我国政府预算公共性的发展进程、困境及其超越——基于价值、功能和结构三维视角的观察

黄春蕾

(山东大学 哲学与社会发展学院，济南 250100)

一、引言

国家分配论认为，财政就是国家财政，即以国家为主体的分配行为，而国家是公共利益的代表。因此财政天然具有公共性(1)邓子基：《正确认识“国家财政”与“公共财政”》，《福建论坛》(经济社会版)2000年第10期。。改革开放以来，依托中国特色社会主义市场经济、民主政治和社会发展，我国财政的公共性开始作为一个现实问题凸显出来。1999年我国正式确立了构建公共财政框架的改革目标，并将重点转向预算改革领域。部门预算改革是我国政府预算公共性建设的里程碑。党的十八届三中全会指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，并开启了建设现代财政(预算)制度的新征程。作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，政府预算管理制度不断改革完善(2)《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)与《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发〔2021〕5号)是两份重要的纲领性文件。。我国政府预算的公共性建设取得了哪些成就？面临哪些问题或不足？未来发展的重点和方向是什么？回答这些问题，对于深化我国预算管理制度改革，加快建立现代财政制度，促进国家治理体系和治理能力现代化，实现共同富裕，全面建设社会主义现代化国家都具有重要现实意义。

近年来，政府预算公共性问题受到学术界关注，它们大多基于公共产品理论，从市场经济背景(市场化)阐述财政公共性(化)，从收入、支出和管理三个维度解析财政公共性(3)高培勇：《中国财税改革40年：基本轨迹、基本经验和基本规律》，《经济研究》2018年第3期。。也有一些研究开始从政治、政策和技术等不同维度解析预算的公共性(4)高志立等：《政府预算公共化研究：理论、实践与路径选择》，北京：经济科学出版社，2012年，第61-63页。。但迄今专门针对政府预算公共性的系统性研究较少，尚未从国家治理的高度形成整体性分析框架。为此，本文将财政视为政治、经济、社会的交叉现象(5)[日]神野直彦：《财政学——财政现象的实体化分析》，彭曦等译，南京：南京大学出版社，2012年，引言。，从价值、功能和结构三个维度解析政府预算的公共性。首先，公共价值是政府预算公共性的精神内涵，它既包含追求效率的经济价值，也包含社会公平价值和政治民主价值。公共价值还是由实体形态(公共产品的公共效用)、观念形态(公共理性和公共表达)和规范形态(公共伦理和制度规范)组成的一个有机体系。其次，公共功能是政府预算公共性的核心目标。政府预算集弥补市场失灵、化解社会风险和实现民主政治等复合型公共功能于一体，并不断经历着政治、经济和社会体系间“平衡—不平衡—再平衡”的演化过程。最后，预算结构是预算公共性的骨架。一个合法而有效的预算结构(涉及收支、权力和程序等层面)是体现预算公共价值和落实预算公共功能的制度体系。本文将基于政府预算公共性的价值、功能和结构三重维度，回顾1999年以来我国政府预算改革成就，分析问题，研究进一步提高我国政府预算公共性的路径。

二、1999年以来我国政府预算公共性的发展进程

在计划经济时期，我国政治、经济和社会体系一体化，无论是私人需要还是公共需要，都被纳入政府的国家需要之下，因此预算的公共性问题并不是一个现实问题(6)刘尚希：《公共财政：公共化改革的一种转轨理论假说》，《财贸经济》2010年第8期。。这是我国政府预算公共性形成的逻辑起点。改革开放以来，随着国有企业改制和非公有制经济的快速发展，市场体系开始分化，与私人领域相对的公共领域逐渐浮出水面，财政预算的公共性开始显现。1998年12月，全国财政工作会议首次将“建立公共财政基本框架”作为财税改革的整体目标，标志着我国政府预算公共性改革目标取向的正式确立。二十多年来，我国政府预算改革在公共价值理念和功能结构方面都取得明显成效。

(一)公共价值理念不断更新

在高度集权的计划经济体制下，国家预算通过国有企业利润分配制度把全社会绝大部分的剩余产品价值都集中到政府财政手中，并与计划手段相配合直接参与国家计划配置社会资源(7)张馨：《财政公共化改革：理论创新·制度变革·理念更新》，北京：中国财政经济出版社，2004年，第110页。。企业从属于国家计划体制，个人从属于单位体制。因此，国家预算体现的是集体主义的价值理念。进入20世纪80年代，随着放权让利、分灶吃饭和各种包干体制的实施，政府预算的价值理念开始强调效率和走向地方分权。1994年我国实施分税制改革，1998年底中央提出建设公共财政的改革目标，政府预算的公共化问题开始受到重视，但仍坚持效率优先的价值取向。党的十七大报告首次单列篇章阐述全面改善民生问题，民生财政建设开始兴起，公平价值逐渐在政府预算价值体系中确立起重要位置。2014年《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)提出“全面规范、公开透明”的预算制度改革目标。新《预算法》确立了新的立法宗旨——规范政府收支行为，强化预算约束。党的十九大报告提出：建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。可见，民主价值理念在我国政府预算价值体系中开始得到确立。

(二)初步实现由建设型预算向公共服务型预算的转变

在计划经济体制下，我国政府预算收入主要依赖国有经济的缴款，预算支出中经济建设费占比超过一半。1999年，公共财政改革目标被正式确立，政府预算公共性改革开始进入制度化(8)自1994年分税制改革起，我国就已经开始重构中央地方预算权力结构，大力推进预算收入和支出形式的“公共化”改革。但此阶段的改革主要是被动的，并没有确立公共化的预算改革取向，更没有构建公共预算制度的说法。推进时期。首先，预算收入制度改革是预算功能转型的基础。税收被认为是最具公共性的预算收入形式，我国通过多轮税费制度改革，已形成以税收收入为主、非税收入为辅的预算收入结构。2007-2020年，一般公共预算收入中税收收入占比平均值为85.3%(9)笔者根据中经网统计数据库计算得出。。近年来，社会保险费、土地出让金等非税收入也逐渐被纳入税务部门的征收管理范围。2009年以来，我国按照“开前门、堵后门、修围墙”的原则，大力推进地方政府债券融资体制改革，地方政府债券成为地方政府唯一合法的举债形式，地方政府债券收入全部纳入预算进行管理，并建立地方政府债务风险预警机制，防范和化解地方政府债务违约风险取得积极成效。其次，预算功能转型的重点是改革预算支出结构。按照公共财政的改革目标要求，逐步减少对竞争性领域的直接投资支出，增加公共领域支出。党的十七大之后，民生财政成为我国财政改革的新“方向标”。2009-2019年，一般公共预算支出中与民生紧密相关的十类支出(公共安全、教育、社会保障与就业、文化体育与传媒、科学技术、卫生健康、节能环保、城乡社区事务、农林水利和住房保障)总额占比由61%逐年上升至71%，社会保障与就业、卫生健康、住房保障三项支出占比由17%上升至22%(10)笔者根据中经网统计数据库计算得出。。当前，我国已建成世界上规模最大的社会保障体系，政府预算的社会功能愈发凸显。总之，经过二十多年的发展，我国政府预算已基本实现从建设型向公共服务型的重要转变，我国政府预算已具备公共预算的外形。

(三)政府预算内部的行政控制能力显著增强

从2000年起，我国部门预算改革着力改革预算结构，推行全口径编制预算(11)预算外资金在我国长期大量存在，2013年之前我国建立了收支两条线与财政专户管理模式，新《预算法》明确规定政府的全部收入和支出都应当纳入预算，并确立了四本账的全口径预算体系。、预算编制过程中下达控制数、形式上的零基预算、国库集中支付和政府采购等措施，财政部门作为核心预算机构的权力得到强化，政府预算内部的行政控制能力显著提高。预算公开是预算监督的前提和基础。2015 年起，财政部连续三年在全国组织开展地方预算和决算公开情况专项检查，有力推动了预算公开。截至2018年，地方绝大多数部门已实现预决算公开；与2015年相比，各级政府和部门预算和决算完整性平均达标率分别由75.39%、72.08%提升至99.31%、99.55%，细化程度分别由71.73%、63.36%提升至99.66%、99.56%，公开及时性分别由60.17%、65.98%提升至99.89%、99.77%，地方预决算基本上实现“找得着”(12)《财政部发布2018年度地方预决算公开度排行榜》，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-12/31/ content_5465457.htm。。

三、当前我国政府预算公共性面临的困境和挑战

经过二十多年的努力，我国政府预算公共性改革虽已取得阶段性成效，但仍然面临许多挑战。比如，政府预算基本上还是“政府自己预算”；预算的约束力仍然不强；国有资本预算的公共性不足；无论是民生财政，还是绩效预算，都过于看重量化结果，而淡化公共价值取向；部门预算技术改革取得明显成效，但治理层面的改革乏善可陈；等等。究其原因，这主要源于政府预算的公共价值尚未体系化、公共功能发挥不充分和预算结构相对滞后等不足。

(一)政府预算公共价值尚未体系化

我国传统文化中“崇公抑私”的价值观念对政治伦理产生了重要而深刻的影响(13)秦菊波、段志军：《中国传统公私观念与现代公共精神的培育》，《求索》2009年第4期。。公众的公共精神不足，政府预算的公众参与度不高，政府预算也尚未成为开放的公共领域和社会空间。由于公众对预算的公共价值诉求尚未得到充分表达和有效识别，政府预算公共价值体系生成的主观条件不足。这也是当前政府预算无法精准回应公众需求，公共服务供给侧存在总量不足、分布不均、质量不高等结构性问题的主要症结所在。政府预算参与者的公共伦理规范较为薄弱，一些行为失范现象仍比较普遍，包括预算编制中随意调整预算、预算编制不实；预算执行中挪用、截留、挤占预算资金或预算资金闲置；预算决算中少报收入、虚列支出等(14)黄振华：《我国政府预算管理中的伦理缺失》，《投资研究》2007年第5期。，这些现象侵蚀着政府预算的公共价值基础。政府预算的公共价值规范有待健全。我国新《预算法》第十二条规定“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。”但预算相关法规对预算公平原则和预算公开原则体现得相对不足，未对预算参与权加以确认，不利于我国参与式预算创新的可持续发展。党的十六届六中全会首次提出了基本公共服务均等化的政策目标。然而，由于始终缺乏基本公共服务均等化的衡量指标和支出标准，相关政府预算改革的公平价值难以真正落地。

(二)政府预算公共功能发挥不充分、不全面

1.公共经济功能亟待优化。党的十九大报告明确我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。围绕经济增长方式转变和新旧动能转换等经济高质量发展的关键目标，政府预算的公共经济功能亟待优化。第一，分税制在激发地方发展经济积极性的同时，也强化了地方利益，形成了地方保护主义的市场壁垒，阻碍了要素的自由流动。第二，在“吃饭财政”和分级财政体制下，与传统增长方式相关联，地方政府预算的经济建设支出对“土地财政”的依赖性很大，向市场主体直接提供廉价的土地资源、公共基础设施及各类税收优惠或补贴，预算管理同样具有粗放型特点，导致预算支出结构性短缺与低效供给过剩并存的现象，地方政府债务风险快速累积。当前经济下行和政府预算压力陡增的形势下，地方政府债券偿付风险进一步加大，各种隐性债务仍层出不穷，并可能通过商业银行、房地产市场等渠道向金融风险传递转化，成为整个经济系统安全运行的重大威胁。

2.社会功能发挥不充分。当前我国已全面建成小康社会，2020年GDP首次突破100万亿元。但经济与社会发展不平衡、经济与生态文明发展不平衡、区域之间和城乡之间发展不平衡的问题依然突出，这些均反映了我国预算的社会功能发挥不充分。已有研究表明，现行社会保障预算支出规模的不平衡加剧了城乡间的收入差距，社会保障预算的收入调节功能亟待重视和提升(15)耿晋梅：《中国的社会保障支出政策调节了居民收入差距吗？》，《经济问题》2020年第7期。。除财政补贴等直接货币支出外，政府预算在保障和支持社会服务扩大规模、促进服务多层次化和差异化以及提升服务质量方面的能力也亟待提高。我国政府预算社会功能发挥不充分的原因主要有：一是我国预算支出分权程度较高，导致地区间社会福利供给水平差异很大。加之地方财政的竞争性取向明显，受经济目标的驱动，政府预算的整体社会功能较弱。二是社会福利支出的资金来源单一。党的十八届三中全会提出在完善国有资本经营预算制度上，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，并通过充实社保基金等方式更多用于保障和改善民生。尽管近年来我国国有资本收益的收缴范围和比例都在不断增大，但其对社会保障支出的贡献度十分有限。根据计算，除 2010 年外，我国国有资本经营预算中的民生支出占社会保障支出总额的比例不到1%(16)李丽琴、陈少晖：《国有资本经营预算民生支出的优度检验——基于适度普惠型社会福利视角》，《福建师范大学学报》(哲学社会科学版)2015年第2期。，国有资本经营预算的公共功能远没有实现。三是政府预算尚未对社会福利混合供给体制形成有力支持。社会福利混合供给体制是改革传统福利事业、优化社会福利供给结构、提升服务质量的必然趋势。但政府预算的传统资金供给模式(养人养机构)不利于推进事业单位社会化改革，各级预算对社会力量举办社会福利事业的支持力度(包括政府购买服务和奖补政策等)也十分有限，预算绩效管理尚未成为社会福利混合供给的有效治理工具。

3.民主政治功能滞后。尽管2008年以来我国预算公开制度改革取得突破性进展，然而，对标国际预算合作组织开展的《公开预算调查》评分标准，我国预算透明度得分及其排名仍很低，且近年来没有明显进步(17)2008年14分(满分 100分)、2010年13分、2012年11分、2015年14分、2017年13分。排名分别为64/85 名(即85个参评国家中位列第64名)、79/94名、85/100名、92/102名、91/115名。参见李燕等：《基于国际评价标准的我国预算透明度问题研究》，《中国行政管理》2018年第6期。。究其原因，一方面，当前我国实施的预决算信息公开只是一种事后监督，预算决策过程并没有被纳入预算公开的范畴。而且，各地公开预算信息的主动性不足，预决算公开信息质量不高，导致民众参与度低。另一方面，预算公开的监督机制仍以财政和审计等行政监督为主，预算问责力度弱。政府预算的人大监督仍然乏力，普通民众和社会组织等社会力量参与渠道非常有限。随着我国社会结构和社会阶层的成长，公众的政治认知水平和民主价值观念也在提升，预算的民主政治功能偏弱将不利于加快预算现代化进程。

(三)政府预算结构不协调

1.立法机关的预算权力形式至上而实质虚弱(18)朱大旗、何遐祥：《议会至上与行政主导：预算权力配置的理想与现实》，《中国人民大学学报》2009年第4期。。我国《宪法》《预算法》及相关行政法规明确了我国预算权力配置中立法机关至上的地位。然而，实践中立法机关的预算权力虚化，如预算草案的审查监督形式化，对预算执行的过程监督薄弱，预算问责不力等。究其原因，主要源于：人大下设的预算审查监督机构力量薄弱、预算监督信息不充分、缺乏预算草案修正权和调整权等。尽管近年来我国加强预算审计监督，初步建立了审计监督与立法监督衔接机制，但受制于我国行政型审计监督体制，预算审计监督的独立性不足，审计监督效果受限。由于立法机关预算权力虚弱，我国实际形成了“行政主导型”预算横向权力结构，行政机关占据主导地位，预算行政决策权又高度集中。这种非均衡的预算权力结构成为影响预算公共性的重要因素。

2.预算权力纵向配置集中，地方预算自主权有限。1994年《预算法》确认了“一级政府一级预算”的预算分权原则。因此，从法律和程序上看地方政府拥有了一定的预算自主权。但在实践层面上“一级预算”的法律地位缺少实质性的财力来源支撑和事权划分保障。具体而言，一是受制于政府职能边界不清、下管一级的行政体制等复杂因素，政府间事权和支出责任划分缺乏明晰的标准，地方预算支出自主权边界不清。二是来自上级政府的转移支付资金构成地方政府预算收入的重要来源，加之人大会期设置的因素引起预算编审程序错位，不仅导致上级政府预算常常引起下级政府预算的调整，进一步弱化了地方预算编制的完整性和自主性，也严重影响了地方政府作为一级独立预算的主体资格。三是部分法定支出及上级政府的考核监督等因素也对地方预算支出的自主权构成影响。总之，在高度集中的预算权力结构框架下，地方预算无法通过预算这一规范化、制度化渠道获得地方自主可控财力，而只得在预算外甚至制度外寻求各种非规范性收入。这种建立在预算外财政分权基础上的“包容性财政体制”(19)有学者将这种包含了中央地方的财政互动行为的财政体制归纳为包容性财政体制，认为中国实践中真正意义的财政分权来源于预算制度之外。参见吕炜、王伟同：《中国的包容性财政体制——基于非规范性收入的考察》，《中国社会科学》2021年第3期。尽管有效调动了中央和地方两个积极性，但这些制度外的地方预算自主权在使用过程中规范性、合法性和透明度低，地方预算公共性也被削弱。

3.税费结构不合理，直接税比重低。在现代国家，税收收入是主体，非税收入是补充。与税收收入相比，非税收入征收管理使用的规范化、法治化、透明度低，地方政府干预能力强，官员腐败行为易发，因此，非税收入占比过大或膨胀势必会对预算公共性构成侵害。根据财政部印发的《政府非税收入管理办法》(财税〔2016〕33号)的口径，从全口径预算收入看，我国非税收入既包括一般公共预算收入中的非税收入(20)2007-2020年非税收入占一般公共预算收入占比平均14.7%。笔者根据中经网统计数据库计算得出。，还包括政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入。2010-2020年政府性基金预算收入与税收收入的比值平均为45.5%(21)笔者根据中经网统计数据库计算得出。。2018年以来我国持续大力实施减税降费政策，但从实施效果看，减税的同时提高了地方政府非税收入并加重了企业非税负担，其中主要是小型、微型和民营企业的非税负担上升明显(22)赵仁杰、范子英：《税费替代： 增值税减税、非税收入征管与企业投资》，《金融研究》2021年第1期。，即加剧了税费负担的不公平，扭曲了市场机制的配置效率。从税制结构看，根据税负能否转嫁和收入调节功能，有直接税和间接税之分。直接税不容易转嫁，收入调节功能更强，而以流转税为主的间接税容易转嫁，对收入分配产生逆向调节。近二十年来，流转税收入占比持续缓慢下降，但2019年仍高达49.24%，而所得税(企业所得税和个人所得税)收入的比重只有30.18%，其中个人所得税收入占比仅为6.57%(23)根据历年《财政统计年鉴》计算得出。。直接税比重偏低一方面是导致预算调节收入差距功能弱化的重要原因，另一方面也带来居民对税负的感受不深，纳税人意识尤其是纳税人权利意识低，这也是我国预算民主意识不足的重要原因。

4.以绩效预算为基础的预算问责体系薄弱。我国历来重视对政府预算过程中财经纪律的行政监督，但重点是合法性和合规性审查，各级政府、预算单位和相关人员几乎不会因为预算资金使用效果差而被问责。2003-2013年我国开展预算项目的绩效评价试点。2018年国务院出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出“建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”，力图以预算绩效重构预算全过程，其中以预算绩效为基础的预算问责是关键环节。部门预算改革以来，财政部门已经在实现预算控制方面取得明显进步，财政部门作为核心预算机构集中了预算资金的分配权和监督权，部门只负责预算执行。然而，预算绩效管理则关注预算结果，让部门对自己的预算结果负责，而相对放松了对预算过程的控制，将一部分预算权力下放到预算支出部门，这将打破财政部门与支出部门间的现有权力结构。如何平衡好预算权力下放和绩效责任约束之间的紧张关系，将成为预算绩效管理中的一个棘手问题。此外，预算绩效问责的主体更加多元，除行政问责外，还有人大问责以及市场主体、社会团体和公众等的社会问责。目前，除行政监督问责外，其他的预算问责程序仍处于缺位状态。

四、推进我国政府预算公共性建设的改革路径

党的十八大明确提出了新时代建设中国特色社会主义事业的总任务、总体布局和战略布局。财政是国家治理的基础和重要支柱，而财税改革是“五位一体”全面深化改革的最佳突破口。站在新时期中国特色社会主义事业顶层设计之下，深化预算管理制度改革首先应明确其战略目标定位，即充分发挥政府预算在“五位一体”改革中的关键纽带作用，推进政治、经济和社会体系的整体协同改革，从而为国家治理的现代化奠定坚实基础。更好地坚持和发展我国政府预算的公共性应成为深化预算管理制度改革的主线。从价值、功能和结构的维度出发，本文提出坚持和发展我国政府预算公共性的改革路径，即加快推动公共价值的体系化，创新完善预算结构，促进预算功能的转型升级。

(一)突出公共价值引领，推动政府预算公共价值的体系化

1.以透明公开为核心，让政府预算真正成为一项公共事务。进一步提升预算公共性改革的基础和关键是让政府预算真正成为一项公共事务，应把“公开透明”作为未来一段时期深化政府预算制度改革的核心价值取向。知情权是公众预算权利的首要权利，是落实公众预算参与权、表达权和监督权的前提。如果离开了预算的公开透明，无论是总额控制、绩效管理，还是风险防范、预算监督以及民主参与，都将难以取得实效。打造公开透明的政府预算，可以为进一步深化政府预算的规范化、科学化、民主化、法治化改革创造基础条件和更大空间。深化预算透明公开改革，应在预决算信息公开的基础上，努力实现预算全过程公开。预决算信息公开只是一种事后监督，预算公开的治理效果无法真正得以体现。针对当前各地公开预算信息的主动性不足、公开信息质量不高、民众参与度低等问题，治本之策是促进预算决策公开。与预决算公开相比，预算决策公开难度和阻力更大，涉及的主体更加多元，方式和程序更加复杂，应在总结地方预算听证等预算决策公开经验和做法基础上，分阶段系统推进。在大力推进预算公开的同时，还应大力培育公民公共精神。应对我国传统政治文化进行现代转换，在尊重和保护公民权利的基础上，培育全体公民树立适应时代要求的现代公共精神和价值理念(主要包括公私观和权利义务观，即公与私的界限和优先性观念以及权利义务对等观念等)。应把创建和优化人文环境作为预算公共支出的重要目标，并通过搭建各类协商议事平台，鼓励社区自治和社会组织发展，拓宽公众对政府预算的有效参与渠道，保障社会公众对政府预算的公共价值诉求得到充分表达与有效识别，将政府预算打造成为众多主体共在的公共领域和公共空间。

2.建立健全政府预算的公共价值规范。公共价值最终必然要转换成为规范形式，才能发挥其对价值实践的导向作用。与效率价值相比，公平和民主价值更具有抽象性，应建立具有可操作性的公共价值规范或标准，指导和引领我国政府预算制度改革。第一，以基本公共服务支出项目预算的标准化推动公平价值落地。2020年4月我国正式启动了基本公共服务标准化改革试点，2021年《国家基本公共服务标准(2021年版)》发布，明确了基本公共服务9个方面、22大类、80个服务项目的国家最低标准，这是我国基本公共服务均等化改革取得的重要进展。下一步，各地应根据实际制定基本公共服务均等化的地方标准，并探索形成基本公共服务均等化的标准体系，即基本公共服务的“基准指标”标准(服务项目、支付类别、服务对象、质量标准、支出责任和牵头部门等)、“功能要素”标准(设施建设、设施配备、人员配备等)和“绩效评价”标准(服务检测和评估评价等)，以实现机会公平、过程公平和结果公平的有机统一(24)马晓鸥：《关于建立健全基本公共服务标准体系的思考》，《标准科学》2020年第2期。。第二，未来在相关法规修订过程中，应将民主参与纳入立法的价值目标之中，对预算参与权予以充分考虑和确认，为预算改革实践提供价值指引，扩展预算民主的形式和基础。预算公开改革需要更加具体和明确的价值规范指导其落地。“公开透明”的公共价值至少应包含预算信息的开放性、可靠性、及时性、可及性、清晰性和可比性等基本要素(25)上官泽明：《最高审计机关特征、财政审计报告质量与预算透明度》，上海：立信会计出版社，2018年，第5页。，这些基本要素可以为制定预算公开的相关权力和程序提供基础。第三，建立预算伦理行为规范，构建良好的预算伦理文化和社会舆论，并对违法违规行为依法追究责任，将公共价值内化到公共预算参与者的日常行为之中。

(二)改革和创新预算结构，优化和提升政府预算功能

1.优化与经济高质量发展相匹配的预算管理制度。应进一步优化政府预算在经济高质量发展中的调节作用。第一，通过深化分税制预算管理体制改革，克服地方保护主义，为劳动力、资本、技术、土地等生产要素的自由流动创造有利的体制环境。第二，应继续优化公共基础设施预算支出的结构和匹配度，减少产业补贴，调整投入重点，着力提升营商“软”环境(包括法治、可预期、高效、公平竞争等)。在预算支出形式上应更加灵活，更多采取联合投资和股权投资等方式，形成公共基础设施投资领域公私合作、利益共享、风险共担的格局。应调整优化对经济开发区等经济功能区的预算体制，引导其形成与高质量经济发展相适应的预算收支结构。第三，应加快引入中期财政支出框架改革，构建跨年度预算平衡机制，优化预算的宏观调控功能。中期财政支出框架是一项重要的财政预算决策机制改革，它与年度预算最大的差别在于滚动制定未来3-5年的中长期财政收支规划，旨在保证预算的总量控制、配置效率和支出绩效。基于国际层面的实证研究显示，中期支出框架改革能够约束政府在财政盈余时期的过度开支倾向，为危机时期的调控保留足够的财政空间(26)孙琳、王姝黛：《中期支出框架与走出“顺周期陷阱”——基于88个国家的数据分析》，《中国工业经济》2019年第11期。。当前我国积极财政政策正在加力增效，未来预算收支不确定性因素多，政府预算承受着空前压力和风险，应积极借鉴国际经验，继续做实三年期中期财政规划；通过盘活存量资金和闲置资金，释放更多财政空间，统一筹划资本性支出预算和经常性支出预算，将预算绩效管理与中期财政规划紧密衔接，推进中期预算制度改革进程。第四，应进一步将地方政府债务风险管理融入预算全过程，为防范和分散系统性风险提供可靠的基础和条件。一方面，从严格地方政府项目投资的预算决策和预算编制入手，防范不合规的、超财力的举债项目纳入预算；加强预算过程和政策过程的衔接，让经济政策决策建立在预算可持续的基础上；加强举债项目预算执行过程的跟踪管理和绩效评价；统筹一般公共预算和政府性基金预算中的偿债资金安排，做好地方政府债务的偿债风险管理；加大地方政府债券预算公开，加强人大和社会监督，建立地方政府债务预算问责机制。另一方面，应继续深化中央地方财政体制改革，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系是地方政府债务风险治理的治本之策。

2.加快构建实现共同富裕的政府预算制度。党的十九大报告提出到本世纪中叶“全体人民共同富裕基本实现”，社会福利事业也已进入从“补缺型”向“适度普惠型”转变的重要时期。政府预算是提升民生福祉、实现共同富裕的关键制度保障，应在健全现行的社会保险基金预算基础上，加快构建与民生福祉改善以及共同富裕相适应的社会福利预算体系。第一，加快社会保险费改税进程，规范和稳定预算收入来源，切实提高国有资本收益上缴公共财政比例，使其达到30%的目标，成为社会福利预算支出的重要资金来源。第二，进一步推进预算收入结构改革，在逐渐降低间接税比重的同时，提高直接税比重，强化预算的财富调节功能。应着重破解征管信息交换和信息共享难题，加快房地产税等直接税立法，加强纳税信用管理。第三，在“尽力而为、量力而行”的行动准则基础上，实施社会福利支出清单制度，建立社会福利支出需求评估制度，健全社会福利支出标准体系。稳步推进社会保险全国统筹步伐，合理划分中央地方预算支出责任，努力实现区域间社会福利公平。第四，重点加强社会事业领域公立机构的预算管理，增加投资和补贴，使其真正回归公益；鼓励社会力量投资社会服务领域，建立完善与公建民营、民办公助、政府购买服务等政策相匹配的预算管理制度，包括优化调整预算科目、提高预算完整性、完善预算分级分类补助、健全预算绩效评价制度，并围绕提升社会服务供给水平和质量，建立预算管理与价格监管、服务质量监管的协同机制。第五，预算的社会服务性支出具有社会化、个性化、地域性、综合性的特点，应重视发挥地方尤其是基层政府的优势，逐步提升地方预算支出自主权，保障社会服务跨部门、跨区域供给，探索面向家庭和社区的政府预算体系。

3.强化预算约束，提升预算的民主法治水平。针对我国政府预算约束功能弱化的状况，应着重在预算内部和预算外部两个路径加强制度创新和优化。第一，克服预算分配权力碎片化问题，优化财政部门作为核心预算机构的功能，强化其控制取向，增强其政策取向。推动预算决策与公共决策的衔接互动，加强预算对政府决策的约束力。第二，优化调整预算权力纵向配置结构，适度扩大地方预算自主权。继续推进中央地方事权与支出责任划分改革和转移支付制度改革，克服各级预算支出边界不清、地方预算收入对上级依赖转移支付过度依赖、支出责任过度下放等问题，并加快政府间收支划分法和财政转移支付法的立法进程，减少预算体制随意性，增强其稳定性和权威性，为健全预算责任制提供体制保障。在明确预算责任制的基础上，应加快健全地方税体系，逐步降低对非税收入的依赖程度，适度扩大地方预算收入自主权，授权其对地方事权的支出决策权。第三，做实人大预算监督权力，建立人大对预算草案的分项表决程序，扩充财经委和预算工委的规模并提升其专业能力，丰富和扩展预算监督形式，加强对预算执行过程的监督，提升人大监督效能。第四，建立以财经纪律为基础、以绩效为核心的预算问责体系。现阶段我国的预算问责既要强化财经纪律约束这一基础，又要突出绩效导向。关键之处在于：财政部门要做好从运动员到裁判员的角色转换。即预算支出部门是绩效预算责任的主体，财政部门的职责是做好宏观决策和指导，同时制定财经纪律，并确保支出部门的责任落实。第五，推进预算参与式民主。应将预算参与权与预算编制、审批、执行和绩效评估等预算全过程相衔接，形成预算参与的多种具体形态。实现人大问责机制和社会监督机制的相互衔接。比如，为满足社会监督的需要，应当重视发挥询问、质询、调查、撤销等强度不同的人大预算问责机制的各自功能，为普通公众的预算参与提供补充和拓展(27)陈治：《纳税人预算参与权规范化的理论逻辑与实现路径》，《地方财政研究》2019年第12期。。应大力推行基层参与式预算，发展预算民主协商，拓宽预算参与渠道，并强化预算参与权的约束性要求，培育预算参与的公共理性。