浅议预算项目绩效评价的实施

刘瑞乾，王 巍

（1.北京市农村经济研究中心，北京 100101；2.北京市规划和自然资源委员会，北京 101160）

预算项目绩效评价就是对项目立项的必要性、财政资金投入的可行性、预算编制的科学性、绩效目标设定的合理性、实施方案的科学性、申报文本的真实性、资金使用的合规性、预算执行的严肃性、过程监督的严格性及绩效目标的时效性进行检查，结合检查情况，对财政资金效能发挥情况做出客观评价，总结经验，查找不足，提出措施。

一、开展项目绩效评价的重要性

（一）有利于提高项目决策的科学性。开展项目绩效评价是贯彻落实 “全面实施绩效管理”的基本要求，能进一步提升财政管理科学化、精细化水平，提高预算资金分配决策的科学性、公开性和公正性，落实绩效成本预算管理理念，提升财政资源配置效率。通过对政策决策、政策目标、政策投入、政策保障等方面进行充分论证，并针对考评过程中发现的问题，提出合理化建议，进一步提升项目决策的科学性。

（二）有利于提高项目预算编制的准确性。开展预算项目绩效评价，是压实压紧资金需求、优化支出结构的重要手段，是实现预算管理一体化、规范预算编制行为、提高预算编制质量、提升预算管理绩效的重要环节。将预算项目绩效考评嵌入部门预算管理全流程、全方位，切实发挥绩效评价在预算管理中的定量基础和技术支撑作用，提高预算编制的真实性、合理性和准确性，促进形成预算编制、执行、监管、绩效评价相互衔接、相互制约的管理机制。通过对项目可行性研究、绩效目标、资金投入、预算编制及资金使用等方面进行考评，并针对考评过程中发现的问题，提出合理化意见建议，细化预算编制，夯实预算基础数据，从预算编制源头抓起，切实解决超标准、超预算的问题，进一步提高预算编制质量。

（三）有利于提高绩效目标设定的合理性。项目绩效目标是衡量财政资金使用效益发挥如何的具体表现，也是项目工作开展的目标和方向。开展预算项目绩效评价，有利于确保项目绩效目标设定科学合理，切合实际，可操作性强，可实现程度高，能有效避免“重项目申请、轻资金使用，重资金分配、轻绩效评价”的现象发生，切实增强事业部门的责任意识和效率意识。

（四）有利于提高成本核算与绩效管理的融合性。将绩效理念和成本意识贯穿于绩效考评全过程，建立成本核算与绩效管理融合机制，结合事前预算编制、事中预算执行、事后绩效评估和全过程成本核算开展评审工作，确保绩效评审结果与绩效目标的设置和实现相匹配，确保绩效目标的实现与成本核算结果相匹配，增强项目预算安排的科学性和资金使用的合规性。

二、项目绩效管理中存在的主要问题

（一）决策程序不够规范。有的项目决策程序不够严谨，预算编报前未进行充分调研、专家论证和可行性研究，没有建立相应的项目筛查遴选机制，对实施过程中可能存在的不确定性因素估计不足，将不具备实施条件或实施条件差的项目纳入预算申报范围，致使该项目先天性不足，无法达到理想效果，未实现预期目标，造成财政资金浪费。有的项目前期工作准备不充分，预算编制不够细化、准确。有的项目与单位事业发展结合不够紧密，存在为预算而上项目的现象。

（二）绩效目标设定不够科学。有的项目绩效目标设定缺少量化标准，指标较为宽泛，不够明确细化，可实现性和可操作性差，相关目标无法通过可衡量的指标值予以体现，不利于绩效目标的考核和评价，造成在项目评价阶段，项目绩效目标完成程度缺乏衡量依据，直接影响评价结果的质量。有的项目绩效目标在设定时就不切合实际，在评价环节再根据实际完成情况进行调整，使绩效目标失去它作为项目执行目标的指引和评价作用。

（三）绩效目标设定不够合理。有的项目绩效目标与年度计划不符，且实现性差，不利于绩效目标的控制和管理，无法体现项目的时效性。有的指标设置不明确，效益指标设置较为简单，可衡量性不足，可操作性不强。有的项目绩效指标未按规定设置，指标设定过于随意，不够量化细化，合理性不足。有的项目结束后，绩效目标未达到设定的预期目标。有的项目未设定满意度指标或满意度调查落实不全面，调查样本范围局限、数量较少，无法充分反应服务对象满意度效果。

（四）项目管理制度不够健全。有的项目未建立项目管理制度，缺少项目申报、过程实施、监督检查、进度控制、绩效跟踪、验收考评等相关管理措施，项目实施过程中缺乏约束机制，存在较大的管理风险。有的项目未建立资金绩效分析机制，未对资金的使用及效益情况进行认真分析，不利于项目绩效管理的深入开展。有的项目实施过程管理规范性有待提高，采购、合同管理过程中仍有薄弱环节。有的项目验收管理重视不够，存在验收不及时情况。有的项目后期维护保障经费和措施跟不上，导致项目闲置。

三、项目绩效评价的主要内容

（一）项目决策

1.立项依据的充分性：是否符合国家法律法规、国民经济发展规划和相关产业政策；是否符合行业发展规划和政策要求；是否符合部门年度工作计划；是否与部门职责范围相符；是否属于部门履职所需。

2.立项程序的规范性：是否按照规定的程序申请设立；申报材料是否符合相关要求；申报文件是否得到批复；事前是否经过必要的可行性研究、专家论证、风险评估、绩效评估、集体决策。

（二）绩效目标设定

1.绩效目标的合理性：是否设定绩效目标；绩效目标与实际工作内容是否具有相关性；绩效目标是否具体、量化；绩效目标是否具有可操作性和可衡量性；预期产出效益和效果是否符合正常的业绩水平；是否与预算确定的项目投资额或资金量相匹配。

2.绩效目标的明确性：是否将项目绩效目标细化分解为具体的绩效指标；是否通过清晰、可衡量的指标值予以体现；是否与项目目标任务数或计划数相对应；是否具有完成绩效目标的措施方案；是否明确到具体责任人。

（三）预算编制

1.预算编制的科学性：预算编制是否经过科学论证；预算内容与项目内容是否匹配；预算指标测算依据是否充分，是否按照标准编制；预算数据计算过程是否清晰明了；预算确定的项目投资额或资金量是否与工作任务相匹配；预算是否经过事前评审。

2.资金分配的合理性：预算资金分配依据是否充分；资金分配额度是否合理；资金分配方案是否经过集体研究决定。

（四）预算执行

1.预算执行的严肃性：预算执行是否制定年度计划；预算执行进度是否与工作时间、工作进度安排一致。

2.资金到位率：资金到位率=（实际到位资金/预算资金）×100%。衡量预算资金到位情况。

3.预算执行率：预算执行率=（实际支出资金/实际到位资金）×100%。衡量到位资金支出情况。

（五）资金使用

资金使用的合规性：是否符合国家财经法规和财务管理制度以及有关专项资金管理办法的规定；资金的拨付是否有完整的审批流程、程序和手续；是否按预算批复的明细项目实施；是否存在截留、挤占、挪用、虚列支出等情况；节余资金是如何管理的。

（六）制度建设

1.管理制度的健全性：是否已制定内部控制财务管理和业务管理制度；财务管理和业务管理制度是否合法、合规、完整；是否单独制定项目管理制度。

2.制度执行的有效性：是否遵守相关法律法规和内部控制管理规定；项目调整及支出调整手续是否完备；项目合同书、工作计划、工作日志、验收报告、技术鉴定等资料是否齐全并及时归档；项目实施的人员条件、场地设备、信息支撑等是否落实到位。

（七）项目管理

项目执行是否有力；项目管理和会计核算是否规范；组织机构和管理制度是否健全，人员分工是否明确；项目实施方案是否科学；项目实施程序是否合理、合规。

（八）完成情况

1.项目完成的时效性：项目是否按时完工；项目产出和项目效果是否达到设计要求；项目实施是否产生直接或间接经济效益；项目实施是否带来社会综合效益；项目是否单独进行成本核算。

2.实际完成率：实际完成率=（实际产出数/计划产出数）×100%。衡量项目经济效益实现情况。

3.质量达标率：质量达标率=（质量达标产出数/实际产出数）×100%。衡量项目质量达标情况。

4.完成及时率：完成及时率＝（实际利用时间/计划利用时间）×100%。实际完成时间：完成该项目实际所耗用的时间。计划完成时间：按照项目实施计划或相关规定完成该项目所需的时间。衡量项目是否按时完工。

5.成本节约率：成本节约率=[1－（实际成本－计划成本）/计划成本]×100%。或：资金节约率＝[1－（实际支出资金－预算安排资金）/预算安排资金]×100%。衡量项目完工后成本核算情况或资金节约情况。

6.实际效益：项目实施所产生的社会效益、经济效益、生态效益、可持续影响是否达到。

（九）服务对象满意度

社会公众或服务对象是对该项目实施后带来效益和可持续影响的满意程度。

四、项目绩效评价应把握的重点

（一）加强项目需求论证，提高项目决策的科学性。

一是以项目需求为牵引，对项目决策、立项依据、数量指标、质量指标、时效指标、成本指标、经济效益指标、社会效益指标、生态效益指标、可持续性影响指标、服务对象满意度指标进行评估分析，以检查项目立项是否可行，确保项目组织实施条件完备、风险可控，可减少由于决策程序不规范、论证依据不充分造成项目盲目立项带来的财政资金损失浪费，进一步提高项目决策的科学性。二是项目立项前，应对项目进行可行性论证，对项目立项的必要性、科学性、实施条件、组织管理、责任落实、风险管控等进行深入论证，根据论证结果确定是否符合立项要求，确保项目立项依据充分，报批手续完备。三是对重大项目或技术复杂的项目，要组织专家或第三方进行论证，确保论证结论可靠，为项目立项依据充分提供理论支撑。

（二）认真收集项目完成的证据资料，提高绩效目标完成的时效性。

一是收集反映项目完成情况的证据资料。即反映产出目标完成情况的有关资料。包括反映产出数量、质量、时效和成本等有关情况的证据资料。重要的是能够客观地证明项目产出目标的完成情况。如：考评工作组对项目产出目标完成情况的调研结果、评价专家对项目产出目标完成情况的认定结果、有关专业机构对项目产出目标完成情况的认定证明、项目完工验收报告、科研课题结题报告、市级领导对课题报告的批示、项目完工实景图片、采购设备入库清单等。二是收集反映项目实施效果的证据资料。即反映项目效果目标完成情况的有关资料。重要的是能够客观的证明项目效果目标的实现情况，最好是能够量化的反映项目效果实现情况。如：反映项目实施效果的有关经济数据、业务数据、发表论文、申请专利与专利授权、获奖情况、服务对象调查问卷、项目实施效益与历史数据对比、成本合理性分析等。三是收集分析绩效材料。项目单位应建立预算绩效管理组织机构和管理制度，及时收集相关绩效信息，并做好分类和归档工作，为衡量项目绩效提供基础数据和信息资料。分析的关键点应落实在“决策”、“管理”和“成效”上，以充分的例证形成客观的评价结论，为评价报告质量提供有力的证据支撑。

（三）科学设置绩效目标，提高预期绩效的可实现性。

一是科学设置总体目标、分项目标、阶段性目标或年度目标，细化、量化绩效指标，统一绩效指标的计算口径，加强绩效指标设置的合理性和可考核性，增强绩效指标对项目工作开展的约束性，产出指标与效果指标匹配要合理，产出与效果存在直接的关联，提升项目预期绩效的可实现性。二是充分发挥事前绩效评估前端控制作用，建立项目立项评估决策机制，实行预算项目随报、随评、随入库的滚动预算管理。三是将绩效目标作为项目入库、预算安排的前置条件，强化绩效目标全过程管理的基础作用。四是项目单位应依据项目实施计划编制项目绩效目标申报表，绩效目标申报表中应包括产出指标和效果指标，所有指标内容应明确、具体、细化、可考，其中能够量化的指标必须制定量化衡量标准，确实无法量化的，应明确定性考核判定标准。五是科学设置绩效目标，对跨年度实施项目的绩效目标，既要设置总体绩效目标，又要设置年度绩效目标，确保年度绩效目标能够清晰反映在一个预算年度内预期达到的产出和效果，并与年度预算批复的资金量相匹配。六是加强对绩效目标的审核力度，对未按要求填报绩效目标或绩效目标填报不明确、不合理的，要求项目单位重新填报，以确保绩效目标真正符合项目立项实际。

（四）完善项目实施的组织和制度保障机制，提高项目的成功率。

一是要健全组织。项目实施前，项目单位要成立组织机构，明确责任，科学分工，建立“谁申请预算、谁负责项目管理”的工作机制。二是要完善制度。项目实施前，项目单位要制定完整的、切实可行的项目管理办法，明确项目开展工作的具体要求和预期目标，明确项目执行监督管理的具体措施和风险预案设计，明确项目实施程序和监督管理机制，使项目决策、执行、监督和绩效考核等有据可依，完善项目质量控制、过程监督管理措施、验收考核、成果体现等内容，实现事前、事中、事后的全过程、全时点控制，为项目绩效目标的实现提供有力保障，最大限度降低项目实施的风险。三是要制定计划。项目实施前，项目单位要制定具体的工作计划，且在实施过程中必须按计划执行，按步骤操作，这是确保项目按时保质完工的基本保证。四是要全程跟踪。项目单位要建立绩效跟踪监督机制，加强对绩效目标的跟踪管理、督促检查，当预算执行与绩效目标发生偏离时，应及时采取措施纠正，确保实现预期目标。

（五）深入开展绩效评价工作研究，提高项目绩效评价工作质量。

一是强化制度建设。建立健全涵盖绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果运用等各环节的管理制度和科学合理的绩效评价指标体系、质量控制标准，保障绩效管理工作的规范性和指导性，夯实绩效管理工作的基础。二是强化全员参与。项目绩效评价工作不单单是财务一个部门的事情，需要各业务部门、业务人员的全力配合、密切协作，充分调动业务人员的工作积极性，增强工作责任感，推动绩效工作的顺利实施。三是强化全程监控。加强预算执行全过程监督，及时掌握项目的实施进度、资金使用管理情况、绩效目标完成进展情况、项目存在的问题及原因，跟踪问效，掌握第一手资料，及时纠正偏差，把问题解决在萌芽状态，使项目实施始终按既定的目标前进。四是强化宣传力度。通过新闻媒体、报纸杂志、网络平台等多种渠道宣传绩效管理政策和经验，通过业务培训、理论研究等形式，提升绩效管理人员的业务能力，提高预算绩效管理工作水平和管理理念，扩大影响力，营造理解绩效、重视绩效的良好氛围。五是强化结果运用。将绩效管理工作纳入单位考核体系，作为评价部门工作的重要内容，建立绩效问责机制，对于绩效管理工作表现突出的单位给予表彰和奖励，在安排下一年项目预算资金时优先考虑。对于绩效管理差的单位予以通报批评，依据绩效考评结果核减下一年度项目预算资金，促使其重视绩效管理工作。