完善海事部门内部控制的思考

廖万霜，刘仁贵

（中华人民共和国广东海事局，广东 广州 510260）

引言

“公款姓公，一分一厘都不能乱花；公权为民，一丝一毫都不能私用。”财政部于2014年1月1日实施《规范》；为解决部分单位对内控重视程度不够、制度建设不健全、发展水平不平衡等问题，又于2015年12月21日颁布实施《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（以下简称《意见》）。实施《规范》和《意见》的终极目的就是为了规范行政事业单位全部业务活动和权力的规范运行，以达到把权力关进制度的笼子，形成不敢腐的惩戒机制，不能腐的防范机制，不易腐的保障机制。笔者在本文结合自身内部控制工作实践，深入分析探讨海事部门贯彻落实《规范》面临的现实困境，提出完善海事部门内部控制的途径，以期抛砖引玉。

一、海事部门实施内部控制面临的现实困境

（一）权力的行使与《规范》的冲突

“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，对绝对权力的追求，几乎是大部分人职业生涯的重要目标之一。由于权力过于集中或划分不当，将不可避免地造成决策失误或道德风险。《规范》的实施，意在将权力关进制度的笼子，因此势必与掌握一定权力的岗位人员特别是单位行政首长发生某种形式的冲突。当这种情况出现时，少部分人将因纪律观念不强、自律意识不足而做出违背《规范》的事情。

（二）人力资源不足与运行成本的限制

在建设法治政府目标的要求下，人们对政府部门履职履责的期盼会随着社会经济的向前发展而越来越高。此外，行政权力天生有自我扩张的本能。在“简政放权”各项政策规定未形成刚性约束之前，上述客观因素的存在导致人力资源需求的增加。一方面，每个行政事业单位职工编制数在一定时期内固定不变；另一方面，财政部门一般采用“定员定额”办法安排各行政事业单位基本经费预算，在现阶段贯彻厉行节约“过紧日子”等政策要求下，这类预算资金额度相对固定甚至会略有下降。

因此，行政事业单位人员编制法定和经费预算相对固定限制了各单位对人员岗位的自由设置。

（三）公权与私利的冲突

《规范》的实施，主要目的在于建立不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。但人性天生有自私的一面，当掌握权力的岗位人员个人欲望膨胀时，就很可能突破制度的藩篱，利用公权谋取私利。如果制度设计上存在漏洞，也会被道德上存在缺陷之人加以利用。这两类人的行为后果皆与《规范》要达成的目标背道而驰。

（四）效率与《规范》的冲突

《规范》要求每一项业务贯彻“不相容职务相分离”原则，即每一项业务的决策、执行与监督都要交给不同的岗位人员来完成。

一般来说，国营企业的效率不如私人企业，就是因为国营企业从规范管理的角度出发，需要建立较完善的内部控制流程，而私人企业往往从利润最大化的角度出发，尽可能减少人员聘用、岗位设置和决策层级。

行政事业单位面临同样的问题，过于规范，必然降低效率；规范水平低下，舞弊现象就会增加。如何在规范和效率之间找到平衡，考验着每个单位决策者的决策水平。

（五）内部控制评价机制尚不健全

截至目前，《规范》实施已近8年。近几年来，财政部门要求各行政事业单位每年组织开展内部控制自评工作，但从公开的信息来看，尚未针对所有单位内部控制自评结果定期开展专项审计或检查工作。因此，财政部门也未能完全掌握各行政事业单位内部控制活动合法性、规范性和有效性程度。

（六）内部控制的“先天”局限性

内部控制是一种有效的管理制度，但内部控制制度仍存在着一些与生俱来的局限，主要表现在：

一是受串通舞弊的限制，如果一项业务各环节的执行者串通舞弊，那么再完备的制度设计也将形同虚设；

二是受人为错误的限制；

三是受职能越权（可能是有意的，也可能是无意的）的限制；

四是受单位制度修订滞后的限制。

以上四个方面的局限性也限制了内部控制的有效性。

二、完善海事部门内部控制的途径

（一）强化内部控制文化建设

文化理念将深刻影响一个人的内心，“一个人有什么样的内心，就会有什么样的思想境界和行为举止。”因此，各单位大力开展内部控制文化建设意义重大。内部控制文化建设有如下途径：

一是将内部控制制度宣传与廉政教育相结合，让干部职工树立起“执行内部控制制度就是在保护自己”的理念，让大家自觉接受监督检查；

二是单位党委（或党组）积极开展多种形式内部控制教育工作，并在单位内部建立相关信息定期公开制度；

三是纪检监察部门畅通举报投诉渠道，发挥纪检监察作用，让遵守制度者获益、违背制度者受损失；

四是单位行政首长发挥“领头雁”作用，做遵守内部控制制度的带头人，牵头制定并严格实施“三重一大”集体决策制度。

（二）完善内部控制制度建设

邓小平同志曾说：“好的制度可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事，甚至走向反面……”可见，“良制”在单位内部控制活动过程中极其重要，关系内部控制工作的成败。与经济活动有关的制度体系优良程度可以从三个方面去判断：

一是完整性，即该单位现有制度体系是否覆盖业务层面的预算管理、收支业务管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理、会计管理等七个方面；

二是精准性，即单位各项经济活动制度不与“上位法”相冲突；

三是实用性，即单位各项经济活动制度符合本单位实际情况，可操作性强。

各单位在建设本单位的经济活动制度体系时，可以“完整性、精准性、实用性”为判断标准开展制度的“立改废”工作。

（三）科学选择内控手册（以下简称“手册”）编写方式

“手册”是全面执行《规范》的抓手。目前“手册”编写方式主要有三种：

一是委托会计师事务所或会计服务机构编写；

二是单位自行组成工作小组编写；

三是内部工作小组与委托会计师事务所合作编写。

目前，大部分海事行政单位采用委托会计师事务所编写“手册”的方式，采纳该方式的优点是省时省力、专业性强；缺点是成本较高且不利于培养熟悉内部控制操作人员。

小部分单位采用自行成立工作小组编写的方式。自编方式的优点显而易见：

一是该项工作通常由单位行政首长推动，受重视程度最高，可避免“手册”制定与实施脱节的现象；

二是该方式有利于培养一批精通内部控制操作程序的业务骨干，有利于《规范》在编制单位的贯彻落实；

三是在目前厉行节约“过紧日子”的政策环境下，可以为单位节省公用经费支出。

采用内外结合编写方式从理论上分析可扬长避短，但因容易出现职责不清的现象，故在实际操作过程中几乎不采用。

（四）合理设置内部控制岗位

在现有人力资源不充足的条件下，涉及内部控制的各项工作均由兼职人员来完成是适当的。

一般认为，首先应成立由单位行政首长负责的内部控制领导机构，成员主要由与单位经济活动密切相关的部门负责人组成。

其次应成立内部控制办公室，主要职责有三项，即：一是检查单位内部管理制度和机制的建立与执行情况，以及内部控制关键岗位及人员的设置情况；二是检查单位内控体系执行的有效性，出具内控评价报告；三是跟踪、督促、复查各部门内控缺陷的整改情况。

最后是成立内部控制风险评价小组，成员主要由熟悉规章制度和业务流程的业务骨干人员组成，帮助内部控制办公室及时发现关键环节的风险点并找到处置措施。

（五）深度融入信息技术

内部控制建设包括单位层面内部控制建设和业务层面内部控制建设，而业务层面内部控制范围包括一个单位经济活动的主要方面。

依托先进信息技术支撑，涉及业务层面内部控制的不相容岗位分离控制、归口部门管理、内部授权审批、各环节的管控措施和管控要求，都将固化在特定的信息应用程序中，内部控制操作人员无须针对每一项业务设计具体控制流程。

信息技术应用于内部控制活动的优势显而易见：一是实现对单位经济活动全流程的自动、实时、闭环控制，降低人为因素的干扰；二是各岗位人员能及时通过系统获得工作进度、预算执行、文件制度要求等满足日常管理所需的相关信息，有利于全程控制、实时决策和监督过程的公开透明。

（六）建立内部控制评价机制

内部控制评价机制的建立，一方面有利于财政部门和上级主管部门掌握各单位内部控制合法性、规范性和有效性的“成色”，另一方面有利于各单位发现自身存在的缺陷和不足，并找到提升内部控制水平的有效途径。在考虑建立内部控制评价机制时，主要应从以下几个方面着手：一是内部控制评价由谁主导；二是内部控制评价如何开展、要达到何种目的；三是内部控制评价结果如何利用。

一般认为，内部控制评价工作方式主要有三种，即：一是由上级单位组织对下级单位的评价；二是由单位自行组织对本单位的自我评价；三是委托会计师事务所或会计学会等第三方对下级单位或本单位的评价。从目前实践情况来看，对于大部分项目，财政部门并不直接参与评价，仅提供规则指导并选择性抽查；基于《项目支出绩效评价管理办法》的颁布实施，各单位均能按照这一文件要求组织开展项目自评。因此，加大第一种和第三种工作方式的使用力度，是今后开展内部控制评价工作的努力方向。

结语

在行政事业单位内部全面开展内部控制建设工作，是贯彻落实党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的一项重要改革举措。各单位均应以《规范》和《意见》的实施为抓手，从强化内部控制文化建设、完善内部控制制度建设、科学选择“手册”编写方式、合理设置内部控制岗位、深度融入信息技术、建立内部控制评价机制等方面着手，突出规范重点领域、关键岗位的经济和业务活动运行流程、制约措施，逐步建成覆盖全面、权责一致、制衡有效、运行顺畅、管理科学的内部控制体系，为海事部门高质量发展提供保障。