民群众的视野中。同时，也需明确统一机制、职责和程序的有关规定，建立准司法程序使用责任，审理人员谨慎处理案件。对于案件处理决定做出的方式以及做出决定后的强制采用，都是让行政复议委员会更适应法制发展的一剂强药，让行政复议委员会成为法律意义上的享有审理决定权的行政复议主体。综合国内外实践经验所得以及我国本身的实际国情，脚踏实地地往前推进，相信未来该制度可以走向机制化管理，实现独立、专业的司法新实践。