地方政府推进非税收入高质量发展研究

文/王艳（唐山市财政局）

近年来，面对国际国内的复杂严峻形势，在政策法规日趋健全、地方政府完成财政收入任务面临困难、落实普遍性降费政策以及社会各界对非税收入认识不够全面等宏观背景下，本文全面回顾分析某市“十三五”时期一般公共预算非税收入（以下简称非税收入）的征管运行情况，研究地方政府在“十四五”时期如何推进非税收入的高质量发展，有着实际借鉴意义。

一、回顾分析“十三五”时期某市非税收入发展的主要情况

（一）总体情况

全市积极应对复杂严峻的财政收入形势，紧盯政策目标不放松，采取多项措施挖掘潜力，非税收入严格依法征收，强化非税票据管理，加大非税稽查力度，全力做到非税收入“应收尽收、应缴尽缴”。在落实国家、省有关降费政策的背景下，全市“十三五”时期非税收入年均增长7.0%，收入总量年均居全省前两位；同时非税收入的质量也在不断提升，非税收入占预算收入的比重由2016年的37.4%下降至2020年的35.9%。

（二）主要工作实践

1.强化征收管理，确保应收尽收。一是健全预算编制制度，针对非税收入的政策、项目、收费标准等变化情况，科学编制全市各部门和单位有关非税收入的年度预算建议计划，实现编制的真实、准确和完整；二是强化分析调度督导，每月对全市非税收入情况进行分析，跟踪监测各县（市、区）及重点执收单位的收入完成情况，及时调度，有关问题及时研究解决，做到“以旬保月、以月保季、以季保年”，三是不折不扣的贯彻落实国家和省里的各项降费政策，及时梳理减费项目，实行动态化管理，切实减轻本地企业的缴费负担，全力推动本地区实体经济的健康发展，四是广泛开展调查研究，围绕提高非税收入的运行质量、优化非税收入的征缴方式等重点问题，深入进行研究，完善各项工作举措，提高工作的主动权。

2.强化票据管理，实现源头控制。一是将票据管理的各个环节，全部纳入非税收入管理系统，规范工作流程，细化具体措施，严把各道关口，实现源头控制；二是规范票据种类，面对格式多样、种类繁多的票据现状，依托非税收入管理系统，严格执行所在省财政厅设置的财政票据种类，该取消的依规取消；三是于2020年在全市范围内启用财政电子票据，通过运用互联网技术，实现财政电子票据从开具到存储再到接收等各个环节的全流程实施、全社会应用，并彻底取代纸质票据。

3.强化稽查管理，规范收费行为。一是切实强化日常稽查，对市本级重点执收执罚部门以及县（市、区）年度非税收入管理情况进行稽查，针对应缴未缴、坐收坐支、票据使用不规范等突出问题，及时下发处理意见并限期整改到位，有效堵塞征管漏洞；二是深入开展专项稽查工作，组织开展对行政事业性乱收费现象的专项清理工作，并组织开展“回头看”，对清理出的问题全部督导整改到位，顺利通过验收；三是认真查处举报案件，公开举报电话和电子邮箱，发挥社会监督作用，优质办理财政部、省财政厅、市政府办公厅交办的有关案件，及时查处涉及群众举报的案件，案件办结率、答复满意率均达到了100%。

（三）取得的成效

1.收入总量居全省前列。在落实国家、省有关降费政策的背景下，全市非税收入2016年完成132.7亿元，位居全省第一，同比增长37.0%；2017年完成123.9亿元，位居全省第二，同比下降6.7%；2018年完成108.2亿元，位居全省第二，同比下降12.6%；2019年完成136.5亿元，位居全省第二，同比增长26.1 %；2020年完成181.9亿元，同比增长33.3%。

2.收入质量稳步提升。总体来看，近五年来，全市非税收入占一般公共预算收入的比重呈现出一定程度的下降。近五年来，两者占比分别是：2016年为37.4%，2017年为32.6%，2018年为25.0%，2019年为29.3%，2020年为35.9%。在收入总量增加的同时，收入质量也在稳步提升。

3.收入管理不断规范。五年来，实现了对市本级重点执收执罚单位、县（市、区）监督检查的全覆盖，非税征管中存在的突出问题得到切实整改。2016至2019年，累计调拨印刷财政票据29452.2万本（份），发售25271.2万本（份），审验核销19440.3万本(份)，突出抓好票据核销，重点核实收费项目和标准是否合规合法、票款金额与入库金额是否一致等问题，切实做到“以票控收”。组织印发《非税收入管理政策文件汇编》 《减费政策文件汇编》等学习资料，每年组织开展关于非税业务方面的培训，将国家、省的各项要求，贯穿于工作的每个环节，落实到工作的每道程序。

（四）存在的突出问题

1.经常性收入增长缓慢。据统计，2016年至2020年间，全市专项收入的年均增长率为7.7 %，仅高于非税收入年均增幅0.7个百分点；行政事业性收费年均下降1.4 %，低于非税收入年均增幅8.4个百分点。非税收入缺乏可持续的增长点。

2.一次性收入占比较高。面对严峻的收入形势，各县（市、区）大都把国有资产一次性处置、土地占补指标平衡款等作为增收的突破口。2016年至2019年间，全市国有资源（资产）有偿使用收入占非税收入的比重年均为39.3%，高于全省年均占比12.5个百分点，导致一次性收入的比重较高，给非税收入稳步运行带来了不确定性。

3.非税收入增收难度加大。落实国家、省普遍性降费的政策，多项非税收入项目取消、停征、减征，非税收入总体呈减收态势。同时，随着近些年不断规范非税收入各项征管行为，“跑、冒、滴、漏”的现象基本得到遏制，挖潜增收的空间越来越小。

二、在宏观背景下审视地方政府非税收入征管工作

非税收入既是财政工作的重点，也是社会关注的热点。在当前经济步入新常态的大背景下，随着改革的深入推进，尤其是供给侧改革的全面深化，非税收入征管工作面临更为严峻复杂的形势。地方政府只有从全局大背景下谋划推进非税收入征管工作，才能更好地推进非税收入的高质量发展。

（一）政策法规日趋健全，对做好非税工作提出了新的更高要求

纵观非税收入的发展历史，国家出台了一系列重要的政策法规，为地方政府开展非税工作提供了重要的基础和保障。新中国刚刚成立，非税收入实际上就已经存在了；到1986年，国家出台文件，明确了预算外资金的各项内容和管理规定；2004年，我国第一次以“非税收入”的提法发布规范性文件；2011年，取消预算外资金；2016年，出台《政府非税收入管理办法》，这是关于非税收入管理最新出台的文件，《办法》共分五章四十一条，从非税收入的设立、征收、票据、资金和监督等各个方面，都对有关工作提出了新的更高要求。

（二）确保完成财政收入任务，征管工作必须强化担当意识

五年来，某市财政强化责任担当意识，不断提升非税收入征管工作质量，有力地支持和巩固了地方经济发展稳中求进、稳中向好的态势。

1.收入总量稳步增长。全市非税收入由2016年的132.7亿元，增长到2020年的181.9亿元。同时，收入质量也在稳步提升，非税收入占一般公共预算收入的比重由2016年的37.4%下降至2020年的35.9%。

2.增收潜力不断释放。不断培育非税收入的增长点，重点是对国有资源（资产）有偿使用收入进行管理。全市此项收入由2016年的55.8亿元，增长到2020年的94.3亿元。

3.征管手段不断加强。全市所有执收执罚单位的收入，全部通过非税收入管理系统进行收缴，同时建立健全了一系列长效工作机制。一是实行收入分解机制；二是实行县区分包机制；三是实行分析报告机制；四是实行票据管理机制；五是实行监督稽查机制。多措并举，确保高质量地完成年度非税收入目标任务。

三、思考“十四五”时期地方政府推进非税收入高质量发展的几点举措

（一）严格依法征收

全面落实国家和省里出台的各项管理规定，严格依法征收，充分发挥现代信息技术的优势，通过非税收入管理系统，对征管工作的各个环节进行动态监控，确保各个类别、项目的非税收入都能够做到应收尽收、应缴尽缴，严禁征收过头费，杜绝虚收空转。继续不折不扣地落实好国家、省有关普遍性降费的政策，对中央、省已确定取消、停征的非税项目，坚决取消，停止征收；同时，按政策规定，严禁自行新设项目，严禁擅自调整收费标准，严禁随意扩大征收范围，确保不发生因保收入而不落实减费政策的现象，把企业的涉企收费作为课题，把涉企收费、乱收费及经营性收费分开，还非税管理的清白，研究提出切实减轻企业负担、优化营商环境的措施，切实降低企业的运行成本，增强源头发展的活力，保持收入的可持续性。

（二）强化运行分析

月报分析是加强非税收入预算执行进度分析的重要工具，也是服务领导决策的重要资料。完善关于市、县两级的非税收入的预算执行月分析制度，科学分析面临的经济形势，透过现象看本质，深入调研、多方求证，真正把隐藏在数字背后的规律性内容挖掘出来，加强跟踪督导，跟踪监测市本级和各县（市、区）非税收入的完成情况，围绕完成年度目标，落实各个时间节点的任务，精准把握非税收入的执行特点及其走势，针对收入完成进度较慢、运行趋势不佳和薄弱环节，及时采取有力措施，认真分析研究并加以解决。

（三）深挖增收潜力

结合本地实际，采取具体的工作措施，充分挖掘非税收入新的增长点。例如，加强国有资源（资产）有偿使用收入等征收额较大项目的征收管理，全面加强土地、矿山、户外广告资源的有偿使用等重点资源、资产性收入征管力度，盘活现有的基础设施的存量资产，通过招商引资盘活资产、对闲置资产进行及时处置等手段，增加非税收入；盘活土地市场，增加土地出让收益，充分挖掘非税收入的增长点。

（四）加大稽查力度

严格落实各项监督检查制度，健全非税收入稽查的长效工作机制，采取日常检查、专项检查、重点项目单位抽查、与有关部门联合检查等多种方式方法，督导收入组织、收入质量和票据管理的规范化。在日常稽查方面，对各县（市、区）、重点执收执罚单位做到稽查全覆盖；在专项稽查方面，重点围绕非税收入质量、财政电子票据使用、非税政策落实等方面开展专题监督检查，对发现问题的单位督导整改到位，着力推进非税管理各项工作健康发展。

（五）强化科技支撑

在财政改革创新上不断寻求新突破，充分发挥科技支撑作用，充分利用非税收入管理系统，利用现代信息网络技术，不断拓展系统功能，打造“互联网+非税收入管理”的新模式，将云缴费平台与电子化票据相结合，形成一个闭环，实现非税收入收缴业务的全流程在线办理和监控，实现与综合治税大格局相对接，将非税收入系统嵌入财政预算一体化平台，打造新型非税收入管理体系，助推非税收入的高质量发展。

（六）打造过硬队伍

一是抓好学习培训。非税队伍要定期开展多种形式的业务学习，全面掌握政策法规，特别是国家、省新出台的一系列非税政策，做到依法依规征收管理。二是抓好协调配合。市县两级要强化全市非税“一盘棋”的思想，加强合作沟通和经验交流，共同研究解决问题，实现同频共振、上下联动。三是抓好廉政建设。强化非税队伍思想政治建设，把纪律和规矩挺在前面，严守廉洁自律的各项规定，做到拒腐蚀、永不沾，确保在廉政建设方面不出问题，为地方政府推进非税收入高质量发展提供风清气正的良好环境。

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地方政府是指一个国家的特定地方内，具有规范性之自我治理能力（即所谓地方自治）的政权团体，与中央政府相对。广义的定义系管理特定行政区域内公共事务的政府机构之总称，狭义的定义则专指地方之行政机关。

做为地方分权的体现，地方政府为分散于一国之内，个别存在的法人或行政主体，在国家法律的规范下，与中央政府共同执行政治权力；于此涵义下，中央政府派驻各地方的政府机关，就算有特定管辖范围，亦不能称之为地方政府。在联邦制国家，由于联邦是由若干分子国（如美国的各州、德国的各邦）所组成，这些分子国具有准国家性质，其政府组织一般不称为地方政府。地方政府相对于中央政府来说，是统一国家之中央政府不可分割之组成部分。