警务共同体和共同体警务：当前我国社区警务理论创新及启示

卢国显

一、共同体警务治理理论提出的社会背景与理论框架

社会快速转型引发的农村人口向城市的流动、多方向人口向东南沿海地区流动的大趋势，带来了城乡社会结构的变动。城乡社会经济、政治、文化结构的变化是当今众多社会问题产生的根源，也是社会治理模式转型的宏观背景。城市新社区的社会融入问题、乡村人口流失造成的乡村社区的衰败现象，给新时期社会治理带来了较大的挑战。“党的十九大”报告适时提出了社会治理中自治、法治、德治“三治融合”的机制和“共建共治共享”的社会治理思想，是解决中国城乡基层治理问题的金钥匙。在“三治融合”基层治理模式中，自治是治理的落脚点，法治和德治是自治的实现途径，“三治”之间构成了等腰三角形的稳定关系。“三治融合”理论是社区治安自治模式的主要理论依据。

社区警务战略是继新世纪初社区建设运动之后提出的社会治安行动。在最初推广社区警务理论阶段，理论和实务界都出现了对社区警务的片面理解。尽管基层治理部门一直将公众参与、警民合作作为社区治安共同体治理的精髓，但是仍然错误地将社区警务看作在地理空间之上开展警务工作。其实，社区是一个共同体，它具有系统性、整体性、综合性的特征。警务有狭义和广义两层含义。狭义警务主要指的是公安机关的工作；广义警务就是维护社区治安工作，既包括公安工作，也包括社区其他组织的治安参与工作。从中西方社区治理理论和实践分析，社区警务就是组织、动员社区各类组织和个人，共同参与社区共同体治安工作的总称。从这个角度进行理解，社区警务就是社区共同体治安工作。

社区治安共同体治理理论将社区共同体治安理论划分为两部分：以在地公安机关为主体的共同体警务理论和以在地党政组织、社会组织、自治组织等非警务组织为主体的社区治安自治理论。

二、学术界对警务共同体的研究状况及共同体警务的内涵

学术界基于对前期社区警务理论研究成果的反思，近年来开始使用“共同体”一词取代社区概念，以“警务共同体”指称公安机关与社区力量合作、共同营造的共建共治共享联合体。本文在上述认识的基础上，提出了“共同体警务”的概念，意指基于共同体认识基础上的公安基层工作。

（一）共同体研究。学术界对共同体概念已经给予了较多的介绍。费迪南·滕尼斯指出，共同体是建立在有关人员本能的中意或者习惯制约的适应或者与思想有关的共同的记忆之上的。共同体是一种持久的和真正的共同生活，是一种原始的或者天然状态的人的意志的完善的统一体①[德]斐迪南·滕尼斯：《共同体与社会——纯粹社会学的基本概念》，林荣远译，北京大学出版社2010年版，第2页。。韦伯明确指出，仅仅是种族、有共同语言等都还不是共同体，只有在意识到共同境况与后果的基础上，让社会成员的举止在某种方式上互为取向，在他们之间才产生一种社会关系，才产生共同体②[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》（上卷），林荣远译，商务印书馆1997年版，第72 页。。曹伟龙，黄洪禹（2011）指出，共同体的核心内容包括了这样三方面的含义：首先，共同体是一个由不同个体组成的团体，单一的个体不能被称为共同体；其次，共同体中的每一个成员通常都具有共同的利益，包括经济、政治、社会、文化、心理等方面的利益，并享受共同的权利。因此，具有共同特征、共同理想和彼此认同的人更容易组成共同体；再次，同处于共同体中的不同个体之间一般具有互动关系，而不是孤立的存在③曹伟龙、黄洪禹：《警务共同体建设初探——以湖州市公安局南浔区分局为例》，《公安学刊（浙江警察学院学报）》2011年第2 期。。赵谦（2012）指出，共同体生活实质是一种能思考、能意识并以一定的目的而行动的不同个体之间相互交往的生活。这种相互交往的生活往往表现为两种形式：其一，基于差异分工而相互交往的生活。其二，基于共同需求而相互交往的生活④赵谦：《构建校园警务共同体之思考》，《青少年犯罪问题》2012年第6 期。。由于之前学术界对于community 的理解过于区域性，忽略了此概念的交往沟通、文化共享、心理认同等文化和行为属性，将之命名为“社区”。重提“共同体”概念的实质是对以往认识的一种纠偏。

（二）警务共同体研究。当前，学术界提出了警务共同体的概念。2010年，杨建华指出，只有社会成员在行动上频繁互动、紧密关联，在情感上彼此认同、相互守望，共同体的美好感觉才能得以产生。该研究指出湖州公安机关创设的警务共同体是以社区认同为基础，以以人为本、民意主导作为建设机制，注重社会成员的广泛参与和有序互动⑤杨建华：《湖州警务共同体建设的探索与启示》，《公安学刊（浙江警察学院学报）》2010年第3 期。。曹伟龙、黄洪禹（2011）指出，警务共同体应当是在警务工作及其延伸领域，基于深切的思想和价值认同，围绕共同的利益与权利义务而相互联系和互动着的各个层次的群体或组织。警务共同体的思想包括责任共担、条线结合、协作联动、互动双赢、和谐共创城乡社区、全警公关、依靠群众的观念⑥同③。。孙文程（2019）撰文介绍了莱阳市公安局建立的“社区警务共议、基础信息共采、治安问题共治、矛盾纠纷共调、便民服务共享”等“七共机制”的警务共同体工作规范⑦孙文程：《以新时代“枫桥经验”为引领 打造现代警务共同体“莱阳模式”》，《人民公安报》2020年4月7日。.。该研究对警务共同体工作进行了类型划分。

（三）共同体警务研究。社区警务的实质就是共同体警务。社区的内涵就是共同体。社区不仅具有地域、人口意义，更多的含义是指共享一种文化、相互交往的群体。人际交往是社区或共同体的突出特征。共同体警务就是基于对共同体心理、文化、交往特征基础上的公安工作。共同体警务治理的内涵是指在社会治理理论的指导下，在“党委领导、政府负责、社会协调、公众合作、法治支持和技术支持”的治理体系下，依照“自治、法治、德治”和“共建共治共享”的基层治理理念和机制，以构建文化共享、交往互动、心理认同、幸福快乐的在地生活，公安机关与共同体中的各种组织和社会成员合作，依法开展本职工作的警务模式。共同体警务的主体是公安机关，工作方式是警民共建共治共享；工作内容以合作方式履行法定职责为主，以警民联动的方式参与社区建设。

共同体警务专指公安机关通过重新认识community 的文化、心理和交往内涵，在营造良好的社区关系和配合在地党委政府实施社区建设的前提下，以警民合作的方式开展法定职责的工作方式。社区合作贯彻到警察本职工作和警民联动工作之中。

三、共同体警务治理理论的结构

共同体警务治理理论涵盖了警察与社区的关系、警务工作目的、警务模式、警务工作对象等内容。

（一）执法工作与社区合作并重

在我国以往的社区治理思想中，预防为主的思想占据主导地位。在我国古代社会管理实践和建国后的社区治理行动中都包含有预防的理念。比如，周代的井田制、秦国的连坐制和宋代的保甲制，其治理思想都是立足于预防犯罪。在英国早期警务实践和犯罪学家的研究成果中，预防与侦查并重、预防为主是核心思想。在社区警务战略实施过程中，西方警学界一直将预防为主作为主导思想。预防为主是古今中外社会治理的一般性的思想，并非社区警务的特色思想。但是，我国学界长时期将预防为主作为基层公安工作的主要工作理念，而将侦查工作作为次要工作。由此导致警力不足和破案率不高的工作偏离。所以，在共同体警务思维和警察法的新规定下，公安工作应该回归到以刑事司法和行政执法本职工作为主的法定地位，将社区合作作为开展共同体警务的工作方式，实现执法工作和社区协作的有机结合。

（二）民本思想

中西方社区警务理论都具有以人为本的思想内涵。西方社区警务在原始警务阶段，英国博街巡捕就把保护自由、财产和安全作为他们的主要职责。在社区警务改革中，西方国家也一直重视为社区群众提供服务，将社区服务作为改善社区生活质量、提高警方治理绩效的重要工作。为人民服务是我党的执政宗旨。新中国成立初期施行的社会治安综合治理和群防群治警务工作中，为人民服务是社会治安工作的灵魂。自推行社区警务战略之后，人本思想一直是开展社区治理和警务治理的重要理念。在枫桥经验中，人民主体是枫桥社区警务思想的精髓，“警务工作围着民意走，民警围着百姓转”是人本警务思想的生动写照。习近平总书记“七一”重要讲话中指出，继续“坚持全心全意为人民服务的根本宗旨”。所以，人本思想依然是开展共同体警务治理的重要原则。

（三）在地化警务治理思想

“在地化治理”就是社区治理共同体成员要根据社区自身经济、文化、自然资源、人口条件，在社会治理思想指引下，开展独具特色的警务治理。“在地化警务治理”并不是简单的社区导向，任何治理最后的落脚点都是社区。共同体治理的“在地化治理”指的是要充分重视社区的交往沟通、心理认同等社区构成要素的特殊性。一方面，要充分动员社区群众全员参与社区治安防范、打击工作，另一方面，要充分挖掘、利用在地自然、人口、文化、教育等资源优势，开展适合本地条件的适应性警务治理活动，从而实现共同体警务治理的本土化。比如，枫桥经验实际上就是将党的治理思想与本地实际情况相结合总结出来的在地化警务治理模式。当前，全国各地都在根据本地情况，将“枫桥经验”转化为在地化的治理工作。

（四）警民合作思想

无论是社会治理思想还是共同体警务思想，社会成员广泛参与社区治理是其核心内容。在共同体警务工作中，警民合作包括两个方面的工作内容：其一，公安机关在开展自己的本职工作的时候，要通过营造良好的社区公共关系，实现共同体成员对公安工作的认同、理解和支持，这一部分工作称之为“合作警务”。其二，公安机关参与社区建设工作。由于公安机关也是共同体中的一员，警务人员在履行好自己的本职工作外，还要参与共同体整体营造工作。这一部分工作不能简单地理解为社区服务。公安机关的共同体营造工作含义非常丰富，包括文化建设、环境保护、经济建设、扶贫救灾、社区教育等等内容。湖州专门设立警察公共关系办公室的目的，应该就是配合在地党委政府和其他组织，开展社区营造工作。

（五）社区沟通思想

沟通交往是社区共同体形成的重要渠道和标志，而社区公众参与是社区沟通的主要内容和社区治安共同体治理的重要价值体现。社区沟通交往包括社区组织之间、居民之间和警民之间的互动。在西方警务治理传统中，社区沟通和警民关系建设一直是社区治理的重要内容。加强警察与社区之间的合作，在平等、互助、互利、互信的基础上，共同为实现社区安全的目标而努力①陈君武：《社区警务专题研究》，中国人民公安大学出版社2014年版，第42 页。。西方国家社区警务的开展特别注重合作②夏建中：《基于治理理论的超大城市社区治理的认识及建议》，《北京工业大学学报》2017年第2 期。。警务合作、警民关系建设是警务理论的核心思想。在中国，警务理论研究对社区警民合作和警民关系建设都给予了足够重视。但是对于城镇化进程中城市人口增加带来的交往稀少和乡村人际关系疏远问题的改进方面还做得很不够好。

（六）整体营造警务

系统治理、综合治理、根源治理是我党重要的治理思想。在西方早期警务改革中，犯罪学家们都已经认识到了犯罪的根源在社会，治理犯罪需要从根源上解决引起犯罪的社会因素。在开展社区警务以来，很多国家都将破窗理论、蛋糕理论等理论作为社区警务的思想基础，开展环境预防和文化建设活动。在国外社区营造和社区建设理论中，系统治理、整体营造思想是社区治理的主要观念。整体营造的思想是指在社区治理中，由于社区组织之间存在分工合作和功能的相互依存性，社区政治、经济、文化、人口、资源环境、民生事业等任何一个领域出现问题，都会引起结构失衡和功能失调。所以，共同体警务治理就应该采取系统治理思想进行全面调整。

四、共同体警务治理的实践路径

共同体警务是在继承警务共同体思想的基础上提出的新概念。共同体警务治理是在吸纳了社会治理思想和地方警务共同体建设经验的基础上提出的新理解。本文依照警务共同体和共同体警务治理的观点，提出如下警务改革建议：

（一）转换警务观念，回归职能定位。恢复警务组织的法定职能，实现社区工作职能转变，开展专业警务与合作警务相结合的警务工作。新警察法规定，“预防、制止和侦查违法犯罪活动”是公安机关的首要职能，其次是各种治安行政管理职能和指导社区维护治安工作的职能。根据新警察法的规定，结合警务治理的新思想，公安机关应该重新思考共同体警务的实施措施，将公安派出所的职责回归至警察法规定的职权范围之内。同时，要正确认识警务组织与社区治安自治力量之间的关系，充分发挥指导单位保卫、社区安全防范的作用，逐步转换社区治理角色。

（二）重构基层公安体制、机制

助力社区治安共同体治理，妥善解决公安机关纵横格局关系，促进警务组织融入社区治安共同体之中。在社会治理格局中，社区非警务组织将是社区治安维护的主力军，而公安机关是专业组织，二者之间是各司其职、分工协作的关系。基于共同体警务的思维，今后的警务治理改革应该重新确定公安机关的纵横格局定位，加强横向格局的社区联系，将警务机构有机融入社区治安共同体之中。

（三）加强社区警民沟通，开展沟通警务

社区警民沟通是社区建设和公安建设的基础性工作。其一，从共同体营造的角度看，在地警务工作的目的之一就是与在地党委政府和其他组织一起，营造良好的共同体人际关系。其二，从社区警务原初的精神看，社区沟通是开展警察工作的重要条件。没有社区群众的支持，没有良好的警民关系，公安机关就不能很好地履行职责。其三，社区沟通还是社区整合的重要机制。通过社区关系的维护，可以提高社区凝聚力和整体治安能力，从而实现高质量的社区治理。

（四）建设社区警务联动机制，开展合作警务

重构警民联动机制，建设打防结合的社区治安前沿阵地。根据共同体警务治理思想和警察法的规定，基层公安机关应根据预防、制止、侦查犯罪和行使治安行政管理的职能规定，重新将公安派出所的组织机构调整为主要履行刑事司法和行政执法双重职能的综合机构。但同时，必须通过组织结构创新和制度创新，建立警务机关与社区的联动体系与机制：一方面寻求共同体对公安工作的支持；另一方面为共同体整体营造提供专业支持。社区合作警务与沟通警务虽然都强调警民互动，但是社区沟通警务更加重视基础性、一般性的社会交往。而社区合作警务更加关注公安机关与社区共同体的互利性合作。

（五）挖掘在地资源，开展在地化的特色警务

挖掘地方特色，开展在地化警务。普遍治理思想与特殊治理环境相结合是新时期社区警务治理的重要思想，是马克思主义思想在警务改革中的本土化体现。全国各地在落实、贯彻党的治理思想、推广“枫桥经验”、深化社区警务改革中，一定要正确领会中央的治理精神，将党的治理思想与本地治安资源相结合，开展在地化的特色警务建设工作。

无论是警务共同体还是共同体警务，其实质在于将公安机关、社区党政组织、社会组织和企事业单位和个人纳入到一个共享一套文化体系、拥有共同利益、相互沟通合作的中华民族命运共同体之中。公安机关一方面要在共同体整合中心的领导下开展专职工作，另一方面要将社区共同体视作自己的家园，将社区共同体的居民视作自己的兄弟姐妹，在文化、心理、交往、工作等方面全方位融入共同体之中。