加强对“一把手”监督的思考

○张银修

习近平总书记指出，“一把手”是党的事业发展的领头雁，在增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”上必须作表率。“一把手”作为“关键少数”中的关键，被赋予重要权力，担负着管党治党重要政治责任，其违纪违法和腐败行为极易产生连锁反应，甚至造成系统性、塌方式腐败，是党内监督的重中之重。各级党组织和纪检监督机关必须提高政治站位、加大监督力度，完善党内外监督体制机制，形成监督合力、增强监督实效。

一、加强对“一把手”监督的重要性

“一把手”是各级组织、单位或部门内的最高领导者，在领导班子和全局工作中居于中心位置，通常指党政领导集体的“班长”，是一个单位或部门贯彻执行党的路线方针政策以及重大决策部署的第一责任人。由此，也决定了“一把手”在一个单位或部门中岗位、地位的特殊性、重要性。加强对“一把手”的监督，是新时代坚持和加强党的全面领导，确保风清气正政治生态的关键举措。

（一）加强对“一把手”监督是落实党内监督责任的必然要求

失去监督的权力必然会产生腐败。为确保监督有法可依、有规可循，增强监督“底气”“硬气”，党中央加强了对党内监督体制机制的修订完善。2016年10月，党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》是新形势下加强党内监督的顶层设计和根本遵循。《条例》明确提出了“党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部”“党内监督必须加强对党组织主要负责人和关键岗位领导干部的监督”等要求。2021年3月，党内首个针对“一把手”和领导班子开展监督的专门文件《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》出台，明确规定对“一把手”和领导班子要重点强化对党忠诚，践行党的性质宗旨情况的监督；强化对贯彻落实党的路线方针政策和党中央重大决策部署，践行“两个维护”情况的监督；强化对立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，推动高质量发展情况的监督；强化对落实全面从严治党主体责任和监督责任情况的监督；强化对贯彻执行民主集中制、依法依规履职用权、担当作为、廉洁自律等情况的监督，要求监督管理做到真管真严、敢管敢严、长管长严。

（二）加强对“一把手”监督是推动全面从严治党的现实需要

全面从严治党是“四个全面”战略布局的重要组成部分，为全面建设社会主义现代化国家、全面深化改革、全面依法治国提供根本保证。各级党组织“一把手”作为全面从严治党“第一责任人”，既是领导者和推动者，又是实践者和示范者，加强对党内“一把手”监督意义重大。党的十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确指出，办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、从严治党。2022年全国“两会”期间，习近平总书记提出了“五个必由之路”的重要认识，其中一个重要认识就是“全面从严治党是党永葆生机活力、走好新的赶考之路的必由之路”。从严治党关键是从严治吏，从严治吏关键是严格要求、管理和监督“一把手”和领导班子。加强对“一把手”进行监督，有助于发挥“一把手”干事创业的示范带动、模范带头作用，起到以上率下、上行下效的效果。

（三）加强对“一把手”监督是推进党风廉政建设的关键所在

下级看上级、党员看干部、干部看领导。一个领导班子是否具有凝聚力、向心力、战斗力，形成“雁群效应”，“一把手”的“头雁效应”最关键。“一把手”作为领导班子中的主要领导、关键干部，一言一行关系党风、政风等作风建设，关系党和国家事业健康发展，必须强化监督力度。纵观近年国内发生的重大腐败案件，涉及各层级“一把手”的占比很高。这些人在一级组织或一个单位“居高临下”，手握重权，往往恃权放任、为所欲为，见利忘“法”，见钱眼开，以致迷失方位、走错方向，最终跌入违法犯罪深渊。另外，“一把手”因其在一个单位或部门的权威性，往往成为被“围猎”和拉拢腐蚀的重点对象。因此，既需要“一把手”自身切实擦亮眼睛，保持清醒头脑，做到慎友、慎微、慎权、慎“圈”，也需要通过外部监督帮助他们守牢纪律规矩底线，增强其政治定力，切实走稳“每一步”。

二、对“一把手”监督存在的主要问题

“一把手”监督难是一个普遍的问题，权力过度集中、监督主体缺失、监督制度不完善、监督检查“宽松软”等问题，是造成对“一把手”监督难、监督效果不理想的主要原因。目前，对“一把手”监督主要存在以下问题。

（一）上级监督“软化”

领导干部的成长离不开上级组织的培养、选拔和任用，上级组织在对“一把手”监督中更具有“发言权”“约束力”。但通过对违纪违法的落马官员分析来看，上级监督在一定程度上存在“软化”问题。一是“宽严”不能相济。一些上级领导认为，“一把手”是经过严格考察层层选拔出来的，他们能力素质高，纪律规矩意识强，所以在监督他们时就比较“松软”，没能精准做到宽严相济，往往以“宽”为主，导致有的“一把手”轻视组织监督，最终酿成恶果。二是“感情”影响监督。领导干部的任命制，使一些单位和部门的“一把手”热衷于搞“关系”，通过经常性地“汇报”工作，同上级组织和领导之间建立“感情”，赢得“信任”，慢慢地便认为自己有“靠山”，开始破“矩”出“规”，胆大妄为，甚至为所欲为。三是“熟悉”制约监督。有的上级监管部门对监督的对象“太熟悉”，生活在一个城市或地域，经常往来，“抬头不见低头见”，也一定程度导致对“一把手”监督存在“软化”问题。

（二）同级监督“虚化”

习近平总书记指出：“破解同级监督难题，关键在党委常委会，要用好批评和自我批评武器，增强主动监督、相互监督的自觉。”“一把手”在领导班子中居于核心地位，其他班子成员在其领导下各负其责，很多人因怕得罪“一把手”影响前途而不愿或不敢监督。一是相互监督流于形式。应当说，加强领导班子内部的监督是监督领导干部特别是“一把手”的最重要、最有效的途径。但一些领导班子喜欢搞“一团和气”“你好我好大家好”，领导班子民主生活会缺少实质性内容，甚至走过场、流于形式，党内生活监督力削弱。二是党性原则不强。有的班子成员奉行明哲保身的处事原则，事不关己、高高挂起，对同事尤其是“一把手”身上存在的问题视而不见、充耳不闻；有的班子成员喜欢察言观色、阿谀奉承、对“一把手”投其所好，客观上也助长了“一把手”的腐败行为。三是民主集中制观念不强。有的“一把手”落实民主集中制原则不严格，将“民主”和“集中”割裂开，民主和集中不统一，尤其是其独断专行的作风，导致一些领导班子成员不愿对“一把手”进行监督，什么事都“随大流”。

（三）下级监督“淡化”

下级是上级各种指示指令、政策规定的具体落实者、执行者，上级领导干部作风如何，下级感受体会最深。下级监督是对“一把手”监督工作中必不可少的一环。但现实工作中，下级对上级的监督难度很大，在一些单位和部门往往徒有虚名、名存实亡，无法发挥作用。一方面，一些下级下属因为“领导与被领导”的关系，对上级领导特别是“一把手”言听计从、惟命是从，不敢给领导“挑毛病”“提意见”；另一方面，有的“一把手”习惯于他人阿谀奉承，喜欢听好话，哪怕是假话、套话，对意见不同者或者涉及个人作风等问题则会耿耿于怀，甚至给提意见者“穿小鞋”，由此更鲜有人对其“进言”提醒或批评。一些干部抱着“事不关己，高高挂起”的思想和“多一事不如少一事”的心态，对“一把手”的权力运作、业务活动、社交往来等“跑偏”“越轨”等问题视而不见、充耳不闻。

（四）自身监督“弱化”

“一把手”作为一班之长，其素质能力高低、形象作风好坏，直接影响着党风政风建设和经济社会的高质量发展。在各种外在监督不力的情况下，“一把手”的自我监督、自我约束显得尤为重要。当前，“一把手”自身监督弱化问题主要表现为：在政治理论学习上不深入，日常个人自学常常以工作忙为由推脱，或者学习不求甚解、浅尝辄止，离学懂弄通做实相差甚远；在联系服务群众上不扎实，往往嘴上强调得多，带头落实得少，“我为群众办实事”主要体现在节日走访慰问，谈不上深入群众问需于民、问计于民、问政于民；在作风建设上不硬气，纠治“四风”不严不实不硬，形式主义、官僚主义不同程度存在，特权思想、特权现象时有发生，作表率、做示范的“头雁效应”发挥不到位等，凡此种种都影响着“一把手”的政治领导力。

三、加强对“一把手”监督的路径分析

党要管党，首先是管好干部；从严治党，关键是从严治吏，特别是要管好用好“一把手”。如何加强对“一把手”有效监督，是当前社会关注的焦点问题，也是党风廉政建设和反腐败工作的难点问题，必须真监督、严监督，形成风清气正的政治生态。为此，要重点把握以下方面。

（一）准确“识权”，增强敬畏权力意识

对“一把手”进行权力教育，引导他们充分认识“权为民用”的内涵和要求，做到敬畏权力、谨慎用权。一是要加强理想信念教育。围绕学习马克思列宁主义、毛泽东思想、中国特色社会主义理论体系和习近平新时代中国特色社会主义思想，坚定理想信念、增强群众观念，明确权为民赋、权为民用，不忘初心使命，确保政治过硬。二是要加强思想道德教育。围绕树立正确的世界观、人生观、价值观，明大德、守公德、严私德，牢记全心全意为人民服务的根本宗旨，时刻保持如履薄冰的工作态度，始终坚持权为民用不放纵、不越轨、不逾矩，增强拒腐防变的免疫力。三是要加强以案促廉教育。围绕剖析典型案件开展警示教育和预防职务犯罪教育，充分认识权力是把“双刃剑”，使其常算政治账、经济账、自由账、名誉账、家庭账、亲情账、健康账等，自觉抵制不正之风和腐败侵蚀，在思想上筑起拒腐防变的防线。

（二）科学“配权”，优化权力运行机制

位高权重、权大“压”人，这是人们对“权力”的普遍性认知。“一把手”是权力、权威的象征，对“一把手”的权力进行适当分解、科学配置，不断优化权力运行体制机制，能够更好地促进班子成员相互监督，实现对“一把手”的有效监督。一方面，要适当分解直接掌握人、财、物支配权的“一把手”权力，逐步形成相互协调、相互制衡的权力关系，防止其滥用权力；另一方面，要建立完善“一把手”权力运行约束机制，完善监督手段，健全工作机制，建立并运用好主要领导干部的“廉政档案”和信息库，由纪检监察机关会同组织（人事）部门负责管理、记录，畅通领导干部信息渠道，增强组织对干部廉政信息的“知悉度”，便于跟踪提醒和教育培养。

（三）规范“用权”，确保公开公平公正

依法用权、规范用权才能保障权力使用公开公平公正，才能确保群众的根本利益，维护“权力”之威。一是要坚持阳光用权。坚持用严格的制度管权管事管人，保障群众的知情权、参与权、表达权、监督权，坚持权力在阳光下运行，切实做好党务政务公开工作，全面接受群众和社会监督，不断推进权力运行公开化、规范化。二是要坚持依规用权。用制度、程序制约权力，严格执行“一把手”末位发言、“五不直接分管”和“三重一大”制度，严格审批工作流程，实行“集体决策、正职监管、副职分管、程序规范、风险防控”的权力运行机制。三是严格议事规则。牢固树立相互监督既是责任也是义务的意识，促进“一把手”遵循议事规则和程序，做到集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定，防止违规违纪和腐败问题的发生。

（四）全面“督权”，形成强大监督合力

完善监督机制，形成监督合力。推进党内监督“一把手”工作规范化和程序化，保证党委、纪委、组织、宣传等部门以及全体党员都有依据、有权力、有渠道、有手段行使监督权，使党内监督处于良性循环状态。坚持党对“一把手”监督的领导，构建日常监督、派驻监督、审计监督、巡察监督、信访监督、舆论监督以及人大监督、司法监督、民主监督、社会监督等灵活多样、行之有效的监督形式，各种监督紧密配合，努力形成监督“一把手”的强大合力和整体效应。同时，要坚持事前、事中和事后监督相结合，重点抓好事前和事中监督，确保监督关口前置，切实发挥监督的“前哨”作用，保持整个监督过程严密不留空隙，做好监督闭环工作。

（五）注重“评权”，严格述责述廉监督

所谓“评权”就是对“一把手”履职尽责、依法用权情况进行评价评判。要通过述责述廉等形式就党组织和领导班子“一把手”落实全面从严治党、党风廉政建设和反腐败工作情况进行述责述廉监督，重点突出“述问评”环节，做到“述”履责、“问”短板、“评”成效。评议结果纳入领导干部廉政档案和年度党风廉政建设责任制考核。针对述责述廉有关意见建议和查摆问题，逐一列出问题清单，明确整改时限，并纳入监督重点，确保整改到位。