全成本预算绩效管理的若干问题：缘起、理念和框架

2022-02-06曹堂哲彭珮文

财政监督 2022年2期

●曹堂哲彭珮文

一、引言

近年来，财政形势步入“紧平衡”状态，收支矛盾日益突出，压减成本、提高质量和效益、讲求绩效，已经成为财政政策和预算管理的基本取向。2018年中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过了《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，在对预算绩效管理的“总体要求”中强调“更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”。2019年12月《关于印发〈事业单位成本核算基本指引〉的通知》（财会〔2019〕25号）明确了事业单位成本核算单位进行成本核算应当满足内部管理和外部管理的特定成本信息需求，包括成本控制、公共服务或产品定价、绩效评价等方面。2020年5月第十三届全国人民代表大会第三次会议审议的预算报告中指出“研究开展成本效益分析，为优化预算编制提供依据。”2021年《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）要求“推进运用成本效益分析等方法研究开展事前绩效评估。”2021年6月，第十三届全国人民代表大会财政经济委员会《关于2020年中央决算草案审查结果的报告》中提出，要“探索运用成本效益分析，提高绩效评价质量。加强绩效评价结果运用，健全绩效评价结果与安排预算、完善政策、加强管理的挂钩机制。”2021年8月《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》（财预〔2021〕101号）重新定义了绩效目标，在原来预期产出和效益的基础上引入了成本控制，明确“项目支出绩效目标，是指中央部门依据部门职责和事业发展要求设立并通过预算安排的项目支出，在一定期限内预期达到的产出和效果以及相应的成本控制要求。”可见，开展成本效益分析，实施全成本预算绩效管理已经成为未来我国预算管理和政府治理的重要政策趋向。

然而，在绩效评价和管理的实践中，成本效益的理念尚未牢固树立。绩效目标申报中存在成本指标“虚化”、质量指标与公共服务标准联系“弱化”、效益指标“软化”等问题；绩效评价中存在重决策、过程、产出和效益各项指标分别评价，重达标考核和合规审查，轻投入产出、成本效益的倾向。鉴于此，树立“物有所值”的绩效管理理念，强调成本、效益和质量，实行全成本预算绩效管理，将是预算绩效管理改革的重要方向。

本文尝试阐明以成本效益分析为基础的全成本预算绩效管理模式，分析其背后的理念遵循，梳理实践探索和国际经验，总结其框架、方法和流程，以期对深化我国预算绩效管理改革有所助益。

二、“物有所值”是全成本预算绩效管理的理念基础

绩效目标管理是贯穿预算编制、执行、决算和监督各个环节的“红线”，是预算安排、绩效监控、绩效评价的重要基础和依据。在2021年《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》印发之前，绩效目标定义为“预算资金在一定时期内达到的预期产出和效益”，绩效目标管理遵循产出和效果的达标考核模式，即预算编制阶段设置产出和效益指标，预算执行开展监控，预算评价实施对照检查。这一模式有力地推动了预算管理从投入预算转向结果导向的绩效预算，但也遇到了一些问题值得深思。

（一）成本指标“虚化”问题

绩效目标申报表中的成本指标应该反映为提供公共产品和服务在人员、设备、材料等方面的资源耗费，总成本、分项成本和单位成本等是成本指标的体现形式。在绩效评价的时候，应该核算实际发生的成本，并与预估成本或标准成本进行比较。这些都是绩效管理的理想状态，但实际中存在成本指标虚化的问题主要体现如下：一是绩效目标申报表中填报的成本指标未经核算，缺少成本标准。大部分绩效目标申报表中填报的成本指标往往是预算投入数，一般是先了解有多大的“蛋糕”，把投入当成了成本，用投入倒算出产出的单位成本，成本与产出、质量和效果之间没有实质关联。二是绩效评价未进行成本评价。绩效评价的时候，很少在对实际成本进行分析、审核的基础上，对成本的合理性和经济性进行评判。现有的绩效评价指标体系中“成本节约率”和“预算执行率”是一对相互抵消的指标，达到同样的产出和效果，两个项目的投入成本不同，但最终得分是一样的。三是成本信息公开不充分。在随预算公开的一些绩效目标申报表和决算公开的绩效自评表中，存在不填报成本指标或不对成本指标进行自评的现象。四是绩效结果运用的深度和广度有待提高。在达标考核和合规性审查模式下，重点绩效评价存在“重分轻合”的现象，即在绩效评价中，决策、过程、产出和效益四块指标分别进行打分，对上述四部分中每一个分项的一级指标，和每个一级指标的构成指标是否达标进行分析，但并没有对项目的质量、成本和效益进行系统分析。“重分”可能会导致不符合逻辑的结果，即单从分项来看，决策和过程指标的得分很好，而产出和效益指标的得分不高；或者是产出和效益指标的得分很好，但是决策和过程指标很差。在这种分项评价和审查模式下，经过几轮评价“学习”和“训练”，合规性程度逐渐提高，导致重点绩效评价项目80分及以上的项目越来越多。若每一次绩效评价结果都是“优”“良”，那么绩效评价结果运用于政策调整、预算安排、管理改善的空间将越来越小。总之，要想把虚化的成本做实，解决成本“虚化”问题，就需要对成本实施目标管理和预算管理，形成一批成本定额标准和支出标准，开展成本预算绩效管理。

（二）公共服务质量指标“弱化”问题

财政资金，尤其是幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶的基本公共服务资金，需要达标且实现均等化，这就需要公共服务标准。现实中，一些项目的绩效评价要么是评价者没有利用标准去评价，要么是没有可用标准去评价。比如：某市水务改革发展专项转移支付资金，涉及多个支出方向，包括节水型社会、清洁小流域、黑臭水体清淤等，这些支出方向在各区分配额度也不一样，判断A方向是否需要进一步投入，B方向是否需要削减，如果没有公共服务标准和基本公共服务均等化的原则，就无法进行有效评价。在评价中，工作组找到了《生态清洁小流域建设技术导则》等相关公共服务标准，该导则明确了生态小流域评价的指标和方法，有了标准，就很容易对市属各区的产出效果和资金配置作出合理评判。

（三）效益指标“软化”问题

评价过程中无法客观衡量和考核效益指标，主观性过强。在实践过程中，部分项目指标值设置过“软”，设置“明显”“提高”等主观性较强的指标值，没有明确的考核标准和证据支撑，绩效评价约束作用不强。

上述三个问题，事关预算绩效管理的两端，一端是投入成本，一端是产出质量和效益端。如何做好成本评价；如何高质量地评价产出和效益；如何将投入端和产出端联系起来？这就需要将绩效理念从达标考核和合规审查深化到“物有所值”，实施全成本预算绩效管理。

物有所值（Value for Money，VfM）即是在公共服务提供的链条中追求从资源向投入转换的经济性，从投入向产出转换的效率性，从产出向效益转换的效益性，以及分配结果的公平性。按照物有所值的绩效理念，绩效好不好，不仅仅看决策、管理、产出和效果合不合规，是否达到了目标，更要看投入和成本是否能够支持和匹配产出和效果，是否投入产出和成本效益高。

三、全成本预算绩效管理的基本框架

全成本预算绩效管理是实现“物有所值”的重要工具，是基于成本、质量和效益分析与比较的预算资金管理模式。在预算编制阶段，通过将成本和质量进行比较，确定质量更高并且成本更低的预算项目或政策目标，通过成本核算以确定项目和政策财政资金的投入规模；在预算执行阶段，对预算执行和绩效目标两方面实行“双监控”，对成本和质量进行管控，推进绩效目标的顺利实现；在预算监督阶段，对预算项目或政策的结果进行评价，并依照预先设立的绩效目标进行监督问责。

（一）全成本预算绩效管理是预算绩效管理的“守正创新”

全成本预算绩效管理不是“另起炉灶”，而是将成本效益这一绩效理念与方法融入预算管理全过程，在现有预算绩效管理体系中，更加强调成本、质量和效益问题，为预算绩效管理找到一条提质增效的思路，是预算绩效管理的“守正创新”。从全方位的角度而言，二者都涉及政府、部门（单位）、政策和项目各个层面，正所谓各部门、各单位、各政策和项目负责人“花钱必问效，问效必问成本，无效必问责”。从全过程的角度而言：在预算编制阶段，二者都开展事前绩效评估、绩效目标管理等绩效管理活动，全成本预算绩效管理在事前绩效评估中引入成本效益分析，在绩效目标管理中把成本、质量和效益指标做实，并开展成本分析和成本核算，实现预算安排核成本、定指标、明绩效。在预算执行阶段，二者都开展预算执行和绩效目标“双监控”，但后者更强调质量和成本的管控。在决算环节，两者都开展绩效自评和重点评价，后者更强调开展成本评价和成本效益分析，评价资金的物有所值。从全覆盖的角度而言，二者都覆盖“四本”预算，后者更加强调方案的比选，更加强调物有所值理念对决策的支撑作用，采用成本效益分析（Cost Effectiveness Analysis）、成本效用分析（Cost Utility Analysis）、成本收益分析（Cost Benefit Analysis）、社会投资回报率（Social Return on Investment）、成本与影响的相关性等级（Rank Correlation of Cost vs Impact）、基本资源效率分析（Basic Efficiency Resource Analysis）等物有所值评价工具开展绩效评估评价。后者尤其适用于政府投资项目、购买服务项目、专项债务项目、PPP项目等具有强烈经济和社会效益导向的政府投融资类项目。

（二）全成本预算绩效管理强调“全成本”的观念

全成本是指将企业在生产经营过程中发生的各种耗费按照一定的对象进行分配和归集，以计算总成本和单位成本，包括全部各方投入、全要素分摊、全方位责任、全周期管控和全资源资产资金覆盖五个方面的内容。全部各方投入是指在绩效管理时，需要将所有的投入纳入考量。比如PPP项目统筹考虑政府和社会资金，转移支付考虑财政事权划分。全要素分摊是指任何一个项目包括直接费用和间接费用的分摊，以此为基础，可为政府直接提供还是购买服务提供决策依据。全方位责任是指各级政府、各部门、各单位“谁花钱，谁讲绩效”，做到“花钱必问成本，成本失控必问责”。全周期管控是指在项目全生命周期中，在预算编制、执行、决算的全过程中，在中期财政规划和年度预算都要进行成本管控。全资源资产资金覆盖包括资源、资产和资金三个方面的投入成本，即便政府部门无偿使用的资产和资源，也需要纳入成本核算，才能真实地反映政府提供公共产品和服务的成本。

（三）全成本预算绩效管理是新型财政治理模式

全面掌握项目运行的“全成本”，有助于政府对公共产品的收费价格、补贴、投融资等机制进行统筹。对项目实施绩效考核，尤其质量、效益和成本，并将考核结果与下年度预算资金安排相挂钩，有助于强化过程监控，落实结果运用，压实各方责任（齐小乎，2018）。全成本预算绩效管理将成为进一步深化预算管理制度改革的重要突破口，牵引出强调成本效益的财政治理模式。在预算决策上，将意味着零基预算的实现路径之一是建立基于成本效益分析方法的预算资金分配与管理模式；在财政和部门的关系上，将意味着抓两头（成本效益），促中间（管理效率）的财政工作思路；在业务和财务的关系上，将意味着成本定额、支出标准和公共服务标准的“价值三角”形成；在绩效结果运用上，将意味着成本控制的好坏（成本绩效）将与产出和效益好坏一样，成为预算安排、政策调整和管理改善的重要依据。

一是结果导向的预算管理模式。全成本绩效预算管理是一种从结果，到管理再向投入延伸的绩效导向的过程。先考虑结果、预期目标是什么，然后考虑技术、备择方案和实施手段，最后在既定方案之上匹配投入。

二是抓两头促中间的财政治理方法。“两头”是指成本和效益，“中间”是指业务和管理。“抓两头促中间”意味着厘清财政部门和预算部门之间的关系，财政管钱，负责“抓两头”，对产出和效益、投入成本进行密切监控；部门管事，财政将管理的自主权放给部门，部门能够灵活地通过各种业务改善和提高效益，降低成本，以更好地实现“业财融合”。

三是建立联系投入和产出的“价值三角”。通过全成本预算绩效管理，推动成本定额、财政支出和公共服务三类标准的统一，形成预算和绩效一体化的稳定价值三角。

（四）全成本预算绩效管理的基本流程

全成本绩效管理框架包括核成本、评绩效、出定额、调机制、促管理五个环节。核成本，即从全成本口径，运用科学合理可行的成本核算方法，对项目支出的历史成本进行分析，摸清成本核算与分摊方法，分析影响成本的关键因素和成本变动趋势。评绩效，指从投入成本、产出质量、效益效果三个维度，建立项目（政策）成本预算绩效分析指标体系和标准体系，对项目（政策）进行成本效益分析，开展事前评估、事中监控考核和事后绩效评价。出定额，指通过标杆分析和趋势分析，剔除历史成本中不合理因素，进一步建立或优化支出成本定额体系。调机制，包括结合成本定额和成本效益分析指标体系，分析结果明确财政支出标准，建立合理有效的政策保障机制。建立绩效付费机制，将成本定额控制与成本绩效奖励相结合。促管理，是指对财政支出的规划设计、组织安排、实施模式、职责分工、监督管理等财政政策提出优化建议。

以北京为例，具体实施的步骤包括：确定成本预算绩效分析对象、制定总体工作方案并且成立事前评估工作组，下达成本预算绩效分析任务、进行业务培训、拟定工作方案、组建专家组、收集审核资料、通过现场调研等方式多方获取项目信息、进行专家论证、撰写并提交正式报告、结果反馈与应用等环节（北京市财政局，2020）。

四、全成本预算绩效管理的比较借鉴

成本效益分析（Cost Benefit Analysis，CBA）是全成本预算绩效管理的核心工具。预算绩效管理中的成本效益分析，是指通过货币化的方式，对政府政策、规制和项目等活动的成本和收益进行度量，从而支持预算决策的方法（曹堂哲、陈铭媛，2020）。成本效益分析源于私营部门，后被OECD国家逐步引入绩效预算领域，并成为重要的预算绩效管理工具，并以指南和规章的形式进行确立。

英国财政部《绿皮书》介绍了成本效益分析一般性的步骤；加拿大财政部出台的《加拿大成本效益分析指南》（Canadian Cost-Benefit Analysis Guide）从界定议题、设置目标、开发备选方案、成本效益分析和准备会计报告五个步骤方面详细介绍了用于规制目的（regulatory proposals）成本效益分析应用；新西兰的《成本效益分析工具用户指南》（CBAx Tool User Guidance）则为各个部门和机构提供了运用Excel工具进行实际操作方面的指导。

（一）英国政府预算管理成本效益分析

英国是在绩效预算管理和政府治理中广泛运用成本效益分析工具的典型国家之一。成本效益分析的应用范围经历了从工程、公共政策决策到规制和预算决策评估的拓展历程，并形成了规制、政策项目等各个层面全覆盖的成本效益分析体系（曹堂哲、陈铭媛，2020）。

英国在具体实践应用中，还形成了一套完整而成熟的分析体系，并编制了《绿皮书》（Green Book）等成本效益分析指南、设计了基于Excel的分析工具和模型等。这些指南和模型工具广泛应用于英国公共部门各个领域和所有支出决策。

英国的全过程成本效益分析贯穿项目的全过程。在项目交付前，即事前评估阶段，会利用成本效益分析对各个方案进行评估，并将计算结果作为方案比选和预算资金分配的依据。在项目实施阶段，会对项目进行跟踪监测，并进行事中评估。若项目未能达到预期目标，则会对交付方案进行重新设计，甚至停止该项目，以降低损失。在项目交付后，则会利用成本效益分析进行反馈，为未来的项目评估提供有益的参考信息（曹堂哲等，2020）。

英国的成本效益分析应用于规制影响评估、财政支出政策等领域，并有一套完整的制度和组织体系作为保障。比如，在规制影响评估中，英国通过成立不同层级的专门小组，分别负责对政府干预计划进行宏观监控、运行监督和支持、行动汇报和反馈等。部门规制影响评估小组还设有专门对小组负责的大臣。英国还设立了监督制度，通过提交政策方案同时提交评估小组大臣签字授权的规制影响评估报告，以落实责任。在监督问责方面，议会协商办公室、财政部门和国家审计署各司其职，权责分明。又比如在财政支出政策中，各个部门需要制定支出限额和年度支出计划，并实行总额控制，以提高资金使用的质量和效益。英国公共部门在预算支出的控制中，需要依照《绿皮书》中的成本效益分析工具进行评估，并证明该项目或支出是物有所值的（曹堂哲等，2020）。

（二）美国国防部采办项目成本分析

成本分析手段的运用在美国国防部得到不断强化与发展。美国国防部于2020年发布了DoDI5000.02《适应性采办框架的运行》（Operation of Adaptive Acquisition Framework）、DoDI5000.73《成本分析指南与程序》（Cost Analysis Guidance and Procedures）等一系列文件和指南，对国防部采办项目的成本分析工作步骤和要求作了进一步完善。

DoDI5000.02《适应性采办框架的运行》将采办项目的成本分析以法规的形式进行确定，并将其确立为十大业务领域之一。DoDI5000.02T《国防采办系统的运行》（Operation of the Defense Acquisition System）提出在项目全周期的各个阶段都需要进行成本分析，并提供报告。在成本分析中，需要对全周期各个阶段的成本、技术可行性、经济可行性、可持续性和项目进度等进行统筹分析，要求强化风险管理，以降低成本，并提高成本的透明度。《成本分析指南与程序》则对国防部、各军种和项目管理机构等部门的职责关系进行明确规定。在采办项目的成本分析中，国防部主要负责指南和程序制定、国防预算编制管理、重大项目成本分析、对成本分析工作指导监督等工作；各军种主要负责《成本分析指南与程序》中规定的工作；项目管理机构则负责事前成本分析，并将事前评估的结果向成本分析机构或成本评估与计划鉴定局报告。项目管理机构还需要对经费使用负责。此外，《成本分析指南与程序》还对重大能力采办、国防业务系统和服务采办等不同项目的成本分析内容与程序步骤进行了规定。在重大能力采办项目中，需要进行独立成本估算、多年期采购合同和对初始能力后续保障的成本分析。在国防业务系统和服务采办项目中，则包括成本效益分析、方案比选、性能参数和基线成本等内容。在采办项目实施过程中，国防部还应公布绩效评价报告与年度成本评估报告，政府主要机构则对项目费用进行持续监控（魏慧丰、张海涛，2020）。

国外经验对于完善我国预算绩效管理的成本效益分析，推动全成本预算绩效管理提供有益借鉴。首先，在标准建设方面，可以借鉴英美等OECD国家的经验，编制成本效益分析指南和成本数据库，完善公共服务、成本和质量标准，并建立标准的动态调整机制和矫正机制；其次，在思想理念方面，还需要强化全成本绩效管理理念，确立成本效益分析的核心地位，将成本效益分析运用于预算管理的全过程；此外，在制度建设方面，需要厘清部门权责，强化财政的主导作用和各部门的主体地位，出台相应的规章制度，合理划分各部门的事权，落实各方责任。

五、我国全成本预算绩效管理的实践探索和成效

全成本预算绩效管理的系统性的探索从北京等地开始，目前在卫健委、国务院机关事务管理局等中央部门已经形成了一些创新经验，在北京、山东、河北、云南等地已经如火如荼地开展起来。以北京为例，全成本预算绩效管理的探索经历了以下几个阶段：

（一）破题研究（2018年）

北京市2018年将学前教育和养老机构运营2个社会关注度高、财政投入大的公共服务领域，选入第一批成本预算绩效的试点项目，率先开展成本预算绩效改革“破题”（吴素芳，2019）。北京市财政局、北京市教育委员会、北京市民政局联合中国社会科学院财经战略研究院等专业机构，克服缺乏借鉴经验、缺少基础数据和行业标准等各方面的困难，通过广泛开展调研和实地走访、组织数据收集等工作，向幼儿园和养老机构发放调查问卷约15万份，共收集1500多家幼儿园和280多家养老机构的数据信息。根据国家及本市有关政策来拟定核心质量标准，从“兜底线、保质量、强监管、重问效、可持续”五个方面着力研究制定成本和绩效指标。幼儿园机构的指标体系包括“每天消毒次数”等在内的34项运营成本指标，和“幼儿家长满意度”等在内的37项效益指标；养老机构的指标体系包括“生活照料服务”等在内的39项运营成本指标，和包括“老年人满意度”等在内的12项效益指标（吴素芳，2020）。工作组对机构的运行“全成本”进行搜集整理和分类分析，构建投入成本、产出质量和效益效果的对应关系，形成了具有针对性的政策实施整改意见，形成了《幼儿园运行成本预算绩效报告》和《养老机构运营成本预算绩效报告》，作为来年预算编制的依据（齐小乎，2018；中央财经大学课题组、北京财政局，2021）。

（二）试点推进（2018—2019）

2018年底，启动了第二批8个重点领域（包括老旧小区综合整治、平原造林养护、自来水集团补贴、京交会、“投贷奖”联动政策、院前急救、地面公交补贴、城市管网供热等）的成本效益分析工作，并对成本预算绩效管理方法进行探索和总结（吴素芳，2020）。

该项工作作为局领导班子重点工作，由局长亲自统筹，主管领导牵头，分别成立9个项目工作组，协调主管部门、单位确定了实施分析范围和实施方案，梳理了部门规划和相关制度，完成了前期数据的收集，组成了包括公共管理、财政金融和会计统计方面的专家智库，并推荐清华、北大、人大、复旦和中财的专家指导具体项目分析，严控考核指标的科学性和实施路径的可行性。

第二批试点项目梳理了成本内容、成本结构和历史成本水平，并以此数据为基础制定了财政补贴定额标准，达到了完善定额管理和优化预算编制的目的，形成了一系列标准化的工作程序，为成本预算绩效改革的大范围推广奠定了良好的基础（齐小乎，2018；中央财经大学课题组、北京财政局，2021；吴素芳，2020）。

（三）提质拓围（2019—2020）

2019年6月继续推动了第三批19个项目成本效益分析工作，目前第三阶段成本预算绩效项目正在有序推进中，全面推动成本预算绩效向生态保护、城市管理、产业发展、教育教学、乡村建设、医疗卫生、基本建设和政府公共服务领域进行拓展延伸，重点关注废旧矿山环境整治、美丽乡村建设、北京城市文化中心建设、优化民生便利服务、全学段教育体系、城市公交和路灯、公立医院成本和行政运行成本等不同领域的19个专项进行成本效益分析，结果应用于2020—2021年预算安排中（吴素芳，2020）。

通过第三阶段的改革，完善了财政支出标准。在保证部门合理的需要的同时，建立切实可行、成本可控、注重结果、适时调整的财政支出定额管理模式（齐小乎，2018；中央财经大学课题组、北京财政局，2021）。

（四）全面开展阶段（2020至今）

2020年进一步在公用事业、市对区转移支付资金、市级行政运行、政府投资项目等领域开展了全成本预算绩效管理。

一是推进公用事业领域成本管控和绩效考核。落实《市级公用事业成本控制工作方案（2019—2021）》，重点对城市运行维护类、运营补贴类、资产购置类、工程建设类以及农林水等领域公用事业项目开展全过程、全周期成本管控，制定并完善公用事业建设和运行标准，建立投资、价格、补贴联动机制。

二是开展市对区转移支付资金全成本绩效分析。重点对社会建设、节能减排、文化保护等领域8项市对区转移支付资金开展全成本绩效分析，涉及资金127亿元。通过分析，明确市区财政事权和支出责任，摒除无效低效资金，避免过度投入和过度保障，调整优化市区预算管理体制。

三是开展市级行政运行全成本绩效分析。在梳理市级部门（单位）人员基本定额的基础上，重点分析政府购买服务等事项，明确事权支出责任、厘清行政运行成本结构和内容、衡量行政运行效率，制定行政运行定额标准，进一步压缩行政运行成本空间，提高政府效能。

四是开展政府投资项目成本管控绩效评价。按照《关于加强市级政府性投资建设项目成本管控的若干规定》要求，对2019年653亿元市级政府投资项目的立项决策、规划设计、资金筹措、概算编制、项目施工、竣工决算、项目运营等环节成本管控情况进行绩效评价，切实解决政府投资项目超规模、超标准、超概算、财政负担过大的问题，清理剔除无效低效投资项目，减少因功能重复、标准过高造成的成本增加。

五是拓展到政府财政运行综合绩效评价。2020年北京市将成本绩效理念拓展到政府层面，将成本节约作为区级财政运行综合绩效评价的重要组成部分。2021年上半年，作为财政运行综合绩效评价的构成部分，市财政局开展了区级政府成本节约专项监测与评价，监测评价经市政府常务会议研究审议后印发各区各部门，推动了各区、各部门及时补齐行政运行、城市运行等方面的短板。成本预算绩效管理已经成为检验各区财政工作的“体检表”，引导财政工作的“指挥棒”和“风向标”。

六是向民生政策评价拓展。成本绩效理念拓展到民生政策评价，2021年5月北京市财政局印发了《关于开展民生政策绩效评价的工作方案》，对46项民生政策首次集中“体检”，将成本绩效的理念拓展到政策评价，为推动成本控制和政策可持续性，实现公共资源和政策目标的匹配提供了有力的支撑。

七是向各部门各区压实责任。2021年8月北京市财政局印发《关于开展2021年成本预算绩效分析工作的通知》，将全成本预算绩效管理主体责任压实到各区各部门，组织市区预算单位开展成本预算绩效分析工作，以成本绩效分析推动财政支出标准化建设。2021年9月北京市财政局印发最新修订的《北京市市级财政支出事前绩效评估管理办法》将成本绩效理念和成本效益分析方法融入了事前绩效评估指标体系（吴素芳，2020）。

如今成本预算绩效已经成为北京市财政“十四五”规划的重要任务，包括“严控行政运行成本”“全面推进公共服务领域成本绩效管理”“开展政府购买服务全成本绩效分析试点”等（吴素芳，2020），到2023年底，北京将在公共事业领域建立成本质量效益和财政补贴挂钩的绩效考核体系。

六、全成本预算绩效管理未来展望

全成本预算绩效管理是预算管理提质增效的一条路径，把现有的目标管理模式深化为物有所值模式。除了回答传统的“产出效益是否实现”“目标是否达到”的问题之外，还将解决“实现目标是否省钱”的问题。全成本绩效管理找到了一条将绩效和预算挂钩更加紧密的路径。在未来，为进一步提高全成本预算绩效管理的能力与水平，可以从下述六个方面着重发力。

（一）形成成本预算绩效管理初步制度体系

一是政府部门、政策和项目都要树立成本意识，加强成本管理。政府层面要从运行成本、城市运行、重大投资和项目管控等方面强化成本绩效管理。各部门各单位加强行政成本管控，推动分行业分领域的成本定额标准、支出定额标准和公共服务标准体系建设。通过构建全方位的成本预算绩效管理体系，在减低成本，增质提效方面实现政府、政策和项目的系统集成。二是要理顺财政和预算部门的关系。部门和单位作为成本管控的第一负责人，必须遵循“花钱必问效，无效必问责”的绩效理念，讲究绩效也意味着要讲究成本控制。财政职责主要是建章立制、示范推广、标准规范制定、组织协调等。三是完善制度流程，把成本绩效的理念融入预算和决算的全过程，并推动方法运用落地落实。

（二）拟定标准化的成本预算绩效分析框架

英国、美国和澳大利亚等国较早将成本效益分析运用于绩效预算中，并编制了相应的成本效益分析指南。此外，我国各地的各部门、各单位也正在积极探索成本绩效核算的方法，并试图打造一套全成本绩效管理的工作流程。在未来，有必要将总结试点经验，拟定全成本预算绩效管理操作规程和结果应用办法，编制适合我国国情的成本效益分析指南，探索一套适合中国特色的成本绩效分析框架和以投入成本、产出质量、效益效果为核心绩效考核体系，指导各地各部门开展相关领域全成本预算绩效管理工作。

（三）建立以成本数据为基础的定额标准体系

适时对试点形成支出定额标准应用情况、实际成本压控情况和绩效考核情况进行评估，对于由政府全额提供公共服务的纯公益性项目、政府负担一定比例资金的公共服务的准公益性项目和政府投入一定引导性资金的市场化程度高的项目，分别以其成本数据为基础制定支出标准和成本标准体系，建立支出定额标准动态调整机制，并及时予以公示。

（四）设置基于定额和质量的财政补偿新机制

将成本、质量和效益指标的绩效考核结果和对部门和项目的财政补贴额度挂钩，实行“绩效付费”，以避免陷入“越亏损，越补贴”的怪圈，提高财政补贴的使用效益。

（五）将绩效评价从合规性为主推到物有所值

推动预算绩效管理高质量发展，实现预算绩效管理目标管理模式向成本预算绩效模式转换。运用成本效益分析，通过绩效评价形成一套支出标准和管理规范，并从成本、质量和效益角度多层次、广覆盖的设置绩效考核指标。根据事前制定的定额标准、支出标准和公共服务标准，开展业务工作考核，并及时进行反馈，由此提高绩效评价结果的利用空间。