持续推进宜昌市法治化营商环境建设

○李方芳

优化营商环境是实现我国经济发展方式变革的必要手段，也是增强地方经济软实力的重要途径。法治在社会主义市场经济发展过程中具有引领、规范、推动和保障的重要作用，法治化是营造公平、稳定、透明、可预期营商环境的本质要求。近年来，湖北省宜昌市不断加强法治化营商环境建设，取得了一定成效，但也面临诸多问题，急需寻求破解之策。

一、宜昌市法治化营商环境建设的实践成效

近几年，湖北省宜昌市高度重视法治化营商环境建设，通过不断加强制度供给、深入开展“放管服”改革，逐步改善市场环境，不仅制度体系更加完善、政务服务更加优质，市场主体评价和满意度也在不断提升。宜昌市法治建设绩效考核连续5年位居湖北省第一，获评全省唯一、首批“全国法治政府建设示范市”。

（一）制度建设方面

法治化营商环境的优化提升需要健全的制度体系作为支撑。宜昌市率先在湖北省制定出台《关于进一步提升营商环境法治化水平的意见》，同时，首创性发布《宜昌市法治化营商环境建设指标体系》，明确提出法治化营商环境建设的具体任务和评价标准，并将主要内容纳入法治建设绩效考核及年度法治督察重点内容。在制定重大行政决策、政府规章及行政规范性文件过程中，宜昌市坚持把优化营商环境作为合法性审查重点指标，注重征求企业行业协会商会意见，2021年度累计采纳意见332条，采纳率达100%。此外，宜昌市还高效开展“清、减、降”等有关政策文件措施的专项清理工作，持续优化便民服务，进一步促进了营商环境法治化建设的规范性。

（二）政务服务方面

法治化营商环境的优化提升需要进一步转变政府职能。宜昌市将建设法治政府、推行依法行政作为持续优化法治化营商环境的基础性工作。一是基本形成了工作会商、问题交办、督查评价、动态反馈、投诉联动、工作激励、责任追究等七大工作机制。二是“六多合一”“信易贷”“六证合一”等持续深化“放管服”的改革创新与典型经验成果丰硕，有效实现行政审批服务便捷化并极大提升行政效率与透明度。三是扎实开展涉企行政执法突出问题专项整治活动，最大限度减轻执法行为对民营企业生产经营带来的不利影响。四是明确各职能部门权责，实现“12345”一号对外、统一受理、按责分办、多级联动，营商环境问题投诉联动处理的长效机制建设成果显著。

（三）市场环境方面

法治化营商环境的优化提升需要遵规守约的市场交易氛围。宜昌市围绕打造全国社会信用体系建设示范城市目标，重点做了两项工作：一是不断加强政府政务诚信建设。完善政府采购、与社会资本合作、招标投标、招商引资等领域政务诚信建设守信践诺机制，将政府失信行为列入综合目标考核社会信用体系建设“一票否决”项目。扎实开展清理拖欠民营企业中小企业账款、招商引资和重点项目建设专项核查等政务失信专项整治活动；二是不断加强社会信用体系建设。“一网三库一平台”信用信息网络服务系统（即“信用宜昌”网站，企业法人库、个人信用信息库、重点人群信用信息库，市级公共信用信息共享服务平台）实现省、市、县三级互联互通。强化了信用监管，对行政审批和证明事项实行“告知承诺制”，将履约践诺情况全部纳入信用记录；对企业实行差异化分类监管，在全省率先推行联合奖惩系统嵌入政务服务一张网，进一步加强对市场主体的信用约束。宜昌城市信用监测排名稳居全国地级市前列，受到国家信用信息中心致函表扬。

二、宜昌市法治化营商环境建设面临的困境

（一）法规制度有待完善

一是地方立法相对滞后。当前宜昌市优化营商环境的制度保障基本停留在政策层面，即大多依据的是含有“管理办法”等字样的规范性文件。在市场主体的产权保护、劳动关系调整与保障、金融信贷支持实体经济、规范营商领域司法秩序以及加强营商环境法治化建设监督等方面存在地方立法的空白，一些市场主体缺乏立法参与机会和意愿表达渠道。

二是行政管理缺乏整体制度性构建。当前宜昌市优化营商环境的规范性文件内容以市场监管为主要目的，义务性、禁止性规范较多，而权利性、保障性规范较少，相应的救济机制也不够完善。同时，在制度构建时缺乏前瞻性、科学性、系统性的全局规划，短期聚焦多、整体关注少，导致一些暂行条例、暂行办法以及规范性文件之间相互矛盾或冲突。

三是政策推进和落实效果欠佳。当前宜昌市一些针对市场主体的优惠政策因宣传不到位、获知途径不畅，导致受惠企业知之甚少或一知半解。有的惠企政策需要反复申报材料、来回多头跑，甚至存在少数基层部门故意久拖不落实或歪曲执行政策的现象。同时，与政策相配套的实施措施也不够具体完善，如“证明事项告知承诺制”因缺乏监管处理手段和法律依据，在制度推行中就受到了一定阻碍。

（二）执法监管有待改进

一是执法理念有待转变。推行包容审慎监管执法对于营造法治化营商环境具有重要作用，但宜昌市目前除税务等少数执法领域外，大多数执法领域尚未从全国或全省层面出台包容审慎监管事项清单，缺乏统一法律规定支撑和可操作性的制度规范。同时，部分执法人员未能很好地平衡“依法履职”与“柔性执法”的临界点，“重管理、轻服务”“重实体、轻程序”，强制生硬“一刀切”的执法现象普遍存在。此外，还有一些执法人员将优化营商环境简单等同于个别市场主体享有特殊待遇，存在执法不公、选择性执法等行为，客观上破坏了平等、公平的市场竞争环境。

二是行政执法体制改革有待进一步深化。当前宜昌市执法监管部门之间职责重叠、交叉不清、关系不顺等问题依然存在，涉企行政执法中多头检查、重复检查的问题依旧突出。如，在开展涉企行政执法突出问题专项整治过程中，查摆发现的多头检查、重复检查问题占比较高。执法审批过程较为繁杂，审批中介服务费问题频现，一些变相收费、违法违规收费的行为也加重了企业负担。一些单位和部门不作为、慢作为、乱作为等执法问题明显，多地公安、市场监管等部门执法联动与响应机制尚未完全建立。

（三）司法质效有待提升

一是当前司法审判涉商事纠纷“立案难”、诉讼成本高的情况依然存在。审判过程中，基于地方保护、人情关系的影响，部分涉企经济案件久拖不决或者裁决结果畸轻畸重。执行过程中存在消极执行、选择性执行和乱执行等问题，违反“审慎谦抑”原则超标准查封、违规扣押和冻结等滥用财产保全措施的现象也时有发生。

二是审判执行财产价值认定有待进一步规范。法院在办理强制执行案件时，申请执行人与被执行人对查封、扣押、冻结的财产价值认定存在争议。查封、扣押、冻结的财产价值会随市场变化而发生变化，在资产变卖和处置过程中，被执行人和申请执行人在对被查封财产的价值计算上方法各异，法院在执行中面临着如何把握财产价值化解当事人双方争议的问题。另外，如何降低破产清算程序成本、提高债权回收率、保障民营经济优良资产及时回归市场，实现政治效果、法律效果和社会效果有机统一的能力仍有待加强。

（四）法律服务有待优化

一是优化营商环境的法治专门机构与力量保障不充分。宜昌市政府机构改革之后，在基层地方法制机构整合过程中，出现了编制没有随职能划转的情况，部分依法治市（县、区）办公室的人员力量不足。同时，基层法律服务所和基层法律服务工作者数量也呈逐年下降态势，各县（市、区）以及乡村法律服务资源力量单薄。

二是针对市场主体的涉企法律服务专业化、实效性不强。当前宜昌市涉企公共普法宣传活动片面强调普遍性、忽略差异性，传统普法方式效果不明显，“法律进企业”等活动的开展也存在“应景式普法”现象。

三是涉企矛盾纠纷化解机制较为单一。当前宜昌市一些市场主体法治意识淡薄，民营企业和员工的法治素养不高，加上政企间的不平等关系，除司法诉讼以外的其他柔性纠纷解决方式存在明显缺位。

三、宜昌市法治化营商环境建设的优化路径

（一）健全法规制度体系

一是积极推动地方立法。经济高质量发展离不开地方立法支撑。要从政策促进逐步转向立法保障，因地制宜地将较为成熟的、适宜推广和持续性适用的规范性文件和政策，及时转化为地方性法规规章。要按照“解难题、稳增长、促发展”的工作要求，多渠道听取市场主体意见，把征求意见和建议作为地方立法的必要程序，这样实施起来更契合需求、更有利于为市场主体发展提供坚实的法制保障。

二是构建科学的制度规范体系。优化提升法治化营商环境的地方立法和政策文件在制定思路上，首先要从过去的制度监管型上升到权利保障型，进而推进到促进型和激励型。其次要做到科学统筹、整体规划、有序安排、合理分配，既要注重调查研究的全面性，又要体现重点性；既要考虑长远，又要兼顾当前，避免法律、制度之间的重复和冲突，实现各自的立法目的和功能定位。

三是加强涉企政策公开透明度，推动惠企政策落实落细。建立统一的政策公开发布平台并实时动态更新，为市场主体提供“线上＋线下”咨询服务。简化政策兑现手续与流程，建立限时办结政策兑现服务信息系统并公开兑现进度。完善政策兑现跟踪问效机制，及时制定涉企政策配套的实施细则，强化政策落实督查问责，确保各项政策措施全面及时高效落实。

（二）规范执法监管行为

一是推动监管型执法向服务型执法转变。要明确界定包容审慎监管制度适用新兴产业的范围，明确适用包容审慎监管的条件或情形，以及具体可采取的包容措施及时间期限等，为基层执法部门具体落实提供制度依据。在此基础上，要注重包容审慎柔性执法，以行政指导、告诫约谈、跟踪执法等梯次监管工具逐渐代替强制性行政处罚；要厘清各类违法情形的界限，把握执法尺度，强化精准执法，做到既坚持公平公正执法，又宽严相济、刚柔并施、法理相容。

二是推进综合行政执法体制改革。厘清权责边界，全面清理调整原有城市管理和综合执法职责。进一步理顺市场监管、生态环境、文化旅游、交通运输、农业农村等不同执法领域、不同执法层级间的权责关系，避免出现监管主体或执法主体的混乱和不确定性。全面深化行政执法改革，推行行政裁量权基准制度，指导涉企基层执法部门制定并公布行政处罚裁量标准，统筹加大基层一线执法人员力量配备和能力培训，进一步规范行政执法行为，不断提升执法工作质效。建立健全跨部门、跨区域、跨领域联合执法长效协作机制，通过统一行政执法案件录入、公示平台，建立重大案件快速反应机制，形成市场监管综合行政执法强大合力。同时，将行政执法突出问题专项治理作为系统性工程，实现由阶段性工作到常态化、制度化工作的转变，为市场主体良性发展保驾护航。

（三）加强司法服务保障

一是建立涉企诉讼绿色通道，最大限度简化立案程序、推行网上立案，减轻企业诉累，节约诉讼成本。包括对涉企诉讼适用简易程序、小额诉讼程序，限定结案时间并实现诉讼材料网上送达。通过法官专业会议讨论、公开审判确保司法公正，严惩各类破坏市场经济秩序、侵犯企业权益犯罪，加大知识产权司法保护力度，充分运用司法手段，努力保护企业特别是中小微企业生存，营造稳定公平透明可预期的法治化营商环境。

二是出台有关认定查封、扣押、冻结财产的具体工作规范或操作细则，从制度层面杜绝明显超标的查封等问题产生。利用执行查控系统对被执行人的财产进行准确研判、快速查询冻结，对失信被执行人采取限制高消费、纳入失信人名单等措施。同时，要进一步完善破产审判机制，推动出台企业破产处置府院联动机制等司法政策和司法举措，缩短破产案件审理时间，提高破产案件审判效率。

（四）提升法律服务水平

一是加强公共法律服务队伍建设。按照“事编匹配”原则，按需调剂编制，多渠道解决市县一级法制机构人员力量不足的问题，强化依法治市（县、区）办公室统筹协调法治建设的功能。同时，要统筹律师、公证、仲裁、司法鉴定、法律援助、人民调解等法律服务力量，配优配齐配强法律服务团队，建立长效下访机制，入企“问诊”并为各类市场主体提供保姆式贴身服务。

二是提高公共法律服务的普惠性、精准性和权威性。通过加强分类指导，准确把握市场主体（包括企业、员工）的法律服务需求，采用“菜单式”法律服务增强针对性和精准性。要发挥“互联网＋”优势，持续推进公共法律服务热线与实体、网络平台互联互通，运用大数据、人工智能等技术，实现涉企法律服务线上、线下全面融合，助力市场主体依法规避和防范经营风险，维护企业和职工合法权益。

三是加快推动“一站式”矛盾纠纷调处平台建设。进一步拓展矛盾纠纷化解渠道，构建“大调解”工作格局，打造“法院＋工会”“法院＋公安”等“1＋N”多元解纷模式，健全涉企矛盾纠纷化解网络体系和多元化纠纷解决机制，力争将涉企矛盾纠纷化解在基层和诉前，筑牢优化营商环境法治根基。