我国地方政府债务风险及应对策略

●尹映雪

目前，我国的地方政府债务主要用于市政基础建设、土地储备以及保障性住房建设等各个方面，这些地方政府债务对促进当地的经济发展具有十分深远的影响。但是随着地方政府债务金额的不断增加，其债务利息占据地方公共财政支出的比重也在不断增加。对于一些财力不足的地方政府而言，很可能会为了保障当地基本的公共服务而出现债务违约现象，这将给当地的经济发展造成了阻碍，如果任凭这种状况发展下去，会导致提供政策性融资的银行出现破产，引起国有资源的大面积流失，这对整个金融行业的发展具有十分不利的影响。

一、地方政府债务风险的具体表现

（一）债务规模较大

目前，我国度量债务规模的指标主要是以债务率为主，它主要是指债务与当地财政收入的比值。对于我国地方政府面临的债务风险而言，部分地区债务率已经超过了100%的警戒水平，甚至有部分地区债务率已经远远超过300%。在这种情况下，地方政府每年会有一大笔资金用于债务利息的支付上，因此债务率较大的地区很可能会出现利息偿还困难的不良现象，这在很大程度上增加了地方政府的债务风险。

（二）债务融资项目收益低

对于地方政府的债务融资项目而言，有些项目为了保障社会效益，需要将社会效益放在首要位置下进行融资。目前，地方政府的债务融资项目主要包括中小学校舍、保障性住房、政府办公楼、城市污水处理以及生态恢复等，这些项目在完成建设工作之后，并不会产生有效的资金流，同时还需要投入一些维修费用，因此这些项目的整体收益并不乐观。在这种情况下，争取利益最大化的金融企业向政府贷款的意愿并不大，但是财力不足的地方政府又需要大量资金进行当地的基础建设，因此只能向一些融资平台进行项目融资。比如某县在开展地方建设的工作实践中，为了有效保护当地的喀斯特生态系统，投入了高达5.47亿元的建设费用，同时还关闭了一些当地的冶金、煤矿以及电力企业，导致当地的税费收入直接减少1500万元。在该项目的实施过程中，当地政府部门的负债资金达到2.6亿元，但是该项目所产生的经济效益较低甚至不会产生经济效益，因此当地政府的债务偿还能力并不理想。

（三）流动性错配

在当前地方政府债务风险的组成中，其中用于交通基础设施建设、市政项目建设以及工业园区建设的地方债务占比约为60%左右，其中交通基础设施建设以及工业园区建设的经济收益相对较高，但是其资金投入的回收期相对较长，一般都会在10年以上。对于市政项目建设而言，其经济收益相对较低，并且资金投入的回收期更加漫长。目前，地方政府的债务期限一般集中在3至5年，属于中短期债务的范畴之内。在这种情况下，如果当地政府没有良好的资金来源，那么先行开展试验的区域就要承担支付地方政府债务利息的责任，并且还要在债务期限内偿还债务本金，因此先行试验区出现债务违约的概率就会大幅度增加，这种现象在当前各个地区的发展工程中具有很强的普遍性。

（四）宏观政策具有不确定性

在地方政府的发展过程中，其宏观政策的不确定性，在很大程度上增加了地方政府的债务风险。比如对于中小学校舍改造项目而言，其改造过程会需要大量的资金投入，因此财政能力不足的地区政府需要负债进行。但是由于宏观政策的不确定性，部分地区的教育部门会在中小学校舍改造项目的完成过程以及建设完成之后，在当地大力推行校园合并政策，这就使得大量正在改造的项目无法继续进行，已经完成的项目无法正常使用，从而导致当地出现大量的烂尾项目。由此可见，宏观政策的不确定性不仅会造成大量的资金浪费，同时还会降低地方政府债务资金的实际使用率，切实增加地方政府面临的债务风险。

二、地方政府债务风险的形成原因

（一）以经济增长为核心的政绩考核制度

在我国当前的发展过程中，以经济建设为中心是我国基本国策的重要组成部分，因而切实促进当地经济发展仍然是当地政府的重要任务。在这种时代背景下，地方领导的仕途晋升主要是以当地的经济增长为参考标准，并且很多地区都以GDP的增长来衡量当地的经济发展水平。针对这种情况，很多地方政府都更加倾向于短时政策，这是引起当地政府借助债务资金进行市政项目建设的重要原因，同时也是当地政府在较短时间内完成经济增长的重要手段。但是由于前期缺乏规划以及论证不合理等各种因素的影响，这些市政项目存在着较大的盲目性和随机性，其项目工程的社会效益和经济效益还有待进一步考量，这种冲动性投资在很大程度上增加了地方政府的债务风险。

（二）缺乏风险预警机制

对于我国当前地方政府债务风险而言，其预警指标主要包括债务率和负债率两个方面，但是其实际的风险预警效果并不是十分明显。首先，当前地方政府的债务风险机制的准确性和全面性有待提高。债务率只是债务与当地财政收入的比值关系，它并不能有效反映当地经济发展的内在潜能，而负债率也只是衡量当地政府债务相对规模的指标，以二者为主的风险预防机制并不能完全代表当地政府的偿债能力。其次，当前地方政府的债务风险机制缺乏良好的约束能力，并且其预警机制缺乏良好的针对性，因而其预警效果并不能被完全发挥出来。

（三）地方政府的财权与支出责任不匹配

在我国当前现行的税制规定中，地方税的组成主要是数额较小以及征收困难的税种，而中央税主要是数额较大以及征收容易的税种，并且中央政府具有决定税种停征和开征的权利，但是地方政府并没有这些权力。近年来，中央政府废除的税种主要包括营业税和农业税。营业税和农业税是地方税种的重要组成部分，因而这两种税收的废除会直接降低当地政府的财政收入，但是地方政府的支出责任并没有随之下降，这就使得部分地区正在面临巨大的债务压力，给当地的经济发展造成了巨大的影响。

三、缓解地方政府债务风险的措施

（一）政府间下移财权和上移支出责任

对于地方政府债务风险的形成而言，政府间财权与支出之间的不匹配，是引起地方政府债务风险增加的重要原因之一。针对这种情况，政府间的财权与支出责任必须得到重新调整，其主要表现在政府间的财权下移以及支出责任上移。对于政府间财权而言，其需要下移的财权主要包括企业所得税以及增值税税收分成比例；自“营改增”工作全面落实以来，中央政府与地方政府共享的增值税已经被调整为五五分成，但是地方政府的主体税种仍然存在着很大的不足，同时房地产税只是在我国部分地区试行，其并没有得到大范围的推广应用。针对这种情况，我国要对房地产税的立法给予足够的重视，从而有效增加地方政府的财政来源，并有效增加市级政府和县级政府的对地方税收的分成比例，有效降低省级政府对地方税收的分成比例。对于政府间支出责任而言，应将外交支出、国防支出以及中小学教育支出等支出责任进行必要的上移。外交支出和国防支出属于纯公共属性的范畴，中小学教育支出具有较为显著的正外部性，并且其形成的人力资源也会随着劳动力的流动而发生变化，因此它也更加偏向于纯公共产品。根据相应的标准规定，中央政府应该承担起外交支出、国防支出的支出责任，同时承担起中小学教育的大部分支出责任。与此同时，在地方政府的债务结构组成中，市级政府的债务占比远远高于其他地方政府的债务占比，因此应该对其财权增加以及支出责任减少给予足够的重视。

（二）将政府性债务指标纳入考核范围

在当前政府人员的政绩考核过程中，其GDP增长率是考核指标的重要组成部分，这在很大程度上激发了政府人员参与当地经济建设工作的积极性，符合我国以经济建设为中心的基本国策，同时也具有很强的公平性和公正性，其用于政府人员晋升产生的内部争议相对较小。但是这种考核方式也存在着一定的弊端，很容易导致地方政府出现短视行为，影响建设项目的社会效益和经济效益。针对这种情况，在开展政府人员晋升考核的工作实践中，应该将政府性债务指标纳入考核的范畴之中，从而有效降低地方政府面临的债务风险。这种考核方式使得政府人员在利用政府债务进行项目建设的过程中，会反复考量增加政府债务的利弊关系，这对控制地方政府的债务风险具有十分积极的影响。

（三）建立公众参与的债务预警机制

目前，我国地方政府债务的透明化程度并不是很高，并且公众参与债务监督的实际未能得到有效发挥，这也在很大程度上增加了地方政府面临的债务风险。因此我国要根据当前的实际情况，建立完善的公众参与预警机制，并切实做好以下几方面的工作：其一，地方政府应将债务数据向大众进行定期公布，切实提高公众参与地方政府债务监督的积极性，从而进一步提高地方政府资金利用的科学性和合理性，在此过程中，政府部门要建立统一的地方政府债务发布平台，使得公众对地方政府债务的综合情况有一个清晰的了解，从而充分发挥公众的监督管理职责；其次，地方政府债务发布平台还要定期发布地方政务债务资金的使用情况，同时发布新增债务融资项目的评估报告，从而使得公众对融资项目的社会效益和经济效益有一个较为明确的认识。与此同时，我国还要建立完善的债务追责制度，从而对地方政府的债务使用情况进行有效约束，切实降低地方政府的盲目投资，有效减少政府人员的短视行为。在此过程中，如果地方政府债务存在着违规使用的不良现象，或者地方政府融资项目的社会效益和经济效益远远低于当初的预估水平，那么无论负责该融资项目的政府人员是否离职，均要对其进行相应的责任追究。

四、结语

目前，我国地方政府债务风险主要表现在债务规模较大、债务融资项目收益低、流动性错配以及宏观政策具有不确定性上，其风险存在的原因主要包括以经济增长为核心的政绩考核制度、缺乏风险预警机制以及地方政府的财权与支出责任不匹配。针对这种情况，我国要落实政府间下移财权和上移支出责任，将政府性债务指标纳入考核范围，建立公众参与的债务预警机制，从而有效降低地方政府面临的债务风险。