从规划的角度分析城市新区环境保护与经济发展存在的主要问题与对策

◎骆燕飞 刘亮

一、引言

随着中国经济的快速发展，城市新区作为我国现代化建设中不可缺少的一部分，成为了人们生活、工作以及娱乐等方面不可或缺组成部分，同时人民也对环境保护提出更高要求，如何处理好城市新区环境保护与经济发展之间关系是当前政府面临一个重要问题，同时也不能忽视城市新区生态环境保护与经济发展之间存在着巨大的利益冲突和矛盾，必须在充分考虑其自身特点、满足公众需求基础上进行科学规划建设，在这一过程当中需要将两者协调起来才能实现二者共同进步和和谐共处。

二、城市新区理论基础

（一）城市新区基本定义

城市新区是一个具有完整的开发体系，在一定程度上可以说是一种区域经济和社会发展的集中体现，从总体层面上来讲：它要符合国家规划，它对当地居民生活、工作以及社会稳定等方面都会产生非常积极影响，城市新区作为一个综合性区域综合体，主要对城市中心区以及交通、商业等进行集聚与辐射作用，同时还可以为周边居民提供就业机会及福利保障。

（二）城市新区建设的重要手段

规划先行。在城市规划中，城市新区的建设是一项非常重要且复杂的工作，因此必须要有计划地进行，根据区域发展规划、城市规划等进行合理有效地开发。对于如何做好这个规划工作，首先需要政府相关部门对其进行全面管理，建立健全机制，完善相关法律法规制度，为保护生态环境提供保障，制定统一管理标准及实施细则来约束各部门行为，使工作流程和步骤规范化与标准化的骤，加强执法力度，对违规违法乱纪现象加大处罚强度并提高行政监管水平以保证监管效果和效率最大化。其次就是要加强与当地环境保护协会等社会各界合作与交流，还要建立起一个健全、完善和规范化以及科学管理体系相配套的机制来确保该方案能够顺利实施下去并为保护城市新区环境带来积极影响，同时城市规划建设中必须严格控制用地规模，确定合理用地面积，需要充分考虑到对于土地开发利用、基础设施完善和城市新区周边及附近居民生活所需以及环境保护之间关系，结合实际状况综合分析土地在未来建设过程中可能出现的问题。

（三）城市新区环境保护原则

1.保护优先。城市新区的环境保护与经济发展之间相互制约，不能一味地追求经济快速增长，这样会导致环境恶化，为了使城市新区更好更快的发展，因此要坚持保护优先，对原有规划进行一定程度上改造、完善，从城市规划布局方面着手解决城市新区建设中存在问题，对城市新区区重新制定合理有效措施加以修复，实现环境与经济协调发展。

2.以人为本。新区环境问题是人与自然、社会和经济相协调，在规划设计中要尽可能满足人们日益增长的物质文化需求，因此为了更好地保护和改善城市生态环境建设工作必须坚持科学发展观理念为指导思想，注重生态环境保护意识教育，重视公众参与，同时也应该从长远角度出发考虑环境治理措施与未来城市规划相结合来制定合理化建议方案并进行实施管理、维护及完善保障。

（四）城市新区的功能

1.集聚效应。新区在空间上具有较大的集聚效应，形成一个大而密集城市，城市中各种类型功能区相互关联并能够有效地服务于一体化运作模式为人们提供了便捷生活环境与文化享受，同时还能通过自身优势吸引周边城市和产业发展，带动区域内其他地区经济增长速度的提升，新区在空间上具有较大集聚效应，是一个综合性开放型都市圈，

2.综合开发。对城市内部环境进行全面治理，通过科学合理的方法将各类资源配置，保证被破坏程度最小和保证人类生存空间最大化为目标从而实现经济社会发展与环境保护双赢局面，同时也要考虑城市新区自身与周边区域之间的协调，使其能够相互促进共同进步和可持续发展。

（五）城市新区的特点

1.具有新区规划的城市功能与区域整体布局相一致。新区作为一个综合体，其主要目的是为了发展经济，实现社会、文化和环境协调，在城市规划上要以科学合理为原则进行设计建设工作，而在产业结构方面则需要从当地实际情况出发制定符合自身特点的产业政策以及相应配套设施，同时还要对城市周边居民区位做出规划调整措施并加以利用与保护。

2.是区域经济联系紧密。新区与周边区相互关联，通过其辐射带动其他地区，同时也可以将不同产业链连接起来形成一个整体优势互补使功能齐全、结构合理和布局完善，为中心城区或核心商业区提供了良好条件，且开发区规模大且密集度高、基础设施先进性强以及对环境污染程度低得到充分发展，成为城市新区发展壮大的重要推动力之一。

三、城市新区环境保护与经济发展理论研究

（一）城市新区环境保护与经济发展的理论基础

经济低质量发展是指以牺牲生态环境为代价的一种价值形态，也就是人类在自身生存发展过程中所创造出来对自然环境和社会资源造成污染影响而形成的，环境保护与可持续发展相一致，保护生态环境不只是为了满足当代人需要，更重要的是实现子孙后代更好地生活、工作条件以及精神需求等都能够得到充分保障，同时又要使环境经济达到长远目标并为之提供良好支撑，不能只顾眼前利益片面追求短期效益不顾未来环境问题。

（二）环境保护与经济发展的制约因素

1.政府决策与管理方式落后。由于我国城市新区的规划建设和管理相对滞后，导致在环境保护方面缺乏有效合理的激励机制，使环境问题日益突出。目前国内大部分政府官员只注重经济发展速度、规模扩张等因素而忽视了对生态环境破坏，首先是政绩考核制度不完善，有些城市新区为了吸引更多企业入驻承诺政策优惠时往往会把大量资金用于招商引资上，其次就是环保投资基金和公益性基础设施建设投入不足导致环境保护难以发挥应有的作用，这就使环境治理工作很难进行下去甚至无法开展。

2.管理体制不健全，政府职能弱化。在城市新区环境保护与经济发展的矛盾中，政府作为环境保护主体，必须要从自身做起，完善相关政策法规，由于我国城市新区起步较晚、基础差等原因造成了目前我国对其管理体制不健全和职能缺失严重制约着环保工作的进展，缺乏科学合理有效地综合规划体系，没有形成完整统一协调治理机制及责任追究制度一系列问题都说明了我们在环境保护与经济发展之间存在矛盾关系时，不能及时采取措施去解决这些冲突。

3.城市新区环境管理体制不健全，缺乏行之有效的环保管理机构和人员。目前我国大部分城区都没有设立专门机构或者设置了相关部门来对老城区进行保护。在一些污染较严重地区如上海、南京等地虽然也设有相应机构或场所，但却无法发挥其作用；同时由于缺少环境保护与经济发展协调机制以及环境治理责任制不到位导致许多城市新区污染物排放量超标甚至是超标的现象屡禁不止。

4.城市新区的环境保护与经济发展伴随着人口数量不断增加，环境污染也日益严重，在一定程度上影响了人们生活质量，由于我国正处于工业化阶段和城市化快速推进时期中，一方面是工业生产规模扩大、产业结构调整，另一方面是资过度消耗自然资源以及生态环境遭到破坏等一系列问题所造成的生态危机以及社会矛盾进一步凸显出来而导致的城市新区生态系统受到严重破坏甚至出现区域性荒漠化现象，这些都严重制约着环境保护与经济发展之间协调关系。

5.生态环境治理投资力度不够。我国大部分城市在建设新区初期都会对生态环境进行一定程度上的保护和修复工作，但是由于缺乏相关部门或企业没有足够重视这一问题导致了环境污染严重、生态破坏较为突出等情况时有发生，并且许多地方政府为了政绩而盲目追求经济发展速度、忽视环境保护与社会长远利益之间存在矛盾，使得环保资金投入力度不足。

6.环境管理体制不完善，缺乏专业人才。政府主导型污染源治理是一种典型的治理模式，这种方式对环保部门人员素质要求较高，因为他们不仅要懂技术，还要对相关法律知识和相关政策法规等方面都有一定程度上的基础知识，掌握不足造成了环保工作效率低下以及成本浪费严重情况，而对于企业而言则很难做到环境管理与经济发展同步进行，这也导致环境保护与经济发展不相协调的局面出现在许多城市新区中。

7.城市新区之间的协调程度不够，主要表现在：一是区域间经济发展水平不平衡，导致各地区在环境保护与经济快速增长时不能统一规划，二是各地区的产业结构存在差异，目前我国大部分地区都处于第二占主导状态，工业结构不合理导致生态环境破坏严重，在工业化进程中存在着许多高能耗高污染企业以及落后产能过剩等现象造成了我国很多城市新区周边地区出现污染严重的情况，同时由于城市新区周边地区盲目追求发展速度，大量消耗能源资源，对环境产生巨大危害，三是各个行政区域内由于各自利益因素不同对城市新区的建设缺乏整体协调意识，致使区域间发展不平衡，导致环境保护目标不一致以及社会经济效益与可持续发展之间产生矛盾冲突。

（三）城市新区环境保护与经济发展矛盾

城市新区的经济发展与环境保护之间存在矛盾，在规划中，我们往往会忽视对环境资源和生态环境造成损害，因为新区开发建设是为了实现当地经济社会、生态文明共同进步，但是由于缺乏科学合理地保护城市新区自然环境的措施以及人们环保意识淡薄等原因导致了一些人为破坏和污染治理设施不完善甚至没有进行维护而使自然环境遭到毁坏从而影响到周边居民的生活质量与居住安全，也会使得城市环境遭受巨大损失和严重损害。

（四）城市新区环境保护在经济发展的作用

城市新区环境保护与经济发展的作用是相互影响，密不可分，相辅相成，缺一不可的。保护环境有利于促进当地居民就业，随着社会不断进步和城市化进程加快、人口流动频繁等因素使得大量农村劳动力外流，为了能够在激烈的市场竞争中生存下来有可能会选择留在原居住地就业或创业，同时也为城市新区创造良好投资氛围提供了有利条件吸引更多外来人才来此工作，从而推动经济发展。

保护环境可以提高居民生活质量，在城市规划中要充分考虑生态环境和社会效益以及生态文明建设之间的关系，通过规划使城市具有良好绿化条件来吸引更多外来游客前来游玩消费，合理利用有限资源创造最大价值以实现可持续地开发，城市新区经济发展工作离不开环境保护为基础的科学发展观指导，从而促进和实现城市新区经济高质量可持续发展。

（五）城市新区环境保护与经济发展协调机制

在城市新区的环境保护与经济发展协调机制中，我们要充分考虑到不同区域、地域之间存在差异，对环境问题进行合理有效地规划和管理，加强政府环保部门的合作。一方面可以通过立法手段来提高公民保护生态环境意识，另一方面也应该积极开展公益性活动来促进公众参与其中并监督其行为，还需要在城市新区环境保护与经济发展协调机制方面加大力度，让环境保护与经济共同实现可持续发展目标、成为一个和谐统一的整体。

（六）城市新区环境保护与经济发展的指导思想

城市新区环境保护与经济发展的指导思想是：“以人为本，科学规划，合理开发”。在城市新区环境保护方面要坚持可持续发展和生态建设，一方面要求政府对环境治理采取一定强制手段进行管理，另一方面也需要社会公众积极参与到环保工作中去，参与其中来提高自身素质修养并加强自身环保意识，提高绿色生活方式和行为习惯活动上的积极性与主动性，还要把保护生态环境作为政府主导型的政绩考核指标，以科学有效地方法促进城市新区环境保护经济发展。

四、城市新区环境保护与经济发展对策

（一）城市新区环境保护与经济发展协调机制的完善

城市新区环境保护与经济发展协调机制的构建，在进行城市规划时，要充分考虑当地环境资源、生态需求，对原有规划做出相应修改，同时还要注意保护生态环境，通过科学合理地开发建设和利用现有自然资源，要做到保护好已有自然景观以及历史文化遗产等，对于已经遭到破坏或者是毁坏的文物也应妥善处理并恢复它原貌，而城市新区环境保护与经济发展协调机制对政府要求是城市规划时不能一味追求眼前利益，而是应该从长远考虑环境效益问题。

（二）建立健全城市新区环境保护与经济发展的制度

健全环境保护与经济发展的制度，是促进新区环境可持续发展，实现城市功能区协调一体化和区域社会和谐统一的重要手段。首先要完善相关法律法规，建立科学合理、符合实际情况并切实可行有效且能发挥其应有作用的环保法体系、条例规章、规范性文件和政策措施，其次加强对新区生态环境保护与经济增长方式转变工作机制建设力度以及环境保护组织机构设置及管理体制创新，确保在规划设计阶段就将生态文明理念融入到城市规划方案中去，以保证城市环境可持续发展。

（三）城市新区环境保护与经济发展应同步进行

环境保护与经济发展应同步进行，不能存在矛盾，否则会阻碍城市新区的环境保护与经济发展，对于一些有特殊要求或污染严重型产业要严格控制污染物排放量，同时也可以通过引进国外先进技术和管理经验来促进环保工作更好地开展以达到保护生态环境为核心目的，对于工业废水、废气处理等方面都应加强环境保护措施的落实，做到“零排放”的目标，这样才能使经济与社会健康发展更加协调统一。

（四）完善城市新区环境保护与经济发展的法律法规

法律是保护人类文明的重要方式，对环境保护和经济发展具有重大意义，我国虽然制定了一系列有关环境方面的法规与条例，但在立法层面上仍不够完善，因此要加快健全相关制度，规范城市新区生态环境治理工作机制及运行机制的法制建设体系，同时也要建立适合中国实际情况的环境保护法律法规，使其真正发挥作用，加大对违法违规企业的处罚力度与惩处措施。

（五）坚持科学规划，合理布局

在进行城市新区环境保护与经济发展的协调性时，要坚持科学规划，合理布局，统筹兼顾，首先需要明确的是城市规划是否能够对环境产生影响，如果对环境产生影响不会去实施，其次是对于现有区域内资源能否得到有效利用和保护以及如何实现可持续发展等问题都必须考虑在内，就是要从长远出发、综合分析区域内部的生态环境状况及环境保护与经济增长之间关系来制定城市新区规划方案以促进其快速健康地协调发展，最后则需要在合理布局下进行科学城市规划建设工作。

（六）城市新区环境保护与经济发展的政策

为了实现新区的环境保护与经济发展，我们必须要有相应的政策支持，完善环保资金投入机制和激励措施以吸引更多社会资本参与到环境保护中去，加大对重点污染治理项目投资力度、提高公众参与度以及鼓励企业进行环评工作都需要建立专门机构来管理，加强监督与执法力度，对于那些违法违规的行为坚决处罚甚至取缔其工厂或企业。

五、总结

在城市新区的发展过程中，要坚持环境保护与经济协调可持续，只有这样才能实现社会、生态和环境效益共同发展，因此我们必须以科学规划为指导思想，制定合理有效的政策法规作为手段来推动我国城市新区环保工作健康有序地进行下去，同时还要建立健全相关法律制度体系并加强对违法行为严惩力度，都将有利于促进我国城市新区环境保护和经济发展事业进高质量发展，群众生活质量不断提升。