粤北岩溶山区“阻返”长效机制的构建及实施路径

黄金国 王兮之 李辉霞 魏兴琥 周红艺

摘 要：贫困地区摘帽后，保持脱贫成效的稳定性和持续性，建立阻止返贫的长效机制对于脱贫地区实施乡村振兴战略具有重要意義。受到生态环境脆弱、经济发展滞后、脱贫人口自我发展能力偏弱、产业发展后劲不足、地方政府财政压力大等诸多因素的影响，粤北岩溶山区在巩固脱贫成效、阻止返贫现象发生等方面仍然面临着诸多挑战。为此，亟须在基础设施建设与完善、脱贫人口自我发展能力提升、产业长效发展、社会保障制度完善、返贫风险防控等方面建立长效机制，才能有效地阻止返贫现象的发生。

关键词：阻止返贫;长效机制;实施路径;粤北岩溶山区

中图分类号 F323.8 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2022）01-0004-03

Long-term Mechanism Construction and Implementation Path of “Prevention a Return to Poverty” in Karst Mountain Areas of Northern Guangdong Province

——Based on the Perspective of Stability and Sustainability of Poverty Alleviation Effectiveness

HUANG Jinguo  WANG Xizhi  LI Huixia  WEI Xinghu  ZHOU Hongyi

（Department of Spatial Information and Resources and Environment， Foshan University of Science and Technology， Foshan 528000， China）

Abstract： After Poverty-alleviated in poor areas， to maintain the stability and sustainability of poverty alleviat- ion effectiveness and to establish a long-term mechanism to prevent a return to poverty is of great significance to the implementation of rural revitalization strategy in poverty alleviation areas. Affected by the fragile ecological environment， the lagging economic development， the weak self-development ability of the Poverty Alleviation population， the insufficient aftereffect of industrial development， and the heavy financial pressure on local governments， the karst mountain areas in north Guangdong still face many challenges in consolidating the effect of poverty eradication and preventing the phenomenon of poverty return. To this end， it is urgent to establish long-term mechanisms in the areas of infrastructure construction and improvement， the self-development capacity of the people who have been lifted out of poverty， long-term industrial development， the improvement of the social security system and the prevention and control of the risk of returning to poverty， can effectively prevent the occurrence of back to poverty.

Key words： Prevention a return to poverty; Long-term mechanism; Implementation path; North Guangdong karst mountain area

脱贫人口返贫是巩固脱贫成效、实现乡村振兴最重要的障碍因素之一。至2020年底，粤北岩溶山区的所有县（市、区）扶贫工作都达到了贫困人口脱贫、贫困县摘帽的目标。然而，由于生态环境脆弱、区域经济发展相对滞后，从脱贫的实际成效来看，粤北岩溶山区脱贫摘帽后在扶贫产业发展、脱贫人口自我发展能力提升、社会保障体系完善等多方面仍然面临着一系列挑战，防范脱贫人口返贫的压力大、任务重[1]。因此，如何保持脱贫成效的稳定性和持续性，建立阻止返贫的长效机制，实现脱贫攻坚与乡村振兴的平稳过渡，是粤北岩溶山区今后工作的重中之重。基于此，本文从脱贫成效的稳定性和持续性的视角出发，分析了粤北岩溶山区脱贫摘帽后面临的主要挑战，并提出了粤北岩溶山区“阻返”长效机制构建的思路及实施路径。

1 持续稳定脱贫面临的主要挑战

1.1 区域性脆弱程度高，资源禀赋约束性强 生态环境及其资源禀赋是一个区域经济发展不可或缺的基础条件。粤北岩溶山区石漠化土地分布广泛，区域内生态环境脆弱，不仅山地面积大，而且地表崎岖破碎，岩石裸露、多乱石缝地和石旮旯地[2]，人均耕地少、土地资源大面积开发困难，农业生产难以形成规模经济效应。受生态环境和资源禀赋条件的影响，较多脱贫群众的主要收入依赖于传统种植业和养殖业，不仅增收困难，而且抗风险能力低，一旦遇上干旱、洪涝等突发自然灾害和市场价格波动，就极易返贫。

1.2 经济基础薄弱，基础设施建设和公共服务发展相对滞后 经过多年的扶贫开发，粤北岩溶山区的农村经济发展上了一个新的台阶，但经济基础依然相对薄弱，农业生产仍以传统种植和养殖业为主，乡镇企业少且产品缺乏竞争力，受地理位置偏远和基础设施不完善等多因素的影响，第三产业的发展也举步维艰。区域经济基础薄弱导致县级财政压力大，乡村基础设施建设和公共服务发展资金投入不足，难以满足经济持续发展和脱贫人口持续稳定脱贫的需要。

1.3 脱贫人口自我发展能力偏弱，返贫诱导因素多 受多种因素的影响，粤北岩溶山区脱贫人口自我发展能力偏弱的现象较为普遍，主要体现在一些脱贫人口受教育程度低、年龄偏大、身体健康状况欠佳、家庭劳动力不足、缺少一技之长等多方面，一部分靠救济性脱贫、兜底保障脱贫的脱贫人口属于暂时性脱贫，自我发展能力弱，一旦外部救助扶持减少或停止、社会保障降低，这部分人就极易返贫;此外，大部分通过发展产业实现脱贫的人口还处在发展的起步期，经营与管理水平亟待提升，抗风险能力弱，资金、技术、劳动力、农产品市场变化等都有可能成为他们返贫的诱导因素[1]。

1.4 产业发展后劲不足，技术服务体系不健全 作为广东省的后发地区，粤北岩溶山区三大产业的发展均处于全省较为落后的水平。产业发展后劲不足、技术服务体系不健全主要表现在以下几个方面：一是农业产业链配套发展不足，延伸性差，农产品商品率、加工率、科技含量及附加值较低[3]，区域内传统农产品趋同性高，具备市场竞争力的产品和品牌不多，市场风险大;二是特色农业和现代农业发展滞后，种植、养殖以及农产品深加工技术支撑体系不健全，新型农业经营主体培育不足，对脱贫人口的带动能力有限[1];三是受资金、技术、人才、基础设施等因素的影响，第二、三产业项目层次不高，分布零散[4]，创新能力不足，对政策依赖性高，一二三产业融合发展体系和技术服务体系尚未建立，脱贫人口通过就业实现长期稳定增收的愿望较难实现。

1.5 地方政府财政压力大，社会保障体系亟待完善 目前，粤北岩溶山区社会保障制度建设在最低生活保障、医保等方面取得了明显成效，但由于区域经济发展滞后，地方财政压力大，配套财力不足，在大病救助、灾害救助、特殊困难补助、农村居民养老等社会保障方面的资金投入力度不足，保障水平偏低，难以满足脱贫人口稳定脱贫和持续发展的需要。

2 “阻返”長效机制构建的思路

制约粤北岩溶山区精准扶贫成效稳定性和持续性的主要障碍在于自然环境条件脆弱、脱贫人口自我发展能力偏弱、脱贫产业发展后劲不足、社会保障体系不健全等。脱贫人口面临的返贫风险既有自然灾害、市场波动、政策变化等外在风险，也有疾病、劳动力丧失等内在风险。规避返贫风险、阻止返贫现象发生的关键在于降低脱贫人口的脆弱性，增强脱贫人口的自我发展能力，建立多元化增收渠道[5]，完善稳定脱贫的基础保障，从根本上提高脱贫人口抵御返贫风险的能力。因此，粤北岩溶山区“阻返”长效机制的构建应立足于“增收减支”和强化返贫预警防控2个方面，即：一方面，通过提升脱贫人口自我发展能力、促进产业长效发展等途径确保脱贫人口持续稳定增收，同时通过进一步完善基础设施建设、健全社会保障制度等途径减少脱贫人口在生产、生活、教育、医疗等方面的支出;另一方面，从监测、预警和预警管理等3个方面建立返贫风险防范体系和防控长效机制，提升群众风险应对能力。只有这样，才能筑牢防止返贫的坚固防线，最大限度地消除返贫现象的发生。

3 “阻返”长效机制的构建及实施路径

3.1 建立和完善以基础设施为依托的生产发展长效机制，夯实稳定脱贫的发展基础 基础设施建设对改善脱贫人口的生产生活条件、提升自我发展能力、实现稳定脱贫具有重要意义。因此，建立和完善以基础设施为依托的生产发展长效机制，对粤北岩溶山区保持脱贫成效的稳定性和持续性尤为重要。今后的主要工作为：一是加大资金投入力度，补齐交通、电力、通讯、农田水利等发展性基础设施短板[6];二是强化规划引领，逐步推进基础设施改造、提升工程建设与生态工程建设，夯实稳定脱贫的发展基础;三是创新建管长效机制，建立起一套基础设施建设、使用、管理和维护的激励、约束制度，确保建成的基础设施持续利用[7]。

3.2 建立提升脱贫人口自我发展能力的长效机制，推动脱贫人口收入持续稳定增长 脱贫人口的自我发展能力不足，既是粤北岩溶山区稳定脱贫面临的难点，也是必须攻克的重点。因此，针对粤北岩溶山区脱贫人口受文化教育水平低的状况，各级政府应根据脱贫人口自身发展的需要，制定阶段性和长期性的教育培训计划，强化思想引导和能力引领[8]，大力开展农业实用技术、经营管理能力、就业技能等的培训[9-10]，提高脱贫人口的知识水平、劳动技能、自我发展能力和自主创新能力[7]，消除增收的瓶颈因素，拓宽增收渠道，推动脱贫人口收入持续稳定增长[1]。

3.3 建立产业发展长效机制，夯实防止返贫的产业基础 产业发展是带动脱贫人口持续增收最现实、最快捷、最稳定的途径，也是从根本上保障脱贫成效稳定性和持续性的长远之策[1]。粤北岩溶山区产业发展基础薄弱，今后工作的重点应建立产业发展长效机制，夯实防止返贫的产业基础。首先，政府部门应在政策、资金、技术、人才等方面加大对产业发展的支持力度，不断完善交通、通讯、物流等基础设施和市场体系建设，为产业长效发展创造条件;其次，做好现有产业的适当集聚和提档升级，补短板、强弱项，注重长远发展，形成“一县一特”“一镇一业”“一村一品”的特色产业格局[11]，避免因区域内产品相互竞争而带来的市场风险;再次，做好顶层设计，深化一、二、三产业融合发展模式[12]，立足当地的优势资源和特色资源，引导和支持市场潜力大、经济效益好、带动能力强、脱贫人口潜在参与度高、能够长期带来稳定收益的特色优势产业[1]，增强产业的造血功能，推动产业促就业，就业促增收;最后，加快培育带动能力强的龙头企业、农民合作社等新型经营主体并逐步完善利益联结机制，建立“龙头企业+农户”“龙头企业+基地+农户”“公司+合作社+农户”等经营模式，围绕特色优势产品延伸产业链，提高附加值[13]，注重品牌打造和产品营销，做大做强区域特色优势产品，提高产品的市场竞争力。

3.4 健全社会保障长效机制，筑牢防止返贫的坚固防线 社会保障体系的建立与健全是遏制脱贫人口返贫的重要手段。粤北岩溶山区脱贫摘帽后，脱贫人口仍存在因病、因灾、因老等众多返贫风险，目前大病救助、灾害救助、特殊困难补助、农村居民养老等社会保障体系不健全、保障资金短缺等是当地社会保障体系建设与完善面临的主要问题。今后应在不断完善现有社会保障的基础上，扩大社会保障覆盖范围[14]，提升“新农合”“新农保”的统筹层次和保障水平，建立稳定长效的筹资机制[15]，完善大病救助、灾害救助等救助体系和农村社会养老、教育、就业等社会保障长效机制及服务配套体系，筑牢防止脱贫人口返贫的最后一道防线，有效规避脱贫人口因病、因灾、因教、因老等返贫的风险[16]。

3.5 建立返贫风险防控长效机制，强化返贫预警管理 针对粤北岩溶山区脱贫人口的脆弱性较高、抗风险能力弱的实际情况，筑牢防止返贫的坚固防线应从监测、预警和预警管理3个方面建立返贫风险防控长效机制。首先，全面开展防贫监测，建立返贫风险动态监测机制，对脱贫人口的生产生活、收入来源及家庭收支状况等情况进行动态监测，准确识别不同类型脱贫人口的返贫风险点，并及时采取措施予以消除;其次，构建科学的返贫风险预警指标体系和预警方法，通过预警对脱贫人口发生返贫的警源、警兆和警度进行准确评估;再次，强化返贫预警管理，根据预警结果分类强化后续扶持和帮助工作，建立返贫风险防范体系，提升群众风险应对能力，最大限度地消除返贫现象的发生。

参考文献

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（责编：张宏民）