加快城乡统一建设用地制度改革提高土地资源使用效率

2022-02-06孟宇牛成玉詹可胜胡昊

辽宁自然资源 2022年4期

孟宇牛成玉詹可胜胡昊

（锦州市自然资源服务中心，辽宁锦州 121000）

统筹安排城乡生产、生活以及生态用地，以满足乡村产业和基础设施用地合理需求为目的，促进城乡融合发展原则进行的国土空间规划编制是基于城乡统一建设用地市场为前提。新修订的《土地管理法》在赋予了农村农业行政主管部门和乡镇人民政府相应的行政管理职能同时,对于农村经营性建设用地市场的建设做了原则性规定，为深化农村土地制度改革、建设城乡统一的建设用地市场奠定了法律的基石，还需要在今后工作中不断改革、创新土地管理方式以及采取适应现实情况的管理措施，才能达到建立城乡统一建设用地市场实现土地要素市场化配置机制。

一、现行土地市场管理制度及运行中的问题

集体土地征用和国有土地收回条件与征收标准长期以来为地方各地政府操控，国有土地一级市场也一直为政府所垄断，多数地区集体土地仍未被允许入市，并且在集体经营性建设用地入市试点工作结束后也仍未未出台可操作的相关国家政策。

1.国有土地使用权出让程序的“一刀切”

国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》之后，各地在建设用地出让时多以招标、拍卖或者挂牌方式出让，特别是《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）明确“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让”之后，挂牌出让方式集招标出让与拍卖出让的优势于一体，遵循“价高者得”之原则，以追求土地价值最大化。很多地区还允许自然人参加挂牌竞买活动，但只明确了“参加竞买的自然人需在一定期限内以法定代表人身份注册具有相应资质企业的要求”，即便是对涉及行业特许经营行业的也采取挂牌交易的方式，根本不考虑挂牌竞得者能否取得特许经营许可、新注册企业能否及时取得相应资质导致流拍而引发争议。

2.出让土地仍存在未净地先出让情形

虽说多年以来各地均出现过因未净地出让问题引发诉讼和群体上访事件，仍有未完成土地和地上物征收的地块通过招标拍卖挂牌方式出让，只是在出让文件中中明确了“经市政府同意本次出让地块规划范围内的土地使用权由政府收回，由征收实施单位依法对土地使用权人进行安置补偿，完成安置补偿后，依法办理注销登记。”多数征收实施单位对土地和地上物补偿未能完成就开始施工建设，登记机关往往根据征地单位或者被征地集体经济组织的一纸证明就注销了土地和地上物的所有权，因此引发大量的群众上访和行政诉讼案件。

3.在土地及地上附着物征收过程中错误的实施“同地同价”

同地不同价明显的有违公平补偿的原则，不仅给补偿低的一方造成了损失，同时也在人为地制造出征收矛盾。有些地方政府错误的以“同地同价”理论来实施土地及地上附着物征收，根据其制定“区片综合地价”对被征收集体土地进行补偿，无论何种地类均按照耕地均价折算，菜田、大棚、温室等农业设施则按照区片地价加附着物来补偿，根本不考虑宗地对于区片综合地价的修正系数和菜田的开发成本，对于国有土地则按照有无“土地出让批准文件”采取无偿还是有偿收回。

4.征收集体土地为国有的条件被地方擅自扩大

我国对集体土地征收的前提条件一直是“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”然而上世纪90年代，许多农村“两户”和涉农、支农企业使用的土地被征为国有并按照使用用途办理了出让手续；1998年修订的《土地管理法》明确规定了土地用途管制制度，虽农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的为法律所认可，但这些集体土地很多仍被征为国有并办理出让手续。

5.集体经济组织处置土地被认定非法转让的问题

各地土地行政主管部门对于集体土地非法转让认定主要是依据《国土资源违法行为查处工作规程》，而且多数时候还要看法律后果而不只是看协议，但是对于审计、纪检、监察和公安部门来说集体土地除了符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的外只要发生了交易就可以认定非法转让，因此集体经济组织和使用集体土地的企业负责人被追究刑事责任的也不在少数。

6.集体所有的土地入市仍被严格限制的问题

“三块地”试点推开之后，广东等省对集体建设用地入市已经有了明确的说法，然而在北方很多城市和乡村对集体土地原社队办公场所、废弃学校和闲置的农村宅基地仍然限制颇多，而且城镇建设用地增加和农村建设用地减少的增减挂钩政策实施后城镇新增建设用地征收税费也不肯用于支持新农村建设，即便是农村内部利用增加挂钩政策来实施拆旧建新，往往在拆旧未完成复垦前不肯给新增建设用地办理相关手续，造成了超越过渡期的“违法用地”被处理。

二、影响城乡统一建设用地市场建设的主要因素

虽说影响城乡统一建设用地市场建设的因素很多，但是主要还是法律依据不充分、没有可操作性规范、过度执法威慑力、法律知识的普及度和不完善的保障、救济措施。

1.严重滞后的法律、法规和配套的政策性文件

从第一次提出建立城乡统一建设用地市场到目前已经十数年，国家对于集体土地入市的试点也已完毕，虽《土地管理法》《土地管理法实施条例》进行了相应修改，由于现行制度禁止宅基地转为经营性建设用地，用途特定的公益性建设用地多数也缺乏与经营性建设用地相互调剂的空间[1]，要想将集体经济组织在现实中将集体经营性建设用地像自然资源管理部门出让国有土地一样规范化是不可能的，仍然需要各地因地制宜制定规范性文件。

2.不规范的执法体制是建立统一建设用地市场最大阻碍

继全国性党政机关改革之后，行政执法体系改革基本完成，但是由于审计部门、市场监管、自然资源管理与不动产登记机构、监察机关、公安机关等部门之间对于土地非法转让仍然存在管辖权不明、表面上的配合机制等原因，加之监察机关、公安机关对于案件发现、受理渠道以及对于涉案人员可以采取人身强制措施这一特殊手段，各单位工作人员过于对权力以及经济利益的追求，从而阻碍城乡统一建设用地市场的建立。

3.心目中长期存在定性思维是工作不能推进的主要原因

在实际工作中，很多基层工作人员对于工作一直保持保守心态，坚持“不求有功，但求无过”的观点，但是部分领导以及执法人员观点却与之相反，想要树立领导的权威以及展现独特的执法手段，而且各单位执法人员对于相关法律、法规和政策性文件理解的差异造成了僵化的以文件落实文件的工作模式；更不排除一些领导和工作人员为了一己私利故意刁难、拖延造成了“新的违法”，对待违法占地和相关责任人被地方政府采取强制手段拆除房屋、公安机关和监察机关采取限制人身自由等强制措施虽有违法之嫌，但是很少有被侵权人肯告诉的，由此可见政府强制手段的威慑力不小。

4.集体经济组织集体土地所有权、管理权弱化

1982年生产队解体之后，很多生产队（后来的村民组）失去了集体所有土地的管理权，后来合村并镇之后，乡镇集体经济组织管理权为各乡镇政府所代替，而农村集体土地所有权发证工作多发到村级集体经济组织，虽有独立核算的村民组存在，其土地所有权和管理权也多为村民委员会代为行使；个别地区成立了（村、组）集体经济组织资产管理机构，但受相关法律法规和人员素质等因素限制，资产管理机构对集体经济组织资产管理多局限于土地、房屋的出租和使用。

5.法律知识普及程度并不高

我国目前主要的普法方式多为张贴标语、开设学习讲堂、开展法律知识问卷和知识竞赛、组织演讲和文艺演出活动、特定日期的街头宣传，以及各门户网站发布相关法律条文、法律释义、知识问答等，并且普法内容也较为固定化、简单化。执法人员在调查取证以及走访群众时宣传的条款多为是对现实处理案件有利的信息和法律、法规的禁止性条款，对法定救济渠道以及救济程序更不会解释。

三、对建立城乡统一建设用地市场的几点建议

建立城乡统一建设用地市场需要有完善的法律依据、规范且有可操作性的程序、强有力的执行力、法律知识的普及和相对完善的保障措施，同时更加需要基层政府和集体经济组织的全面配合。

1.立即完善相关的法律、法规和配套的政策性文件

“三块地”试点工作不能一再延期，针对《土地管理法实施条例》中关于集体经营性建设用地相关问题的调研和配套法律、法规拟订工作应同步进行，应根据广东等省市对集体土地入市的试点经验和教训立即制定《促进土地市场健康发展条例》或者《完善城乡统一建设用地市场的决定》，而后国家发改革委与自然资源部抓紧制定配套文件，各地再根据实际情况参照制定地方性法规，解决无法可依和不同地域政策差异问题。

2.完善土地征收补偿制度、适当拓宽补偿规模

在土地征收工作中不仅要根据土地以及地上物的现实价值和预期收益给予相应补偿，还应补偿土地和房屋权利人的因土地征收和房屋拆迁而造成的经济及其他损失，更要考虑被征收人生活水平不降低，另外，无论被征收的土地是国有土地还是集体土地，“同地同权同价同责”体现了城乡统一的建设用地市场构建的多元目标[2]。

3.入市的集体经营性建设用地范围应当按照国土空间规划来控制

可以进入城乡建设用地市场的集体经营性建设用地不应有存量与增量之分，而是以现行土地利用总体规划和编制中的国土空间规划为准。

第一，对于现有的存量集体经营性建设用地，符合规划的可以入市；不符合规划的经营性建设用地的不准入市。

第二，对于现状用途不属于集体经营性建设用地，但是按照规划可以用作经营性建设用地的，例如宅基地整理后节余的建设用地按照规划可以用作经营性建设用地的，或者按照规划将其他公益性集体建设用地调整为经营性建设用地的，或者废弃地等，均可以入市，从而让农民更好地分享土地发展权的收益[3]。

4.对集体经济组织相关人员全面开展法律培训

国有土地一级市场长期以来由各地政府、自然资源和农村农业行政主管部门所掌控，但是涉及农村集体经济组织时，行政机关无法越俎代庖对其进行执法。但是实际工作中，工作人员往往因为不知情等原因超越职权进行工作。故针对此现象，对于工作人员应当采取多种方式进行法律培训，也可以采取业务指导的方式来辅助集体经济组织负责人开展相关工作。只有工作人员对于相关法律法规制度熟记于心，才能更好地进行工作，保护土地使用人的合法权益。

5.全面实现资源共享、政务公开

各级国土空间规划、土地利用总体规划、城乡规划需在其有效范围内进行公开，同时可以将各个规划数据库、土地利用数据库、城镇和乡村土地调查数据库、不动产登记数据库均应挂接到智慧中国系统中来，只有完全公开透明的数据库，才能便于市场主体在利用城乡建设用地上可以更快地做出抉择。

6.规范的行政执法行为、完善联合办案机制

建设用地市场各监管部门要严格按照法定程序办理各项事务，完善调查取证、案件移送、联合办案机制，严格限制监察机关和公安机关对涉案人员采取人身强制措施范围和时段，至少要保证对涉案人员采取人身强制措施最终认定违法行为应与采取措施前认定违法行为和情节一致，各机关对于群众举报、投诉要认真审核，经办人员均需签署个人意见，对于错案责任不能因领导的提拔而不追究。

7.提升执法人员自身素质，建立完善的监督机制

由省市政府进一步明确审计部门、市场监管、自然资源管理与不动产登记机构、监察机关、公安机关等部门就城乡统一建设用地市场案件的管辖权，按照“谁执法、谁普法，在执法活动中普法”原则，要求执法人员在调查取证和走访群众时不仅宣传是对案件办理有利的信息，还要宣传在案件处理法律后果、救济渠道，更要详细且书面告知相应的实体程序和法律条款。

8.将主动纠正错误、改进工作作风纳入党政机关绩效考核

在各党政机关中开展“发挥主观能动性、创新工作方法”活动，定期、不定期对各级党委和政府的决定涉及内容进行全面清理清查，彻底的清理、纠正与上级文件精神相悖的文件和工作做法，对工作失误造成群众上访的不仅要及时改进工作方法和手段，还要认真归纳总结、吸取教训，将清理相悖文件精神和及时纠正工作方式、总结经验教训材料等纳入党政机关政绩考核的范畴，更好的提升工作效率以及质量。