百年视域下中国共产党领导纪检监察体制改革的历程及启示

司春燕，章志强

(中共山东省委党校[山东行政学院]政法教研部，济南 250103)

中国共产党作为百年大党，何以年轻？何以永葆先进性？其背后的逻辑离不开其始终对纪律的强调以及纪检监察体制的支撑作用。党的纪检监察体制的百年演变，体现了不同时期党的理论创新成果及对现实问题的洞明把握。中国共产党是一支纪律严明的队伍，回顾百年发展历程，中国共产党始终坚持将纪检监察体制的构建与完善视为一项重点工作。坚持以马克思列宁主义为指导，从具体实践出发，紧跟时代步伐推进纪检监察体制改革，打造严明的政治、组织、工作、生活纪律，对加强党的纯洁性和先进性产生了深远影响，对中国共产党的百炼成钢打下了坚实的制度根基。

一、新民主主义革命时期对纪检监察体制的初步探索与正式创立

中国共产党在成立之初就意识到，只有钢铁纪律才能锤炼出坚强党性。1921年7月，党的第一次全国代表大会确立了党的建设各项重大原则，会议通过的《中国共产党第一个纲领》也被认为是纪律建设的源头，其中对党的政治纪律、组织纪律、保密纪律等提出明确要求。1922年，在中共“二大”上通过的《中国共产党章程》单独列了“纪律”一章，对党组织的纪律问题提出了明确要求，具体规定了六种开除党籍的行为。1925年5月，五卅运动爆发，全国工人运动迎来高潮，党员人数也从1925年四大召开时的九百多人发展到年底的一万多人，党员人数的迅猛增加导致党员质量的参差不齐，更避免不了部分投机分子假意投身革命，实为谋取私利。因此，中共中央于1926年8月向全党发布了《坚决清洗贪污腐化分子》，这是党的历史上第一个反对贪污腐败的正式文件，该文件要求全国各地各级党组织坚决清除腐败分子，如果有严重违反党的纪律者，务必将其清除出党，以保持革命队伍的纯洁性。经过数年对党组织纪律的强调而摸索出来的经验，同时借鉴苏共党内监督制度建设的有益成果，1927年5月，中共五大会议上宣布成立中央监察委员会。同年6月，在《中国共产党第三次修正章程决案》中专列了“监察委员会”一章，对成立监察委员会的目的及其机构设置、职权和地位等一一做了规定。中共五大选举产生的中央监察委员会和《党章》修正案的通过，标志着中国共产党纪检监察体制的正式创立。

随着蒋介石与汪精卫先后背叛革命，大肆屠杀共产党员，党组织损失惨重，全国革命形势走向低潮，选举产生的大部分监察委员会成员包括主席王荷波都惨遭杀害，中央监察委员会难以真正发挥效用。于是在1928年6月，党的六大决定不再设立监察委员会，新设“审查委员会”和“特别委员会”，主要负责地方各级党组织的财政和日常工作。八七会议后，中国共产党在江西革命根据地成立中华苏维埃共和国，党员人数在这一时期也不断扩大，到1933年初，全国党员数量已达30万人。党员规模的急剧扩大使共产党不得不再次重视纪律建设。1931年，根据共产国际发出的“苏区必须建立党的监察委员会”这一指示，中央苏区建立了一套工农民主政权监察制度，负责这项工作的组织机构为工农检察人民委员部。临时中央政府出台了《工农检察部的组织条例》《工农检察部控告局的组织纲要》等一系列法令法规，对各级工农检察部的任务、职权和工作安排作了详细规定。1945年，在中共七大通过的党章中，单列“党的监督机关”一章，党的监督机关主要职能是“决定或取消对党员的处分，受理党员的控诉”(1)中国共产党历次全国代表大会数据库：http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64559/4442095.html。并且会议决定恢复中央监察委员会。1949年9月，中华人民共和国第一届政治协商会议通过的《共同纲领》，明确规定人民监察机关负责监督国家机关和工作人员的履职情况，并有权对失职违法人员和机关加以纠举。

二、社会主义革命与建设时期纪检监察体制的系统构建

1949年10月，中国共产党成为全国执政党，监察工作的范围逐渐由之前的党纪扩展至全国政权组织。作为在苏共大力支持下建立起来的社会主义新中国，在该时期中国共产党领导的纪检监察体制主要借鉴了苏共的监察制度，尤其是列宁“国家监察与党内监察相结合”的思想。列宁认为党的机构与领导人必须接受全体党员的监督，从而实现对公职人员行使权力的制约，巩固革命的胜利果实。

在党纪监督方面，1949年11月中共七届三中全会作出了《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，并且成立了中央纪律检查委员会。到1950年底，全国各级党组织都成立了纪律检查委员会。中央和地方各级纪律检查委员会的职权是检查中央和地方各级党组织、领导干部和党员违反党纪的行为，并对违纪现象予以处分，同时在党内进行思想教育等等。

在政纪监督方面，1949年，根据第一次政协会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》，政务院人民监察委员会宣告成立，其主要职权为监督政府机关及其公务人员的履职情况(2)中共中央文献研究室：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》(第二十六册)，北京：中央文献出版社，2011年，第755页。。1954年，全国人大一届一次会议决定将政务院改组为国务院，同时将人民监察委员会改组为中华人民共和国监察部。1955年11月，三大改造即将完成，农村生产合作社、国营企业等相继建立。为了防止在这些企业和合作社内出现权力不受监督、人民利益受损的情况，国务院出台了《监察部组织简则》，将监察部的监察对象范围进行了扩展，在“国务院各部门、地方各级行政机关”的基础上，新增了国营企业、公私合营企业、合作社。

“文化大革命”爆发后，社会许多领域陷入动乱，党和国家的纪检监察体制也遭受严重冲击。大量的监察委员以及候补委员被批斗，打成反动派、特务等，全国的纪检监察体制基本停滞。1969年，康生等人向党中央提交报告请求撤销中央监察委员会。同年4月，中共九大通过的《中国共产党章程》删除了有关纪检监察机构的章节。后来监察委员会被中央以“精简机构”的名义而裁撤。自此，中国的纪检监察体制瘫痪，暂时退出了政治舞台。

三、改革开放新时期纪检监察体制的恢复与逐步完善

为了保证政府廉政建设的顺利开展，1978年12月，在党的十一届三中全会上，选举产生了中央纪律检查委员会。中央纪律检查委员会的主要职责是平反冤假错案和加强党风建设。这一机构的设立，意味着我国的纪检监察体制开始逐步恢复。随着“文革”结束，国家恢复稳定，干部政策逐渐落实，部分干部开始追求享乐、私欲膨胀、以权谋私。因此在1979年，党中央从党内高级干部开始着手整顿，颁布了《关于高级干部生活待遇的若干规定》。文件从住宿环境、文化娱乐、外出开支、生活作风等方面对高级干部都做了相应要求。邓小平同志对这一文件表示了高度赞扬，并指出党内要坚决落实这一文件精神。在对党内高级干部进行整顿后，党中央开始在全国范围内对党组织进行整风，坚决同党内腐败现象做斗争。1983年10月，十二届二中全会通过了《中共中央关于整党的决定》，该文件决定用三年左右的时间，在全党范围内进行一次以反腐败为中心的全面整顿。从1983年冬季到1987年5月，经过历时三年半的三期整顿，约有4万名党员干部被开除党籍，全党在思想、作风、纪律和组织四个方面有了明显进步。

进入20世纪90年代后，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的逐步建立，再加之新旧体制转变过程中相关法律法规的缺位，党内外的腐败问题日益凸显，挥霍公款、以权谋私、巨额受贿等问题频发。面对以上险峻形势，党中央表现出了壮士断腕般的坚定反腐决心。据有关数据统计，从1992年到1997年，全国纪检监察机关立案731000件，给予党政处分669300人(3)陈挥、王关兴：《中国共产党反腐倡廉史》，上海：上海人民出版社，2013年，第343页。。党的十四大后，党中央决定将党的纪律检查机关与国家行政监察机关二者合署办公。这一决定强调了党的集中统一领导，有利于克服之前党政监察机关分离，难以形成合力的劣势。

进入新世纪后，党中央对党政干部队伍廉政建设高度重视，相关法律规定也在不断完善。《党内监督条例》《党内纪律处分条例》《行政监察法实施条例》和《行政机关公务员处分条例》等党内法规制度相继出台，使得新世纪的反腐斗争做到了依法治腐，党的反腐败斗争呈现出新局面。党的十六大对反腐败斗争认识进一步深化，明确提出“党要管党、从严治党”。2003年，《中国共产党纪律处分条例》正式颁布实施，这一部党内法规的出台对于严肃党纪、端正党风、保持党的纯洁性有着重大历史意义。在反腐斗争新形势下，党的十七大将“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”十六字方针写入党章，同时针对我国反腐倡廉建设提出了“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”(4)中央文献研究室：《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社，2007年，第148页。。

四、中国特色社会主义新时代纪检监察体制的改革与发展

自党的十八大以来，党中央对领导干部纪律问题的强调上升到前所未有的高度，同时开展轰轰烈烈的反腐运动，不断对纪检监察体制进行创新，并积极完善相关法律制度。

对于党的纪律建设，习近平总书记多次强调要以苏为鉴。苏联因何从世界上最发达的社会主义国家沦落至亡党亡国？社会各界争论不休，但官员贪污腐败、以公谋私、党员丧失信仰、纪律松弛是重要的因素。根据《苏联剧变深层次原因研究》一书中的数据，在勃列日涅夫执政时期，苏联的特权阶层大约有50-70万人，如果再囊括家属，共有300万人之多，大约占当时苏联总人口的1.5%。苏联在勃列日涅夫执政中后期，推行职务终身制，更是使得苏联的腐败问题日益泛滥。对于苏联亡党亡国这样一个深刻的历史教训，习近平总书记多次向全党同志发出警告。早在2013年6月，习近平总书记就指出：“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。”(5)中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，北京：中国方正出版社，2016年，第110页。2014年10月，习近平总书记再次强调：“谁都不能拿政治纪律和政治规矩当儿戏。”(6)中共中央文献研究室：《习近平关于全面从严治党论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016年，第80页。对党员的纪律问题进行了再次强调，此后又在不同场合对权力监督的必要性及党员纪律的重要性做了多次论述。

在对纪律问题不断强调的同时，国家监察体制改革也在有条不紊地推进。从2016年11月开始，党中央在北京、山西、浙江等地启动了国家监察体制改革试点工作。2017年，党的十九大报告指出，“将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公。”(7)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日。2018年3月11日，我国现行宪法进行第五次修改，全国人民代表大会以根本大法的形式在宪法中增加了“监察委员会”一节，从而为之后出台的《中华人民共和国监察法》(简称《监察法》)提供了宪法上的依据。同年3月23日，国家监察委员会在北京揭牌，正式宣告成立。2021年9月20日，《中华人民共和国监察法实施条例》(简称《监察法实施条例》)公布施行，《监察法实施条例》在《监察法》的基础上，进一步对监察法所规定的六类监察对象逐一细化，实现了对公权力行使对象的监察全覆盖。

据有关数据统计，从党的十八大以来，全国纪检监察机关立案审查案件380.5万件，查处了408.9万人，给予党纪政务处分374.2万人(8)刘廷飞：《新时代全面从严治党取得历史性开创性成就》，《中国纪检监察报》2021年6月29日。。一连串让人触目惊心的数字充分表明了党和国家的反腐力度之大和决心之强。十八大以来，党中央领导了纪检监察体制的全面改革，对纪检监察工作高度重视，监察规定逐渐细化，监察法律日趋完善，中国特色社会主义法治监督体系正逐步走向成熟和定型。

五、中国共产党领导纪检监察体制改革的现实启示

(一)必须始终毫不动摇地坚持和加强党对纪检监察工作的全面领导

国家监察委员会如今已是国家政权的重要组成部分，坚持和不断加强党对纪检监察工作的全面领导，是中国特色社会主义纪检监察体制的本质特征，在《监察法》中也有明确规定。

坚持和加强党对纪检监察工作的全面领导，要抓住监察官这个关键。首先要明确“党管干部”这一原则。党的领导本质上也是一种监督，监察官和监察机关的日常工作必须在党的领导下进行开展，同时自觉接受党组织的监督与管理，确保工作在正确的方向上运行。其次，要对监察官的选任把好“政治关”。监察机关作为承担着重大政治任务的国家机关，必须对监察官的选任在政治要求上采用高标准。监察官应当能够成为对党忠诚、清正廉洁的榜样；能够自觉接受党组织的领导，在监察工作中贯彻落实党和国家的方针政策；能够维护人民群众的根本利益，秉公执法，敢于同黑恶势力作斗争等等。

坚持和加强党对纪检监察工作的全面领导，就是要实现“党要管党”。苏共在取得全国政权，成为执政党后，虽然也取得过一些成就，但是在中后期堕入腐化的深渊，中国共产党绝不能走苏共的老路。在1949年，中国共产党即将取得全国执政地位前夕，毛泽东同志先后向全党同志提出了“赶考”与“两个务必”重要指示，这是毛泽东同志对中国几千年来治乱兴衰历史经验的深刻总结。中国共产党要想实现长期执政，就必须不断推进党的自我革命，加强自身纪律建设，持续推进党的先进性与纯洁性建设，在全国起到良好的带头模范作用，不断夺取“赶考”新胜利。

(二)积极推动中国的纪检监察体制走向法治化和制度化

以史为鉴，中国曾经的法治建设起起伏伏，虽取得过一些成就，但也犯过不小的错误。要想确保国家纪检监察体制长期平稳推进，就必须推动纪检监察体制走向法治化和制度化。

确立纪检监察体制法治化的原则。在改革开放前，中国的社会主义建设屡遭挫折，甚至出现了“文革”这样的特殊历史时期。为了避免“文革”的悲剧重演，必须全面推进依法治国。但也须明白，法治建设之路永远没有尽头，必须根据时代发展，与时俱进，不断推进纪检监察体制法治化。此外，在当下纪检监察机关的执法依据既包括《宪法》《监察法》《政务处分法》《监察官法》《监察法实施条例》等国家法律法规，也包括《中国共产党党章》《中国共产党纪律处分条例》等党内法规制度体系，党内法规与国家法律如何协调衔接还需在制度层面进一步细化和完善。

完善纪检监察职权范围的制度框架。经过全面深化改革之后的纪检监察体制与之前相比，最大的特征就是监察机关独立行使监察权，并实现了对公权力监督的无盲区。这是国家对监察委员会这一机构从宪法和法律层面赋予其权力，《监察法实施条例》虽然明确了六类监察对象，但还需从制度层面进一步厘清监察委员会的职权范围，并且以法律的形式进行细化。随着社会发展，诸多问题的解决都有待国家从法律和制度层面对监察职权范围予以细致规定。

(三)不断探索纪检监察新方式，持续深化纪检监察体制改革

党的十八大以来，面对“四大考验”和“四大危险”，党中央积极推动自我革命，清除了党政干部队伍中大量的腐败落后分子，全国面貌焕然一新。党的十九大以来，党中央着手推动国家监察体制改革，积极完善相关法律法规，中国特色社会主义法治监督体系日趋完善。这些措施本身就是党和国家根据时代需要，对纪检监察体制不断进行探索创新。进入新时代后，中国面临的形势仍不容乐观，更需进一步更新纪检监察工作理念，探索出适合中国国情、带有中国特色和行之有效的纪检监察方式。

1.探索纪检监察新方式，要加强党内监督与其他监督方式的协调配合，积极调动各方面积极性，尤其要注重发挥广大人民群众的力量。1945年，毛泽东和黄炎培延安窑洞对话时曾说：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”(9)《习近平谈治国理政》(第三卷)，北京：外文出版社，2020年，第514页。应当充分发挥人民群众的主体力量，推动数字政府、透明政府建设，实行政务公开，让国家权力在人民的监督之下运行。党的执政活动需要来自组织外部的监督，没有外力的约束，自身监督就会走向弱化。应当充分发挥异体监督的作用，尤其是人大的监督。人民代表大会是我国最高权力机关，各级政府机关都应受其监督，但是目前我国有关人大监督的法律不配套、不衔接、不具体，尤其是缺乏监督的后续法律救济手段。应当重视人大的监督作用，并将人大的监督范围以法律的形式加以细化和确定。

2.探索纪检监察新方式，要注重事前预防腐败。预防腐败可以从体制和思想两方面着手。一是要不断完善相关制度，例如公职人员财产公示制度。世界银行在2012年曾发布一份报告，报告显示有137个国家已经推出了财产公示制度，而我国在这方面的制度设计还相对比较薄弱。国家应当将这一制度作为反腐败的利器，尤其是在对腐败高发机关和职位进行监督时，不仅要求公职人员本人，还应将其子女、亲属等相关人员也纳入财产公示范围。二是要加强领导干部的思想建设，领导干部之所以走上贪腐之路，大多数是思想觉悟滑坡，不能抵制诱惑。因此要不断加强对领导干部的思想建设，将事前预防和事后严惩相结合，让“不敢腐、不能腐、不想腐”的思想深入领导干部内心，不敢心存侥幸，以此彻底杜绝腐败。

六、结语

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”(10)[法]孟德斯鸠：《论法的精神》(上)，张雁深译，北京：商务印书馆，1961年，第154页。因此纪检监察工作在任何时期都必不可少。在探索对纪检监察体制改革的百年征程中，中国共产党在实践中不断探索创新，摸索出了一条立足中国国情，带有中国特色的纪检监察之路。尽管在不同历史时期，中国共产党的监督制度不尽相同，但不应将其割裂开来单个分析，而应秉持一种整体观，辩证地看待不同历史阶段纪检监察体制的区别和联系。从十八大后党中央铁腕反腐，推进国家监察体制全面改革以来，全国党政干部面貌焕然一新。但国家监察体制改革远远没有结束，旧的问题解决了，新的问题又开始产生，例如当前的纪检监察体制更多的是事后监督，即对已经违法违纪的官员进行惩处，但是该如何能做到行之有效的预防腐败，使领导干部做到不想腐？再比如现在国家监察委员会集诸多监察权于一身，可以说是“大权独揽”，又该如何对其实现行之有效的权力制约？还有诸多问题都有待解决，党和国家需进一步推进和深化纪检监察体制改革，使制度优势更好转化为治理效能。