数字资产跨境流动监管研究

黄 奇

（中国人民银行济南分行，福建 福州 350001）

一、研究背景

自2008年中本聪提出区块链技术，新一轮的金融科技革命不断冲击着传统的金融产业。数字资产源于区块链、大数据、人工智能等新兴技术的推广普及，在实践应用与理论研究方面取得巨大发展，但仍有两个方向值得进行深入研究：一是当前研究较少聚焦数字资产跨境流动带来的影响，可能是基于我国资本项目的开放进程和汇率利率市场化程度，跨境资金暂不能实现无因划转，而数字资产的运行和技术特点使真实性审核难度加大，从而影响跨境资金流动的管理效果，这种现状某种程度上制约了实践和理论的进一步发展。但数字资产是金融与科技融合发展的方向之一，前瞻性地研究如何管好、用好、发展好数字资产可以作为推进资本项目可兑换进程的有益探索，有助于实现高水平对外开放。二是基于数字资产发展带来或利或弊外溢效应的客观事实，深入研究有利于发挥数字资产特点的外汇管理便利化举措，激发数字资产优势的外汇管理改革路径，同时明确防范潜在的跨境资本流动风险的原则和底线具有较强的现实指导意义。

二、数字资产跨境流动对我国金融监管体系的机遇与挑战

（一）数字资产跨境流动对我国金融监管体系的机遇

数字资产具有的技术特性可以提高金融服务效率：一是精简传统金融业务流程中的中介环节，基于智能合约实现点对点的价值转移与确权，减少交易费用和信任成本，提升支付效率；二是实时、全覆盖、24小时不间断的业务处理能力提升数字资产跨境、跨时区的流动性，为促进国际贸易的发展、国际投资和各种国际经济活动往来提供了便利条件。此外，当前我国外贸企业普遍面临融资难、融资贵的问题，究其原因之一是信息不对称导致金融机构难以判断是否存在虚假融资、重复融资。若中小微企业的实体资产、跨境贸易上链映射成数字资产，并结合物联网、大数据等技术打通信用追溯，将有助于解决融资难、融资贵问题。

数字资产具有的颠覆性创新提供了在金融领域“弯道超车”的机会。国际货币是指一种货币在全球范围承担交易媒介、记账单位和价值储备的功能，能够降低交易成本，提高经济往来的便利性，国际货币的主导地位一旦形成，较难改变其支配地位。布雷顿森林体系瓦解后，美元成为主导货币，其他货币短期内无法挑战美元的国际地位。区块链的技术特性使跨境支付网络呈现更加扁平化的组织关系，可能打破传统跨境支付体系在规模经济和基础设施方面的垄断性壁垒，形成多元化的市场结构，使市场主体在交易、投资、支付结算不再仅使用单一货币，促进良性竞争。

数字资产发展推动外汇管理改革。随着我国经济开放度不断提升，人民币资本项目可兑换有序推进，未来将取消大部分跨境资本流动的汇兑限制，外汇管理职能集中于宏观审慎管理、跨境收支统计监测、“三反”防范违规资金流动等领域，而数字资产跨境流动管理的特点和模式将有力推动外汇管理转型升级。数字资产从无到有、从小到大的发展趋势对外汇管理提出了更高的要求，具体来看，数字资产在货币发行流通、支付结算、证券交易、征信管理、资产权益证明等领域具有显著的便利化、市场化及效率提升的优势，充分发挥这些优势其实是实现促进贸易投资便利化的路径之一。同时，在针对数字资产的技术特点、运行模式、风险防范等领域开展深入研究，并且不断转变外汇管理方式、减少微观管制、加强宏观审慎管理，建立适合数字资产流动的新型跨境监管体系，可以为未来外汇管理体制改革提供有益借鉴，最终实现高水平对外开放和防范跨境资本流动风险的长期目标。

（二）数字资产跨境流动对我国金融监管体系的挑战

数字资产的属性界定不清。货币类数字资产具有价值尺度、支付手段、价值储备等功能，根据货币发行分类，可以分为私人货币、公共货币、中央银行货币；证券类数字资产是一种以实现筹资为目的的金融工具；商品类数字资产是参与者基于消费或劳动贡献取得的收益激励，从而享受整个自组织商业系统的价值。但在现有监管体系下，数字资产分类容易出现混淆，特别是部分数字资产可能同时具备证券和商品属性，传统区分证券和商品的方法已不再适用。此外，数字资产交易平台具有“无实物资产、无中介机构、无中央清算托管安排”特点，使相关监管部门难以明确由谁对不同的数字资产运营进行监管。因此外汇局在数字资产准入、交易环节缺失的前提下，无法按照交易性质进行经常项目、资本项目的区分监管，一定程度上加大了数字资产跨境流动监测的难度，且难以对相关非法跨境交易进行定性和处罚。

数字资产跨境流动对我国现行外汇管理框架提出新要求。自1996年12月1日起，我国接受《国际货币基金组织协定》第八款义务，实行人民币经常项目可兑换，避免限制经常性支付，但实行可兑换后的经常项目仍坚持真实性审核管理原则，需识别对外支付和转移资金的性质；我国不断推进资本项目可兑换，市场主体的交易自由进一步提高，但资本项目可兑换并不等同于跨境资本可以无序流动，可以负面清单方式保留交易环节的限制，同时仍然需要满足宏观审慎管理、反洗钱、反恐怖融资、反避税“三反”监管要求。在经常项目可兑换、资本项目基本可兑换的背景下，目前的实践是金融机构开展真实性审核，外汇局进行事中事后监管。数字资产存在去中心化、匿名化特点，可以绕开金融机构跨境交易，导致真实性审核主体缺位。此外，脱离银行跨境资金流动统计监测体系的资金流动，将影响监测数据采集的完整性，外汇局事中事后监管缺乏抓手，对外汇管理框架的有效性带来影响。

数字资产可能对本币产生挤出效应。如果数字资产在我国境内流通，可能导致国内计价体系出现双重标准。以Libra为例，在数字环境下，货物贸易、服务贸易或其他境内外交易可同时使用Libra和人民币进行结算，若两种货币不能保持比较稳定的汇率，会使得价格调节出现失灵，商品市场出现混乱。同时Libra锚定一揽子货币，发达国家对新兴市场国家的货币政策溢出效应更加显著，对货币政策的独立性和宏观审慎管理带来挑战。储备资产中美元占主导地位，美国可以根据“长臂管辖”原则，对使用Libra的企业、个人实行穿透监管和制裁，进一步强化美元的统治地位。

数字资产跨境交易安全存在一定隐患。数字资产应用的区块链技术不用借助第三方的信任背书，可以点对点地实现生成、交易、支付、汇兑资产，但区块链只能保证上链的数据真实、不可篡改，无法解决上链前数据来源的真实性问题。因此，要真正做到区块链的数据信任必须配合线下的真实性审核，而在实践中无论是金融机构还是监管部门均未参与审核，对数字资产的可信机制造成潜在影响。同时，数字资产的互联网特性也容易遭到病毒侵害和黑客攻击，历史上就出现过价值不菲的私人数字资产被黑客盗窃，但类似的数字资产安全事故爆发后，往往面临着主体定责难、投资者权益保护难、域外追查难的问题。

数字资产跨境交易税收监管存在空白。资金跨境流动之前满足相应的税收规定是必要条件之一，如向境外汇出股息、红利、利润、直接债务利息等单笔等值5万美元必须进行税务备案，但我国尚未对基于区块链技术的数字资产跨境交易征税，而已有部分国家将数字资产纳入征税范围，德国、澳大利亚、日本相继对私人数字资产开始征税，美国宣布将适用于资产交易的税收规定应用于虚拟货币交易。税收监管的差异会刺激国际游资或逃避税者转移资产和交易中心到税收洼地，对金融市场稳定带来潜在影响。

三、政策建议

（一）数字资产跨境流动必须纳入跨境收支监测管理框架

数字资产具有价值尺度、流通手段、支付手段等功能，加之区块链的技术特性，使之可实现跨境支付、结算、汇兑。数字资产跨境流动必须遵守我国外汇管理等相关规定：一是以数字资产为媒介的跨境收支必须有真实、合法的交易基础。现阶段我国经常项目完全可兑换、资本项目基本可兑换，坚持真实性的合理审查是为了避免资本项下数字资产借道经常项下流出。随着我国对外开放深入推进，未来资本项目可兑换水平将进一步提升，但即使实现资本项目完全可兑换，仍可以负面清单模式保留交易环节的限制，数字资产跨境流动也必须有真实的交易背景，满足合规性前提。二是数字资产跨境交易应坚持“留痕”管理。跨境数据是宏观审慎与微观监管的基础，一方面要抓住数字资产交易平台这个重点，参照通过银行进行涉外收付款统计，要求数字资产交易平台履行申报义务，另一方面外汇局应当密切跟踪评估区块链、分布式账户等对国际收支统计的影响，探索国际收支统计新模式，将大数据、云计算、人工智能与跨境资金流动监测相结合，逐步实现以数字资产交易平台为主的间接申报统计模式向以经济主体为主的直接申报模式转变。三是境外发行的数字资产应当参照外币管理，境内交易不能由外币计价的数字资产结算，必须以人民币或者国家信用背书的数字资产计价结算。

（二）坚持实质重于形式完善对数字资产监管机制

数字资产跨境金融服务必须纳入行政许可、行政备案的范畴，严禁没有牌照或有牌照但超范围经营。一是加强对数字资产的数据安全管理。习近平总书记指出“信息资源日益成为重要生产要素和社会财富，信息掌握的多寡成为国家软实力和竞争力的重要标志”，强调了数据对于提升国家竞争力的重要价值。数字资产本质是数据的确权、开放、流通、交易，应加强数据资源在采集、存储、应用和开放各环节的安全保护。综合运用政策、监管、法律等多种手段确保数据安全和有序流动，是促进数字资产健康发展的关键环节。二是要对数字资产进行科学的法规界定，按照实质重于形式的要求穿透业务本质和应用场景，只要从事同类金融业务，就必须满足相应的业务规范和风险管理要求。有国家信用背书或锚定真实实体、具有真实储备资产价值支撑的数字货币参照货币进行监管，如通过以伪造货币罪、变造货币罪等方式规制货币类数字资产的违法行为。而证券类和商品类数字资产存在交叉地带，容易混淆，需要监管机构加强跨部门合作，穿透数字资产的“行为属性”和“工具属性”，确定具体的监管部门和适用监管框架。三是把握好监管政策的稳定性、一致性和可预期性。美国、欧盟、新加坡等发达国家在监管数字资产方面已经有了丰富的实践，特别是在维护金融体系安全、金融主权安全、金融手段相关的其他安全维度取得了较好的成效。我国监管部门认定代币发行融资是一种非法的融资行为，金融机构不得直接或间接为代币发行提供服务，有效打击了非法集资、金融诈骗等违法活动。结合国内外监管实践经验，针对数字资产跨境流动的监管政策应把握稳定性、一致性和可预期性，一方面通过对新业务、新模式穿透分析后，如果仍属于现有的基本业态，如我国发行的央行数字货币，主要定位于M0，与纸钞和硬币等价，就可以参照跨境人民币管理的相关规定进行监管，尽量纳入现行监管框架，另一方面，部分数字资产属性界定模糊，业务结构复杂，不适用现行规则，应及时制定或完善新的规则。当前，《中华人民共和国外汇管理条例》正处于修订阶段，可以在《中华人民共和国外汇管理条例》中明确将跨境数字资产视同广义外汇进行管理，为加强数字资产跨境流动管理奠定基础。四是强化数字资产的反洗钱、反恐怖融资、反避税“三反”管理。针对部分数字资产容易被不法分子利用，应该将数字资产跨境交易纳入“三反”监管，督促交易平台履行“三反”义务，探索建立数字资产监测模型，监测报告数字资产的可疑交易活动，防止通过交易平台进行违法犯罪活动。

（三）数字资产跨境流动需加强国际监管合作

为了解决数字资产跨境监管问题，应确立积极协作、信息共享的监管原则，建立必要的国际监管合作体系。一是各国监管机构应该达成监管共识。目前，数字资产的研究与实践仍处于摸索阶段，对数字资产的界定、潜在影响、监管模式并没有形成一致观点，统一框架、标准下的国际监管合作体系很难一蹴而就。因此，国际监管合作可以采取循序渐进的方式，各国监管机构可以先签订双边或多边的合作备忘录、条约等，就数字资产跨境流动临时性、重大区域间监管协调做出相关安排。各国可设立数字资产专门监管协调机构，同时各国的专门监管协调机构定期召开会议、合作论坛，促进监管合作协同与监管理念共享。二是积极参与数字资产国际监管框架和规则的制定。随着数字资产的广泛使用，国际社会有必要建立具有法律强制约束力的监管合作安排，我国应该结合实际，在数字资产争端管辖权、打击数字资产跨境违法行为的司法协助、投资者权益保护、数字资产涉外收支统计与监测提出“中国方案”和“中国标准”，比如明确在我国境内进行数字资产交易必须持有我国的牌照，严禁仅持有国外的牌照却为我国境内提供跨境交付模式的数字资产金融服务，进一步强化在国际金融领域的话语权。

（四）为数字资产发展提供审慎包容的环境

数字资产是金融科技的重要创新之一，要防止“一管就死、一放就乱”，找到促创新和防风险的监管平衡点，在防范跨境资金流动风险的基础上，最大程度发挥数字资产的积极作用。一是完善数字资产跨境交易的试点机制。近年来，我国金融领域改革开放取得巨大进步的原因之一就是“以点带面”“自下而上”的试点制度。对有一定发展前景但又暂时难以判断风险的数字资产可以借鉴“先试点、再总结、后推广”的模式，在有限的地区范围内“一线放开，二线管住”，可适当突破外汇管理改革“先经常后资本、先流入后流出、先机构后个人、先长期后短期”的传统改革思路，允许数字资产充分发展探索，评估其价值创造能力和风险外溢效应，不断调整监管措施，在风险可控的前提下适时推广。二是建立数字资产行业自律管理。监管部门应借鉴外汇市场自律机制的经验，积极引导行业自治体系的形成，构建“他律+自律”的监管框架。数字资产的自律机制在数字资产交易平台、运营商为主要成员单位的基础上可以吸收法律、税收、科技、网络安全、通信等相关领域的专家，充分发挥贴近行业前沿和市场一线的优势，形成指导性、针对性、操作可行的合规流程指南，对数字资产发行、交易、托管清算、技术安全标准、投资者接入等环节提供展业指导，成熟的行业自治将对数字资产发展产生良性作用。