贵州省土地整治助推乡村振兴的对策研究

□陈维妮 梁世骥

自然资源政策中，土地整治一直是助推地区乡村振兴的重要抓手。为了进一步实现土地整治工作对乡村振兴的促进作用[1]，贵州省出台了相关文件，要求各市(州)根据文件要求，安排实施土地整治项目，助推乡村振兴，为乡村振兴提供有力支撑。研究对贵州省目前土地整治中存在的问题进行分析，提出相关对策建议，对积极探索具有行业特点的土地整治方式助力乡村振兴具有重要意义[2～3]。

一、土地整治助推乡村振兴中存在的问题

(一)土地整治项目制度保障有待加强。

1.土地整治项目的制度化、规范化有待进一步提高。由于项目模式处于新模式探究阶段，项目的管理方式与现行有关项目管理不相符，地方政府存在顾虑，担心项目资金使用不安全、程序不合规等，不敢大胆尝试。作为土地整治的一种新型模式，在项目、资金管理方面以及政策的支持上还不够完善，导致各个“村民自建”项目的模式无法统一，更加依靠自然资源部门的技术指导、支持。作为项目主要技术支撑的县级土地整治机构，人员少、资金小、技术力量较为薄弱的情况下，如何服务所有土地整治项目，这是一个重要问题。同时，行业内部及全社会对土地整治工作在新形势下重新定位认识不足，准备不充分。大部分“村民自建”土地整治项目，仍有相当比重停留在为传统种植产业提高基础设施配套率这一认识层面上，对高标准农田建设的工程布局缺乏统一的制度和标准，偏重某一项单体工程，缺乏对项目区耕地质量提升的总体布局，地区土地整治制度保障有待加强。

“村民自建”模式受制于村支两委干部的组织管理能力强弱、公信力和村级集体经济发展程度，因此“村民自建”不是每个地区或每个项目都能按这种方式实施，开展“村民自建”需要具备以下条件：一是要有一个组织管理能力强、带动作用好的村支两委班子；二是要编好一个切实可行、能够指导项目实施的设计技术方案；三是要组建好一支政府管理专班；四是选好一支村民监督员代表队。村组相关管理人员如果思想意识、工作能力等方面参差不齐，会直接影响项目实施的进度，出现更多问题。

2.项目实施过程资料缺乏保障。村支两委缺少熟悉土地整治有关技术业务的人才，因此项目施工过程资料缺乏规范性管理，项目验收和审计难以保障，项目信息备案工作也面临很大考验。需要配备好一组施工技术队伍和资料编制员，加强管理和完善项目过程资料，或者需要第三方服务机构介入，帮助组织相关施工、竣工资料，以确保项目能够顺利实施，达到预期设计目标。

(二)政府相关部门土地整治助推乡村振兴帮扶力度有待加强。政府相关部门在“村民自建”土地整治项目助推乡村振兴的过程中对农户的帮扶力度还有待加强，主要表现在以下两个方面。

1.部分地区基础设施依旧薄弱，生产生活条件需改善。土地整治的目的之一就是改善基础设施，为实施产业做准备，但部分“村民自建”土地整治项目区依然在道路交通、饮水、灌溉等方面存在问题，依然是土地整治后进行产业发展的障碍，制约了产业化的良性发展，因此在“村民自建”土地整治项目中，需要在完善农业产业化基础设施方面进行改善。

2.部分干部的帮扶工作还需完善。一方面在乡村振兴工作中干部没有完全做到针对不同农户，展开不同乡村振兴政策，对农户的具体情况掌握不够，对农户对于土地整治及后续相关产业发展意愿了解不足；另一方面干部相关文件、材料没有达到相关文件要求，部分干部还存在材料未填写、填写不规范现象，干部相关材料较为凌乱，并且部分存在归档不及时，还有前后数据不一致的现象，严重制约了干部帮扶农户利用“村民自建”土地整治项目实现乡村振兴的效果。

(三)土地整治助推乡村振兴内生动力不足。对于地区的发展来说，仅仅依靠外来力量是远远不够的，只有充分发挥土地整治对地区乡村振兴的内生动力才是实现乡村振兴的最终方式。这要求在土地整治助推乡村振兴过程中，不能仅仅依靠有关资金来改变村容村貌，而是要不断提高农户的自我发展能力，如果不能提高地区的内生动力，经济无法持续发展，长此以往，地区最终还是会陷入恶性循环，地区和农户仅仅依靠国家救助，而不去寻求自身发展，导致土地整治助推乡村振兴内生动力不足。

1.土地整治后续产业项目短小散，尚未形成完整的产业链。土地整治完成后，尽管相关产业项目在一定程度上不断开展，但缺乏整体考虑，缺乏相关规划，发生恶性竞争的现象，由于没有考察市场，出现产业雷同。在产业的发展上，大多农产品都以初级产品进行批发出售，部分企业对农产品进行了简单加工，农产品附加值较低，并且农产品受季节性影响，初级加工不能实现长时间的保存与运输。

2.土地整治后续产业与农户利益联结机制不健全。通过“村民自建”土地整治项目，部分农户通过土地流转加入其中，获得了一定的收益，然而绝大多数企业和农户之间的利益联结机制还是处于低层次的农产品买断以及常规提供劳动力等缺乏内生动力的方式上。并且在企业和农户合作过程中，企业占据了绝对优势，在相关利益合同上表现十分明显，甚至出现合同条款欺骗农户的现象，无法保障农户的利益，所以在利益联结机制不完善的基础上土地整治后续产业项目内生动力不足，缺乏活力。

二、土地整治助推乡村振兴的对策建议

(一)增强农户的人力资本建设，加强乡村振兴的内生动力。

1.增强农户对土地整治助推乡村振兴的政策认知度。可以将编印的土地整治及其后续产业助推乡村振兴政策宣传手册发放至各个行政村，再由村集体分发给农户，同时各级干部积极宣传相关政策，积极引导农户参与土地整治项目；还可以建设土地整治助推乡村振兴示范点，在示范点上设置土地整治的指示牌，同时还可以列出参与土地整治项目的对象帮扶姓名牌等。同时，干部要主动积极与农户沟通，经常深入基层宣讲土地整治助推乡村振兴的帮扶政策，解答农户的疑问，为他们树立乡村振兴的信心。

2.提高农户的自身发展能力。土地整治项目及其后续产业发展对农户的素质技能要求很高，因此培育新型农民尤为重要，转变农户想单纯依靠政府的思想观念，使他们掌握产业化生产的专业知识和技能才是实现乡村振兴的关键。可以通过建立农户教育培训体系，培养更多掌握新技能、专业知识的新型职业农民；在农民加强种植、养殖等农业产业方面，还可以依托高校和农业局的技术推广服务来对他们进行专业培训；最后在提高农户新技能的基础上还要提高农户的科学技术水平，可以加强后续产业链的加工技术培训，采取面对面指导、实地培训、上户培训等多种方式，增强农户的综合水平来实现乡村振兴。在提高农户自身发展能力中，可以由县政府来牵头，相关部门单位组织对乡镇干部及农户进行培训，着力推广种植技术，同时邀请相关专家对农户的产业发展开展指导。每个地区都有相对成功的种养大户和经济能人，对这些成功案例积极宣传，有助于调动农户的积极性，鼓励农户向种养大户、经济能人学习产业发展的经验，建立“能人+农户”的创新模式。

(二)完善政府土地整治政策，加大扶持力度。加强土地整治助推乡村振兴资金的整合和兑现，健全基础设施以及完善干部帮扶机制，从而为确保土地整治项目更快更好地完成乡村振兴任务奠定基础。

1.加强金融政策支持力度，完善资金管理。近年来，国家出台了一系列扶持开发的政策措施，但大部分资源处于零散状态。多部门共同组织实施的自然资源、农业、交通、水利等涉农项目资金没有得到有效整合，资金优势仍以单一部门为主，未能充分发挥其效益，同时，这些部门项目之间的技术要求和质量标准达不到一致，使得各类项目难以整合，实施效果也差强人意。与此同时，地方债务的重大压力，也使得项目资金无法保证，即使保障也无法发挥应有的综合效益。乡村振兴是社会系统工作中的一个复杂的分支，政府应引导各行业主管部门，转变职能，转变作风，形成合力，提高项目建设力度，确保质量和效益最大化发挥，同时，要引导社会力量的支持和参与，凝聚起强大的合力，形成政府、市场和社会共同推动乡村振兴的大格局。

可以通过“政府引导、干部结对、资金扶持”的方式，实现一乡一业、一村一品产业新格局。有关部门应对产业资金实行统一管理，建立相关监督管理制度，保障资金能够落实到位，确到资金的乡村振兴效果。同时支持发展小额贷款公司和融资性担保机构，借助互联网，积极完善手机银行、网上银行等官方业务。当前，《关于支持县统筹整合使用财政涉农资金试点工作的意见》的下发，使得县进行资源的整合有了政策依据，但是仍应完善相应的项目资金管理方式和制度，对县放宽审计标准，允许地区统筹使用资金，以促进地区乡村振兴。将财政涉农资金，如农业生产发展资金、农村基础设施建设资金等整合为社会救助资金，将其集中投入到地区乡村振兴工作中，能有效发挥资金的聚合效应，提高资金使用效益，是实现从“大水漫灌”向“精打细算”转变的路径，实现资金使用从多头管理向集中统一管理转变的必然要求，是集中资源打赢乡村振兴战的必要条件[4]。把土地整治项目作为平台，以乡村振兴规划为引领，统筹整合财政涉农资金，合理引导社会资金，围绕实施土地整治计划捆绑使用，，重点解决地区群众最关心、短板最明显的突出问题，充分发挥各类资金的叠加效应，实现项目互补，投资效益最大化，使土地整治工作顺利推进，更好地为农业园区建设或集体经济发展服务。

2.确认帮扶模式，完善干部帮扶机制。户原因各有不同，需要以原因对农户进行分类，做到因户施策，如果农户有劳动能力且发展意愿可以依靠土地整治后期产业来进行扶助，如果农户有生产资料，可以以生产资料入股获得受益，同时，政府回购认购土地整治后续产业获得受益，实现土地整治的长期受益。对于不同年龄的农户，也需要有不同的帮扶机制，年龄较大，患病缺失劳动力的农户可以列为低保户，由财政拨款救助；而有劳动能力但年龄稍大的可以安排护路员、清洁员、治安员等公益岗位，健全帮扶机制，使土地整治助推乡村振兴有序有效。健全干部帮扶机制，对干部工作建立考核机制，将土地整治助推乡村振兴工作纳入年度考核和领导干部个人年度绩效考评中，完善资金管理机制。通过建立干部帮扶机制，帮助干部及各级部门找准资金定位，拿出各自的切实可行的办法，更好地完成土地整治助推乡村振兴工作。

(三)完善“村民自建”土地整治与乡村振兴制度。

1.加强土地整治与乡村振兴制度建设。需要进一步完善土地整治助推乡村振兴的相关规章制度。健全土地整治助推乡村振兴的设计管理、项目管理、资金管理、验收管理等制度，全面规范各个环节的工作；研究相应技术标准，完善技术体系，不断总结土地整治助推乡村振兴过程中的不足，在规划编制、项目实施、竣工验收等方面总结改进，从而，确保土地整治工作依法依规，有序运作。健全共同责任机制[5]。根据国家监管、省负总责的要求，建立政府领导、部门配合、上下联动、公众参与的工作机制，进一步明确职责分工，各尽其责，形成合力，共同推进乡村振兴。

2.完善土地整治与乡村振兴规划实施管理。完善土地整治助推乡村振兴的规划体系。依据相关规定，按照上级土地整治规划的要求，编制本区域土地整治助推乡村振兴规划，统筹安排本区域各项土地整治项目，确保各项土地整治助推乡村振兴目标任务逐级分解落实到项目和地块，保证土地整治助推乡村振兴规划有效实施。

3.加强土地整治助推乡村振兴实施监管与绩效考评力度。应与时俱进创新监测监管方式，不断健全相关监测监管体系，调动地区居民对于土地整治项目监管的积极主动性，多了解反映存在的主要问题，开展土地整治项目区涉及农户满意度调查，推动建立第三方评估机制，实行专项检查与日常督察相结合，坚决从严惩处有关违法违规现象，确保土地整治项目规范开展，提高土地整治项目工程质量。

三、结语

土地整治作为改善农业发展方式、挖掘土地生产潜力、增加农民收入最有效的手段，对助推乡村振兴具有重要的作用。对土地整治项目助推乡村振兴成效进行及时、准确的分析和评价，不仅可以丰富我国土地整治和的理论，而且可以规范指导土地整治项目助推乡村振兴的实践活动，对实现土地整治项目助推乡村振兴的科学化决策和管理具有重要意义。