非银行金融机构外汇业务研究

○ 文/齐慧 李敬宇

非银行金融机构由于业务种类繁多、经营方式灵活、服务范围广泛，在外汇资金融通方面发挥着重要作用，因此是中国金融市场体系的有机组成部分。通过对非银行金融机构外汇业务进行梳理研究，有助于推动中国外汇市场发展，进一步扩大对外开放。文章梳理了非银行金融机构外汇管理政策，对非银行金融机构外汇业务发展现状进行了分析，以外汇管理法规体系缺失等问题为着眼点，提出了解决问题的对策建议。

一、非银行金融机构概念及现行外汇管理政策

（一）非银行金融机构的概念

非银行金融机构是指除了中央银行、政策性银行和商业银行以外的所有金融机构，主要包括保险公司、证券公司、财务公司、信托公司、境外非银行金融机构驻华代表处等机构。非银行金融机构的资金来源主要依靠发行股票和债券、提供保险、接受信用委托等形式，不同于商业银行以吸收存款为主要资金来源。商业银行筹集的资金主要用于发放贷款，而非银行金融机构将筹集的资金运用于保险、信托、证券、租赁等长期性投资。中国银行保险监督管理委员会（银保监会）作为监管机构，负责审批非银行金融机构的设立、变更或终止，业务范围调整、业务品种增加以及董事和高级管理人员的任职资格。其业务活动范围的划分取决于国家有关金融法规的规定。

（二）非银行金融机构外汇管理政策

非银行金融机构外汇业务由人民银行和外汇局负责审批，非银行金融机构外汇管理政策法规可归纳为综合类法规、特定机构类法规和操作指引类法规。

1.综合类法规。1993年，国家外汇管理局作为非银行金融机构经营外汇业务的监管机关，对非银行金融机构的概念及业务范围做出了明确规定[1]，主要包括外汇存贷款、外汇信托存贷款、外汇信托投资、外汇租赁、外汇保险、外汇担保等。随着经济的发展，非银行金融机构的外汇业务出现了一些混乱现象，为进一步规范非银行金融机构外汇业务的经营行为，国家外汇管理局对1993年发布的《非银行金融机构外汇业务管理规定》进行了修订，对前述规定中的外汇业务的范围进行了调整[2]。

2.特定机构类法规。由于非银行金融机构类型和业务种类较多，国家外汇管理局分别对保险公司、信托公司、财务公司、证券公司、金融资产管理公司等非银行金融机构的业务进行了专项规定[3]。对涉及跨境证券投资的合格境内机构投资者也出台了相应的投资 (QDII) 管理政策。

3.操作指引类法规。为了明确资本项目外汇业务操作，国家外汇管理局于2017年编制了具体的操作指引[4]，按照不同的性质，对非银行金融机构各自的主体信息登记及变更登记、银行间外汇市场准入备案、外汇业务市场准入备案、结售汇业务市场准入备案、外汇营运资金汇兑核准、QDII的投资额度审批等事项做出了明确规定。

二、非银行金融机构外汇管理存在的问题

（一）外汇管理法规有待整合与完善

1993年颁布的《非银行金融机构外汇业务管理规定》和1997年的《关于调整非银行金融机构经营外汇业务范围的通知》已滞后于当前非银行金融机构的业务发展现状，甚至与一些新法规[5]存在直接冲突。其他非银行金融机构综合性法规散落于多个政策文件[6]，零散细碎、执行力不强，极大降低了外汇管理部门的监管效率。

（二）银保监会与外汇局对财务公司的外汇业务资质存在双重审批, 降低监管效率

根据《中国银保监会非银行金融机构行政许可事项实施办法》第一百六十四条规定,财务公司申请开办外汇业务，应当经省级银保监部门批准,而《资本项目外汇业务操作指引与法规汇编 (2017年版) 》中规定，非银行金融机构申请结售汇业务资格时,需行业监管部门批准外汇业务经营资格的，还应具备相应的外汇业务经营资格。据此，财务公司在向外汇局申请结售汇业务资格前，需先向银保监会申请外汇业务资格。两部门审核内容相似，均为内控制度、信息系统及从业人员等，且审批流程较长，增加了企业办事成本。

（三）尚未建立健全对非银行金融机构外汇业务非现场监管机制

目前外汇局可以采集到的非银行金融机构外汇业务数据主要有五方面。一是资本项目信息系统登记的机构主体信息；二是财务公司等开办结售汇业务的非银行金融机构报送的账户开关户及账户收支信息；三是部分非银行金融机构报送的对外金融资产负债及交易统计数据；四是银行报送的非银行金融机构在银行办理的跨境交易、外汇收支及账户变动信息；五是保险外汇监管系统等独立的非银行金融机构业务系统中的业务信息。由于目前外汇局尚未建立对非银行金融机构外汇业务常态化、制度化和规范化的非现场监管机制，对非银行金融机构的统计数据未整合成直观方便的主体监管信息，外汇监管部门难以通过现有各外汇系统的信息，准确、高效地开展对非银行金融机构主体监管。同时，对非银行金融机构的监测需要外汇局业务人员具备丰富的专业知识和经验, 这也影响了对非银行金融机构外汇业务非现场监管效果。

（四）对外金融资产负债及交易统计数据填报效率及质量有待提高

国家外汇管理局1996年发布《金融机构对境外资产负债及损益申报业务操作规程》，随着经济的发展，非银行金融机构的业务出现了很大变化，在全面修订该操作规程的基础上，国家外汇管理局采用最新国际统计标准，发布《对外金融资产负债及交易统计制度》，2014年9月1日起正式施行。由于该制度统计数据涉及内容全面，因此适用于大部分非银行金融机构。2020年9月，国家外汇管理局又发布了对外金融资产负债及交易统计的业务指引，进一步细化了对外金融资产负债及交易统计业务的具体申报要求，采集相对复杂，对各类申报疑问进行了补充解释。但由于报表所涉及统计科目较多，数据专业性强，填报工作难度依然很大。对外金融资产负债及交易统计数据需要申报主体多个部门配合完成，各个部门人员专业分工不同，对统计数据理解程度也存在差异，多数填报人员未参加过外汇局组织的填报工作培训。部分数据例如出口应收账款信息，企业现有信息中无交易对方国别，现有数据需要经过再加工才可以符合填报要求。这些情况都可能导致填报主体效率低下、部分统计数据不准确等问题。

三、对策建议

（一）整合与完善外汇管理法规

在整合现有零散的制度法规、文件规定、通知办法的基础上，进一步修订完善《非银行金融机构外汇业务管理规定》,重新制定非银行金融机构外汇业务管理框架, 细化操作措施, 明确违规罚则。根据当前国内实际情况，应尽快出台财务公司外汇业务管理办法, 在证券公司、信托公司等非银行金融机构结售汇业务试点的基础上，制订相关非银行金融机构外汇业务管理试行办法，根据监管经验与反馈，后续进一步完善监管细则。同时整合本外币管理政策差异, 合并人民币跨境资金池与外汇跨境资金池政策，实现对非银行金融机构跨境业务和外汇业务的全面监管。

（二）明确财务公司外汇业务审核中外汇局与其他部门的职责划分，避免多头执法

在外汇局对非银行金融机构开办结售汇业务的审核中，重点是要求非银行金融机构具备向外汇局准确报送数据的条件。因此，外汇局可将财务公司结售汇业务审批改为备案制，财务公司可凭银保监部门批准的外汇业务经营资格在外汇局备案，不再额外提供制度、设施说明、人员配置等材料。外汇局对企业通过接口报送数据的前期对接工作实行标准化和流程化管理，培育专业的技术人员或第三方机构开展专业化的接口对接辅导和验收工作。

（三）加强对非银行金融机构的非现场监管

在外汇局业务系统中建立对非银行金融机构的主体监管体系，通过整合各个系统同一非银行金融机构的各类数据，建立各类主体监测报表和动态监测指标，可以实现对单个非银行金融机构风险状况进行持续监控和动态分析,对异常情况及时预警。在数据整合的基础上，可增加数据的内部核对与校验规则，可以及时发现非银行金融机构报送的错误数据，从而提高非银行金融机构监测数据的准确性。

（四）加强对外金融资产负债及交易统计报送质量管理

加强对企业的培训力度，增加数据报送方法、注意事项、相关金融财务知识的网络视频教程，针对不同统计主体，各个报表分别制作视频教程，便利企业填报时对统计制度的学习和理解。完善对统计数据的非现场核查机制，提取统计主体各外汇局各业务系统中进出口、贸易收付汇、外商投资企业登记、境外投资登记、境外上市登记等信息，设置核查规则，每月定期与对外金融资产负债及交易统计数据进行核对，进一步提高对外金融资产负债及交易统计报送质量。