行政事业单位内部控制建设的实践与思考

郭建华，王 彦

(1.南京交通技师学院， 江苏 南京 210049；2.中交三航局第三工程有限公司，江苏 南京 210015)

财政部从2012年起陆续出台了行政事业内控建设的相关法律法规，特别是自2018年全面推行行政事业单位内控建设以来，各行政事业单位通过内控的建设和有效运行，在单位内部管理中发挥了重要的作用，全面加强了单位的内部管理，对单位重大风险的防范和化解起到了重要作用。但在基层行政事业单位内部控制建设和运行的过程中，仍然存在思想认识不足、内控建设针对性不高、执行过程不到位等现象。笔者结合行政事业单位内部控制建设相关法律法规的要求，内控建设的重要性、目标、原则和具体方法，以及多年基层单位内部控制建设的经验，对行政事业单位内控建设思考如下。

一、行政事业单位内部控制建设的重要性

行政事业单位内部控制建设的重要意义在于通过内控的建设和重要业务、关键岗位的运用，全面提升单位的内部管理，提升单位依法办事能力和工作绩效，防范和化解单位重大风险。

二、行政事业单位内部控制建设的具体实践

行政事业单位内部控制建设主要包括三个层面的内容，分别是单位层面、业务层面和信息系统层面的内部控制建设。

（一）单位层面

在行政事业单位内部控制的建设过程中，单位层面的内部控制建设主要包括内控机构建设、内控机构的运行、权力运行控制等内容，具体为：

1.建立内控机构。（1）成立内控领导小组，由单位主要负责人担任组长；（2）成立内控工作小组，由单位领导班子成员担任组长；（3）明确内控牵头部门；（4）明确内控评价与监督部门；（5）明确单位其他部门的相关职责。

2.内控机构运行。（1）召开内控领导小组会议并形成决议；（2）单位“三重一大”事项通过集体议事决策机制并形成决议；（3）召开内控工作小组会议并形成决议；（4）组织开展内控专题培训；（5）建立内控风险评估机制并开展风险评估，建立风险清单；（6）建立内控评价与监督机制并开展内控评价，落实内控评价结果。

3.权力运行控制。（1）事权控制：针对单位不同的事，不同的经济活动，从源头开始直到业务的全过程，从制度、岗位、人员将业务的权力划分清楚；（2）岗位控制：针对不同的业务特点，从岗位设置方面做到岗位分离，相互牵制；（3）授权控制：对不同的人员和岗位的权限事先进行设定，明确什么人，什么岗位，在什么权限内干什么事；（4）岗位轮换和审计监督：对重要业务和关键岗位人员实行岗位轮换，结合重点业务和关键岗位的定期或者专项审计，开展工作绩效评价。

（二）业务层面

内部控制业务层面的关键岗位主要包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监督等经济活动的岗位。业务层面六大业务内控建设主要包括：

1.内控业务层面六大业务工作职责及其分离。主要包括：预算业务、收支业务、政府采购业务、国有资产业务、建设项目业务、合同业务分别建立岗位职责说明书，且做到不相容岗位分离。

2.内控业务层面六大业务制度建立和更新。主要包括：建立预算管理制度、收支管理制度、政府采购管理制度、国有资产管理制度、建设项目管理制度、合同管理制度等相关制度，明确各制度管控点，编制各业务流程图，适时更新相关制度。

（三）信息系统层面

行政事业单位内控建设信息系统层面的建设主要包括：建立内控管理信息系统，功能覆盖主要业务控制及流程；内控信息化建设及时基于制度更新进行改造升级；内控信息化实现部门模块互联互通，实现一站式无差别化管理。

三、行政事业单位内部控制建设存在的问题

（一）认识不到位。有些基层单位领导层没有充分认识到内部控制建设是法律的强制要求，是单位依法开展业务，提高内部管理水平，防范和化解风险的需要。存在管理思维还停留在过去凭经验拍脑袋阶段，内控建设以应付差事为主，甚至有抵触情绪，思想认识不足。

（二）针对性不强。有些单位的内控建设仅停留在制度要求的6大业务层面上，没有理解制度的精髓，没有根据自身业务特点，找出本单位特殊业务的主要风险点和关键岗位，缺少根据各自单位业务特点的针对性的内部控制制度。

（三）可操作性不强。主要表现为风险点梳理识别不到位，存在照搬照抄依葫芦画瓢现象，制度条文化、空洞化，缺少实际可操作性。

（四）执行力不足。由于各单位人员参差不齐，理解各有不同，在内控实际的执行过程中，执行人员往往以自己的理解和最便于自己工作的角度去执行内控制度，存在变通执行现象，造成内控在运行的过程中执行不到位。

（五）惩治措施不到位。目前对相关单位内控建设不健全、执行不到位的情况缺乏有效的惩治措施，存在“犯罪”成本太低的现象。

四、行政事业单位内部控制建设问题的解决措施

（一）强化责任，提高认识。首先强化单位负责人内控建设的责任，配套问责机制，提高单位负责人的内控意识；其次落实全员，特别是关键岗位人员的内控责任，提高相关人员严格执行内控的认识。

（二）加强培训，提高能力。在做好日常内控培训的基础上，把内控建设作为新员工岗前教育和老员工年度继续教育的重要内容，加强对全员的培训，提高全员内控能力。

（三）制定行业内控标准，提高内控建设的针对性。由行业主管部门根据本行业特点和类型，建立行业特点统一的有针对性的内控建设行业规范，供行业内单位相同特点和类型的业务参照执行，既增加内控建设的统一性，提升内控建设的可比性，也提高了内控建设的针对性和可操作性。

（四）创新检查考核方式，促进内控建设有效实施。现行针对各单位内控建设最主要的外部检查方法是借助财务审计一并进行的审计检查，弊端主要表现为以结果为导向，只看结果，没有对内控的执行过程进行深入的检查，也是造成内控建设不到位屡查屡犯的重要原因。为此，可以探索创新一些检查考核的方式，比如，在内控检查的过程中，采取穿行测试的方法，直接询问相关业务的归口管理部门人员、查看相关归口管理部门的业务办理台账，检查各业务执行人员在业务办理过程对内控的熟知程度，具体的执行过程，从源头强化相关人员对内控的认识和执行度，做到标本兼治。

（五）完善奖惩制度。俗话说：教育十次，不如问责一次。相关部门探索研究进一步完善相关的奖惩制度，强化内控建设和执行不到位的问责机制，强化法律法规的刚性，严肃问责屡查屡犯和通病问题，杜绝少部分单位不认真建设和执行内控管理的侥幸心理。