国有企业混合所有制改革进程及路径探究——以石家庄地区为例

□李 倩

关于混合所有制和国有企业改革问题由来已久，近年从中央到地方各级政府多次发文，着力深化国有企业混合所有制改革，激发市场活力以应对新时代局势的发展。2020年6月，《国企改革三年行动方案(2020～2022年)》审议通过，明确了国企改革的“一个方向、七大内容、五个发力点”；同年9月，国企改革三年行动全面启动，“双百行动”有序开展。2021年3月的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》[1]和《石家庄“十四五”规划和二〇三五年远景目标纲要》[2]逐级发布，特设专栏强调深化国资国企改革，同年6月，石家庄市国资委发布《国资国企改革发展“十四五”规划》[3]，具体分析了国企改革的机遇与挑战，并对“十四五”期间的目标任务作出细致明确的指示。因此，研究当前国有企业混合所有制改革情况，对提升地方国企竞争力，打造地方领军国有企业，实现地区经济高质量发展具有重要意义。

一、简要文献回顾

目前绝大多数研究支持混合所有制改革，针对怎样改革主要存在三种观点：一是鼓励国有企业引入非国有资本。大多研究聚焦于探讨混合所有制改革在国有企业中的经济作用，通过实证研究表明，无论国有企业引入非国有资本的比例多少，均能减少成本、提高效率。一方面，混合产权分明、研发创新意识高、竞争活力强的私人资本能够明显改善国有企业绩效[4]；另一方面，国有企业既能强化融资约束，形成现代化企业投融资体系，又可形成多元化的股权主体而改善公司治理机制，显著提升企业投资效率[5]。二是提倡非公企业引入国有资本。国有资本参股缓解了非公企业的投资不足，且在资本密集型行业以及非国有经济发展较好的地区更为显著[6]。三是关注内外部因素，注意保持国有资本的主导地位。研究发现加大反腐倡廉力度、提升市场化程度、健全内外部监督机制、强化高管企业家晋升或经济动机、改善要素投入质量、促进要素自由流动[7]以减少资源错配等因素，均有利于提升企业经营效率，而最关键的问题在于通过推进公司治理现代化，提高公司综合治理效能，但应审慎对待国有股比例的持续降低[8]。

本文主要聚焦国有企业引入非国有资本方面的混改，通过梳理试点地区和石家庄地区的国企混改进程，探究河北石家庄地区国资国企的改革路径。

二、国企改革进程及地方混改现状

(一)国企改革进程简述。现存文献已对国有企业改革的历史进程进行了梳理，基本可分为四个大阶段或六个小阶段两种类型。基于政策导向的持续性和改革的连贯性，各划分节点存在1～2年差异，具体阶段分为：1978年～1992年的扩大自主经营权阶段；1993年～2002年以“制度创新、结构调整”为改革思路的阶段；2003年～2012年的国有资产管理体制深化改革阶段；2013年以来的着力攻坚国企混合所有制改革阶段。

党的十八大以后，前期国企改革带来的红利消失，国有企业面临效益下滑或变为僵尸企业的困境，同时核心民企的增速发展引起社会对垄断、不公平竞争等问题不满，国企改革亟待在前期经验教训的基础上实现深层突破。

(二)地方混改现状。

1.试点地区国企混改情况。上海、深圳和沈阳于2019年成为首批国企混改试点城市，2020年底又增加了青岛、杭州、武汉和西安。其中，上海更倾向通过上市重组对第二、三产业中相关行业进行改革，辽宁主要采取引入战略投资者方式对第一、二产业中的重工业进行调整。此外，山东人大会议于2021年初也提出一年内要达到75%的混改户数和资产比例，对混改进程提出了较高要求。

2.石家庄地区的完成情况。石家庄地区“十三五”以来国有经济呈现规模翻倍增长、结构优化的特点。目前，正着力打造与云计算、大数据、高新技术、文化创意、养老旅游等相关的新兴支柱产业，依托数字经济，促进智慧产业升级，形成燕赵特色品牌。

相比试点地区，石家庄的国有企业混合所有制改革起步较晚，尽管发布了等一系列政策文件，确立了国企改革的重点和方向，但改革细则和监督落实方案仍有待深入完善。目前基本完成了部分以合并重组、清算改制、组建国资运营平台为主要方式的改革，如：整合11个保安公司分支机构为集团企业，成立国资运营平台，推进石家庄市4家服饰集体企业的改制等，以此减少国企数量，实现国有资产的集中统一管理，清理弱质企业，着力将智能制造、高新技术等相关国企做大做强。

三、地方国企混改中面临的问题——以石家庄地区为例

(一)外在环境等支撑条件不够。

1.经济下行压力大。石家庄市国有企业发展正处于转型升级的关键时期，加之受近年疫情和国内外经济环境的影响，一方面，社会有效总需求不足，另一方面，产业布局结构、企业体制改革等问题相互交叉渗透，尚未解决，以致改革任务艰巨。

2.政策配套不完善。相较于外省市及省内其他地市，石家庄尽管已出台一系列政策文件，但改革内容较浮于表面，配套落实细则不充分，监管部门对“管资本”的思想不统一，从而导致政策、考核标准不统一等问题，影响混改进程推进。

3.混改气氛不浓。容错机制不健全，导致部分国企存在怕终身问责或失去决策权等诸多顾虑，放不开手脚，而民企担忧混改项目的质量，亦怕失去决策权，且退出机制不明确，担心难以退出。

4.人才意识、薪酬机制落后。经过八项规定和廉政建设之后，各政府职能部门的人员效率、三公经费使用等极大程度得到改善，政务效率明显提升，反而部分国企成为了改革盲区，出现用人机关化严重、内部晋升通道不畅、考评机制不完善、薪酬激励不足等问题，最终导致优质人才流失，损害企业发展活力。

(二)内生改革动力不足。

1.传统国企底子弱、发展慢，治理机制不健全。相较于其他省市，石家庄地区的国有企业主要分布于第二产业和第三产业中的批发零售、商贸流通等传统行业，国企历史积累不足、发展活力弱、经营管理机制不专业、创新能力不强。此外，在现代化企业治理体系中多次被提及的三项制度建设，即职业经理人、市场化选聘及薪酬分配制度等还不健全。

2.转型升级任务较重、高端产业薄弱。受前期用人机制和管理方式的影响，石家庄市国企更多依靠政府投资项目维持运营，缺乏竞争意识、冗员较多、员工效率偏低但费用较高、不良资产所占比重也较高，创新意识不足且核心技术的研发动力薄弱，缺少具有本地特色的知名品牌企业，尤其在智能制造、新一代信息技术、传统产业数字化等极具发展潜力和动能的行业方面，极其匮乏。

四、石家庄国有企业混合所有制改革的路径

由于各地方区位及经济环境等条件不同，国企改革应制定具有地区特色的分阶段改革路径。首先要确定国企改革最适宜的模式，再分设阶段性目标逐步推进，尤其注意不同阶段需要改革的重点，逐步深化国企混改。根据石家庄市的“十四五”规划[2]，国企混改目标拟通过合并重组和组建国资运营公司的方式，缩减国企数量，并利用国资运营公司实现国有资产的集中统一管理，可见，虽然上市是混改吸引民资最直接的手段，但基于石家庄国企自身条件，合并重组和成立国资运营平台应是更适宜的混改路径。

(一)重点把控以吸引民资战略投资者的改革方式。在现行常规混改模式中，国资间重组和吸引国资背景的战略投资者不能算真正意义上的混合所有制改革，最优方式是切实引入民资战投进行混改，或通过国资运营平台以母基金或有限合伙人形式实现“管资本”。同时，通过借鉴中国联通“国资占优股权结构，战投占优董事会组织”和天津北方信托“非重点产业不谋求控制权”的混改经验，减少国、民双方顾虑，充分实现公司治理机制的专业化和经营活力的提升。

(二)通过优先股实现产业集团的分层转型。优先股具有稳定回报、股东无表决权和股利税收减免等特征，既能保值增值国有资产，又能保证市场化激励约束下企业经营话语权，有利于效率提升，也使国资监管体系切实实现“管资本”。同时。建议分层改革，国企二级及以下子企业可先进行社会资本引入，再逐步渗透到集团层面。

(三)试点推行员工持股计划。针对技术骨干、短缺人才等关键人员，予以适当分配持股数额，加入董事会组织，发挥日常监督作用。探索技术入股、股票期权、项目跟投等员工持股的多种形式，鼓励高新技术企业先行试点，并注意制定动态调整、流转、退出等机制以保障计划顺利运行。