新时代公立医院内部审计职能定位与实现路径探究

●赵灵敏

安全是发展的前提，发展是安全的保障。自党的十八大召开以来，中国特色社会主义社会步入了新时代。随后新发展阶段、新发展理念、新发展格局概念在党的十九届五中全会中被明确提出，要求统筹发展和安全，并作出工作部署，以实现组织更安全、更高质量发展，十九届六中全会中进一步被要求予以贯彻落实。“十四五”规划也提出“统筹发展和安全建设更高水平的平安中国”的要求。同时，自2009年启动深化医改后，党中央、国务院全面推进建立全民医保、深化公立医院改革、分级诊疗制度建设、完善监管体制，积极探索建立现代医院管理制度，对公立医院管理精细化、规范化的要求与日俱增。面对新发展阶段的新任务新要求，公立医院内部审计如何结合行业特点和政策要求，科学把握职能定位，切实为本组织统筹发展和安全发挥增值作用，具有重要现实意义。

一、公立医院开展内部审计的重要意义

公立医院是政府投资设立的非营利性单位，需把社会效益放在首位。面对日益复杂的经济运行环境，公立医院既需要保持公益性、提供医疗服务、保障民生，还需要达到医院治理体系和管理能力现代化，兼顾质量与效率的均衡，这对医院运营管理形成了巨大考验。进入“十四五”时期新发展阶段，公立医院为实现更高质量、更为安全的发展，内部审计作为一种内部约束机制，可深入触及组织内部经营管理、经济活动各个层级，在建立健全公立医院内部控制体系、监督、评价公立医院运营管理状况，规范和约束管理人员工作行为、提升公立医院的风险防控水平等方面发挥积极作用，有效促进组织完善治理、实现目标。

二、新时代公立医院内部审计的职能定位

1.新时代内部审计职能定位。随着内部审计理论和实践的发展，国际内部审计师协会(IIA)曾先后7次对内部审计含义进行修订，内部审计职能予以不断演化完善，逐步从最初的单一财务会计审计转向现代的多元化经营管理审计。这一过程中始终突出内部审计的独立性、客观性，以期达到帮助组织实现目标、增加价值的目标。

随着我国社会经济发展的不断深入，国内关于内部审计职能定位也随之增强与拓展。《中国内部审计准则1101号——基本准则》《审计署关于内部审计工作的规定》(审计署11号令)等规范性文件指出内部审计对单位财政财务收支、经济业务活动、内部控制建设、风险管理等事项，实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进组织完善内部治理、实现组织目标。

2.新时代公立医院内部审计职能定位。《卫生计生系统内部审计工作规定》(国家卫生计生委令第16号)中关于内部审计的职能定位秉承上述我国内部审计职能定位，深入发挥促进组织完善治理，提升管理水平和服务能力作用。

作为我国医疗事业的重要组成部分，随着新医改进入攻坚阶段，“十四五”期间国家进一步要求加强公立医院建设，对公立医院管理精细化、规范化的要求与日俱增，公立医院内部审计工作也应顺应管理环境的变化，把监督和服务作为审计的出发点和落脚点，贯彻“统筹发展和安全”的工作理念和思路，不断创新内审组织机制，从传统的查错纠弊职能出发，以推动组织治理体系和治理能力现代化发展为主轴，不断提升审计价值，主要发挥监督、评价、系统管控、咨询四种职能。

监督职能主要通过对公立医院各项经济活动及其内部控制的监督检查，揭示违规行为，重点关注三重一大事项与权利集中部门，规范权力行使，切实发挥深化改革和降本增效作用。评价职能首先应真实、客观、全面地反映公立医院经济运行与发展，以此为基础，进一步客观评价医院的决策方案是否按既定计划进行，医院运营管理中有无存在的缺陷漏洞，提出具有针对性、指导性的建议，进而促进提升医院经济和社会两方面效益。系统管控职能通过建立健全医院内部控制，强化内部权力运行制约，规范内部各项经济业务活动，积极防范运营风险，维护医院发展安全。咨询职能体现在内部审计查明问题的同时，还需针对问题提出意见与建议，为完善医院管理提供有效决策依据，这就要求公立医院内部审计强化服务意识。

三、公立医院内部审计的特点

作为单位内部审计，公立医院内部审计既具有服务对象和业务范围的内向性及审计机构和人员的相对独立性等一般特点，同时公立医院作为一个特殊的领域，还具有其自身的特点。

1.审计领域广泛、层次多。随着公立医院业务范围的持续拓宽，会计核算对象医疗业务、科研业务、教学业务等多项专业和辅助业务，核算规模大，内部管理机制也呈现多元化特点。会计核算类别上，涉及多种会计核算管理体系，如单位事业账采用财务预算管理体制，实行统一领导、分级管理、集中核算模式；基本建设项目往往需单独建账，专款专用，专户管理；工会账务则适用工会会计制度，坚持统一所有、分级管理；院办企业需独立核算、自负盈亏，落实企业化管理。同时2019年新政府会计准则制度的实施带来的新旧衔接问题，都导致会计核算日益复杂化。

同时，公立医院内部审计工作涉及面广，既涵盖预算管理、内部控制、经济责任审计等传统领域，也包括公务支出与公款消费、科研经费管理、建设工程管理、国有资产管理等重点领域，还有政策跟踪审计、人才培养绩效评价、风险管理等紧跟时代步伐的新领域审计，审计类型多元化、综合性强。各类型审计中既包括审计国家层面的政策、法规、制度等执行情况，也对公立医院内部规章制度、决策等执行情况予以监督、检查、反馈、跟踪、评价等，审计领域广泛、层次繁多。

2.审计对象多元、信息化程度高。近年来，信息技术发展日新月异，涌现出物联网、大数据、云计算、移动互联网、应用集成等一系列新一代信息技术应用，我国公立医院的信息化建设也取得了突破性进展，实现了医疗信息化、科研网络化和管理信息化。医院信息系统涉及财务收费管理、固定资产管理、人才资源管理等医院各管理业务环节，以及药品管理、电子病历、医学影像等临床管理方面。医院的高信息化程度也要求审计信息化水平的提高，以跟上审计对象的信息化步伐。

3.审计内容复杂、专业性强。公立医院显著区别于企业的特点之一是运用财政资金和自筹资金来完成医疗、教学、科研任务。随着医改的深入，公立医院对筹资模式进行了一些积极探索，主要包括同其他医院协作开展业务合作、托管医院、组建医疗联合体等，致使资金来源方式趋于多样化。同时，公立医院作为一个相对独立的社会实体，有权依法制定各项内部管理制度及作出相关重大决策。资金来源多渠道化、经济活动多样性和制定决策的权力，都决定了公立医院内部审计的复杂性和专业性。此外，由于公立医院审计对象多元和领域广泛，各项审计项目开展所依据的国家政策、法规、制度，需要的知识储备、开展审计的重点都是不同的，这要求审计人员需要具备高度的专业胜任能力。

4.审计资源稀缺性。目前，大部分公立医院内部审计机构普遍存在人力资源不足的情况。审计人员基本来自单位内部，数量少，且与部分项目负责人关系十分密切，独立性受限，难以客观评价；审计人员学历主要以本科为主，主要来自财务、审计专业，缺少法律、工程、信息、医疗等方面的专业背景，知识结构相对片面；职称上多为中级，从业经验不足，缺乏审计技巧和综合分析能力，现代审计技术手段掌握不够，这些都导致很难发现深层次问题，使得内部审计工作缺乏深度与广度，专任胜任能力无法匹配新时代公立医院内部审计职能定位。此外，医院管理层重视程度、审计文化等环境资源方面也存在欠缺，仍存在较多与纪委、监察合署办公等非独立设置内部审计机构情况，多由纪委书记主管工作，与新修订的《中华人民共和国审计法》中党委集中统一领导审计工作的领导模式相较层次偏低，这也导致审计实践中工作重心更多偏向纪检监察工作，审计工作遭到忽视。

四、对新时代公立医院内部审计实现路径的几点思考

对照新发展阶段的新任务新要求，公立医院需要充分发挥内部审计各项职能，更新理念、主动作为，在实践中不断探索，有效防范风险，实现医院高质量发展。

1.树立科学的内部审计观念。公立医院内部审计机构要始终贯彻新时代内部审计发展理念，从医院管理的战略层面出发，紧密围绕医院中心工作制定年度审计计划，在推进内部审计高质量发展过程中全面、准确、完整的坚持新发展理念，确保内部审计目标与医院发展目标一致。内部审计从注重“有无”向“好劣”方向发展，变传统的查错纠弊职能为推动组织治理体系和治理能力现代化，从依据于审计主体需求向服务于审计客体演变，拓展审计内容，扩大审计范围，以医疗大数据为依托，深入开展医院经济责任审计，促进物资采购、经济合同、对外投资、合作项目运行、科研经费管理等各项专项审计的全面开展，有序推进审计全覆盖，为领导决策提供信息。

2.构建科学完善的内部审计工作规章制度。无规矩不成方圆，公立医院内部审计部门要按照审计法律、法规及上级部门的相关文件，结合工作实际，建立科学完善的内部审计工作规章制度。首先，要明确内部审计在组织中的地位、性质、权限，以及内部审计工作具体内容；其次，要建立内部审计联席会议制度和实施办法，包含组织协调、审计内容、审计评价、审计程序、审计结果运用等内容；同时要持续优化各项审计实施办法、内部审计工作程序规则、质量控制管理办法以及具体的各专项审计的制度文件，制定所涉及领域的审计规定或实施办法形成完整的内部审计工作机制。如经济责任审计实施办法、建设项目全过程审计实施办法、科研经费审计实施办法、审计整改实施办法、公务支出审计制度、审计公告制度等制度，以便审计机构能独立行使自己的职权和确保审计工作的公正与公平。

3.创新公立医院内部审计的组织实施。2021年新修订的《中华人民共和国审计法》明确了中国共产党对审计工作的集中统一领导，公立医院内部审计应在单位内部建立内部审计领导小组，由纪检、审计、财务、国资、人事等部门负责人组成，构建审计监督大格局，充分发挥审计建设性作用。内部审计领导小组职能主要包括内部审计相关制度的制定，内部审计工作质量的监督检查，对审计工作中出现的难点问题予以协调解决，助推审计查出问题整改落实到位与审计结果运用，并负责指导下属单位内部审计工作与接受上级审计机关的指导监督。内部审计机构是内部审计的实施部门，要保持独立性，在领导小组的统一领导下开展工作。在公立医院内部审计机构人员编制受限的现状下，需进一步创新机制，科学合理组织搭配现有审计力量，抽调兼职审计人员，并探寻内外部审计力量最佳结合点，对常规性零星工程审计项目可委托社会审计开展，并加强沟通协调，把控审计质量，同时积极探索审计监督与党内其他监督贯通协调机制，形成监督合力。

4.深入开展内部控制建设风险评估与评价。公立医院内部审计助力组织安全发展，要更加突出强调防范化解重大风险等领域。2020年国家卫生健康委会同国家中医药局联合印发了《公立医院内部控制管理办法》(国卫财务发〔2020〕31号)，明确提出内审部门需要开展内控风险评估和评价工作。要求开展内控风险评估工作要全面、系统和客观地识别、分析本组织经济活动及相关业务活动存在的风险，确定相应的风险承受度及风险应对策略，同时针对医院议事决策机制、内部管理机构设置与职责分工、决策和执行的制衡、内部管理制度、关键岗位管理与建设信息化情况等五个单位层面内容，以及涉及预算、收支、采购、资产、基本建设、合同、医疗、科研、教学、互联网医疗、医联体、信息化建设等12项业务层面内容，看其内部控制有没有、好不好、执行没有，提出补充或完善方面的建议，有效防范并管控各项经济业务活动中的运营风险。

5.构建专业化、多元化内部审计团队。人才是提升发展质量和效益的关键因素。新时代公立医院内部审计职能的拓展，对内部审计工作人员的专业能力提出了更高的要求。高素质的内部审计团队应具备财会、审计、法律、计算机、统计、医疗、基建等多项专业知识，同时内部审计人员应优化知识结构，学会运用风险评估与测试、内控评审、计算辅助审计等技术手段，并具备高度的职业敏感性和洞察力。公立医院应当强化对内部审计人员的教育培训，加强实践锻炼，招聘具有审计专业化背景的人才，加强思想政治教育，努力打造一支业务精通、清正廉洁的专业化多元化内部审计团队。

6.加强审计结果运用。“审”只是手段，“用”才是目的。在新时代背景下，要推进审计结果有效运用首先要出具高质量审计报告，包括审计评价、依据相关法律法规和标准进行的审计定性、处理处罚及审计建议等，并按规定送达相关部门，这是审计结果运用的前提。其次，要严格落实审计整改，建立健全审计整改制度，明确审计问题整改责任部门或责任人，从报送审计整改方案到出具审计整改结果报告，再到跟踪检查审计整改落实情况，全过程把握审计整改各环节，落实审计整改清单销号制、审计整改责任追究制，推动审计发现问题应改尽改。再次，要完善结果运用机制，明确内部审计、组织人事、纪检监察等内部监督管理职能部门在审计结果运用中的主要职责，做到共享信息、各自职责范围内运用审计结果、共同落实整改问责责任，形成监督合力。最后，要健全审计整改长效机制，深挖问题存在根源、建章立制，完善内控建设，发挥审计“治已病”“防未病”的免疫系统作用。同时，内部审计部门要发挥好再监督、再评价作用，必要时开展审计整改回头看，以实现完善组织治理、规范权力运行等组织目标，促进医院安全发展。