生态城市建设中规划环境影响评价的有效应用分析

◎郭佳森

守住绿水青山，是我们留给后世子孙最大的财富，这是习总书记关于生态保护和可持续发展的表述。社会经济的高速发展与城市规模的快速扩张，伴生着严重的环境污染问题，环境保护涵盖范围更广，涉及城市生态系统整体。经济发展方式转型的时代大背景下，城市建设方式也发生转变，资源能源供应紧张形势对城市发展的制约作用凸显。城市建设阶段对生态环境进行前期评价，列入必要项目，规划环境影响评价的概念随之出现，实现更高质量的城市大型项目建设规划评价，实现经济社会与生态环境的可持续发展。

一、规划环境影响评价与生态城市的概念界定

1.规划环境影响评价。

环评无法通过某种单一的途径或简单的方法实现，从本质上分析，要完成复杂的环境影响评价工程，必须有一种完善科学的评价体系和指导方针。从现阶段对环境影响评价的分析来看，它是分析政策方针和审查规划、设计方案对周围环境造成影响程度的方式，并在此过程中找到其他更加科学的替代方案。

最早的环境影响评价起源于美国，早在上世纪六十年代末，美国就发布了世界上第一部《国家环境政策法》，该部法典中规定，如果某些政策或措施会对环境造成影响，就必须有相关的环境影响分析评价报告。我国于1990 年引入战略环境影响评价，也就是SEA，从目前的发展趋势来看，其具有很大的战略前瞻性，能够帮调节决项目上的主要矛盾问题和冲突点，有效的推动项目的进程。通过长期的经验积累，现阶段已总结出丰富的项目经验，并在战略层面上能成熟的运用环境影响评价的原则与方法。

2.生态城市。

生态城市（Eco-City）是一种新的文化观、生产生活方式和社会关系，依据生态学原理开展城市规划建设，包含社会生态、自然生态和经济生态。生态城市是一个复杂的生态系统，涉及社会、经济、文化、自然的各个方面，实现深度融合，物质循环、能量流动、信息传递构成既独立又相互联系的共生网络。生态城市建筑达到100%绿色建筑标准，实现绿色建筑质和量的同步跨越发展，将废热、废水、CO2、CH4排放降到最低。

生态城市是城市发展到一定阶段的必然选择，技术与自然充分融合，市民素质提升，自觉生态意识和环境价值观形成，推动生态工程技术和生态产业。和谐行、高效性、持续性、整体与区域协调是生态城市的显著特点。城市建设与自然环境的和谐，既能供养自然，又能满足人类自身生产生活需求。生态城市不局限建筑，广泛理解为水资源、能源、交通、绿地构成的城市生命支撑系统；生态建筑、景观、产业构成的人居支撑系统。适应绿色生产力发展需求，抢占科技制高点，提升城市整体素质和生态竞争力。

二、规划环境影响评价与生态城市间的内生关联性

1.规划环境影响评价是生态城市规划的应有内容。

当今时代，生态城市是城市发展建设的终极目标，在城市建设中的进程中，如何能够减少对生态环境的破坏，降低城市运转过程中能量的耗费，并在城市建设过程中保护现有的生态环境，是生态城市建设的核心目标。目前，我国的城市建设，首先由政府部门进行宏观规划，规划过程中需要注重对城市生态环境的保护，并对建设的前的生态环境、建设中的生态影响以及建设后的生态改变有全面且具体的评估分析。由此，便产生了规划环境影响评价，在生态城市建设的全周期过程中，项目的主体对象和周边评测是两个主要的环境评价侧重点，也是生态城市建设过程中，政府部门的主要依据内容。环境影响评价中的结论，可以作为生态城市规划建设过程中的科学依据和指导方针。

2.规划环境影响评价降低城市运行生态风险。

规划环境影响评价属于预判行为，对被评价主体潜在的环境风险进行识别、预测、分析和评价，给出预防或降低措施报告，服务于城市规划和环境管理决策。在城市空间建设过程中，规划环评对单个项目进行独立评估，对城市整体生态情况做出评价，也生态理念发展要求进行对比，体现监督管理效能，促进生态城市建设实现高质量发展。从城市建设现状看，地方政府面临经济指标考核压力，环境评价独立性受到压制，无法真实反映城市生态环境现状。规划环境影响评价与城市规划同步进行，将人为干扰程度降到最低，方案编制、论证、审定结果以文字形式固化下来。从时间和空间两个维度，跟踪规划实施情况，设置动态调整机制，沿时间轴线，对环境影响做出客观、全面的评价。

三、规划环境影响评价开展现状与所存问题

1.环境规划与环境影响评价概念区分不清。

在制定城市规划草案过程中，以及正式开始实施建设前，根据城市规划的原则，必须对建设方案对环境的影响进行科学的分析。政府部门在城市规划建设过程中，起到至关重要的作用，应该以可持续发展为出发点，科学有效的利用城市周边资源，以不断发展的理念创造出新型的生态城市。在整个过程中，最有效的方式是以城市规划草案为主要依据，科学的做好环境影响评估和预测工作，最终得到具有参考价值的环境影响评价内容。从我国目前的情况来看，大多数的城市规划项目的环境影响评价是凭借个人经验和主观看法得出的，并未结合城市的规划草案，这类评价信息并无太大的参考价值。

2.技术管理能力无法适应时代发展。

现阶段，很大一部分城市并没有科学完整的城市规划环境影响评价体系，其中最主要的表现是以下两点。

首先，一大部分从事城市规划环境影响评价工作的人员没有相关的知识储备，主要由规划管理部门人员兼任，这类人员由于取法基础理论，在进行城市规划环境影响评价过程中会增加自己的主观臆断，使结论的可信性大大降低[7]。其次，缺乏有效的技术评价机制，大部分城市规划环评工作效率低，数据收集依靠人力现场勘查，信息化设备利用率低，数据分析处理能力有限，数据价值开发度低。以交通工程项目规划环评为例，片面关注工程建设本身带给周边环境的影响，忽略了路上行驶汽车尾气排放对环境造成的污染，汽车数量统计考虑未来通行增长数据。不全面的环评数据提供给生态城市规划和建设单位，变无法做出正确的决策，城市运行过程中很容易出现生态环境问题。

四、规划环境影响评价遵循的适用性原则

经济发展对于自然资源的消耗是累积增加的，尤其是化石能源，使用过程中伴随环境污染问题的出现，且消耗过程是不可逆的，成为城市生态空间的重大威胁。环境保护是生态城市建设的重要内容，主动型环境保护以预防为主，规划环境影响评价作为前置保护手段，与生态城市规划同步施行，防患于未然，其评价有效性与生态城市建设水平直接相关，需遵循相应的评价原则。

1.分区评价原则。

分区评价原则是对不同层次生态系统的区别分区。由于生态系统自身是由多个组成部分构成的，系统规模庞大，内部组织结构复杂，分区切割可以梳理系统架构脉络，对子生态系统重要性进行独立评估。城市生态系统的构成是动态的，不是固定不变的，生产生活影响是最大的可变因素，对生态系统的影响是多样的、多层次的，且持续发生着新的变化。以土地开发和工业园区项目建设为例，规划环境影响评价实施过程中，首先对评估对象进行全方位分析，区分重点和一般工作内容，评估水平进行等级划分，结合所处城市生态结构和现状，适度超前规划适用分区评估原则。对特殊区域或复杂场景，对生态系统整体状态进行全面深入评估；对一般性区域，评估生态系统影响的主要因素及其变动情况。

2.累积性评价原则。

生态系统由多个子系统或部分组成，不同系统（主体）间相互联系，拓扑结构复杂，且随时间动态变化。虽然生态系统具有一定的自愈能力，但整体而言是十分脆弱的，许多破坏行为难以在短期恢复，甚至是不可逆的。人类科技水平的进步，对自然环境的开发也同步深入，破坏程度随之加深，片面追求经济发展速度，忽略环境保护的作用，直至尝到环境破坏的苦果，才意识到环保工作的必要性。生态系统遭受的破坏具有累积性，放到长时间周期内，很容易产生恶性循环。

规划环境影响评价，一方面是评估环境承载能力；另一方面是寻找有效的预防措施，避免事后高昂的生态恢复费用支出，从源头主动降低环境保护的难度。规划环境影响评价工作是独立的个体，同时也是城市整体规划工作的部门内容，须服从后者的工作原则，在相关法律法规框架内开展活动。生态保护和事前管控是规划环境影响评价主体内容，为城市总体规划服务，评估工程项目实施过程中的潜在风险，立足我国城市发展现状和特点，对国内外先进经验进行选择性借鉴。

3.一致性评价原则。

一致性是工程技术评价的基本原则，是规划环境影响评价的基本要求和内在属性。包括评价标准的一致性、评价内容与工程内容的一致性、环境问题与环境管理措施的一致性、项目建设条件与区域环境特征的相容一致性，以及工作程序的时间逻辑一致性。由于环评从业人员知识背景和业务水平间的差异性，工作过程中的不一致现象时有发生，尤其是评价技术深度方面，问题较为突出。核查表法和树形结构图法，在实践工作中，被证明是行之有效的非一致性应对措施，可以在日后工作中推广，并逐步细化。

五、规划环境影响评价在生态城市建设中的有效应用方法

1.合理的规划环境影响评价程序为先导。

生态城市建设由政府部门主导，肩负整体规划协调职责，城市规划管理与规划环境影响评价一体化推行，二者相互配合。规划环境影响评价程序由环境主管部门启动，并形式监督职责，环评机构负责具体执行。生态环境部门的参与、管理和监督，是城市规划编制质量的基石和保障。规划环境影响评价程序的制定，同时考虑历史和现实因素，改革创新体现科学性原则，切勿一味求新、求奇、求怪；评估各项风险的影响程度，分配不同权重系数，生成量化评估公式，形成简洁、高效的评估工作组织架构，涵盖管理领导小组、各职能岗位，人员遴选标准和监督审计制度。树立正确的生态文明价值观，将评价管理机制和作业程序落实到位。有效的评价程序，是规划环境影响评价工作顺利开展的先决条件。

2.真实反映城市生态客观实际为准则。

规划环境影响评价实施过程中，会受到多种因素的干扰，如果处理不好，会使评价结果失真。规划环评结果直接影响城市规划布局、项目建设方案和施工进度，关联开发商、施工和监理单位存在诸多人为干预规划环评客观性的行为。部分城市建设项目被列为政府五年计划或年度重点工作内容，个别部门或人员为了达到工程预期目标和施工进度，存在权利越界或未能发挥应有作用的现象，规划环评在强干扰情况了，其结果与真实情况产生偏差。客观、严谨、公正是环评工作遵循的基本行为准则，其执行需要城市规划主体和监管部门的协力配合，将干扰因素的影响降到最低。规划环评管控、监督体系，纳入生态城市规划监管体系，一体化运行，通过制度手段避免违法违规行为的出现。

3.完备的法律法规体系为保障。

生态城市建设和规划环评工作，涉及诸多利益输送环节，是违法违规行为的高发行业。对于违法违规行为的严厉处罚，会形成一种威慑力量，增加违法成本，降低类似行为的发生概率。城市建设管理和规划环评相关的法律法规，已纳入我国法律体系，并颁布实施了多项法律，但执行细则和具体条款尚需进一步完善。生态环境行政管理部门对城市建设环评工作只有建议权，并无决策权，相应法律法规的执行和监管都无法执行到位。生态城市建设涉及住建、环保、消防、安监和城市综合管理等部门，各部门间联合协作，配合城市建设和规划环评相关法律法规建立和逐步细化。管理部门、建设主体、规划单位和公众，共同构成规划环评的实施和监督主体，保障法律法规落到实处。

4.科学技术体系展现专业性。

规划环境影响评价在我国尚处于初级阶段，组织方法简单、技术手段单一、理论支撑能力不足。空间规模的持续增加，使城市发展的不确定性提升，工程技术呈现多元化趋势，与信息技术的结合不断深化。城市规划和管理部门应及时看到这种变化，适应新技术、新业态的变化，与技术从业部门或个人，联合探索规划环评工作的新方法，提升技术含量和专业化水平。可以借鉴国外先行国家的成功经验，根据我国城市特点和发展现状，进行有针对性的消化吸收，在小范围验证优化，直至具备大范围推广条件。与环评专业团队深化技术合作，成立联合研究机构，探索规划环境影响评价工作方法、技术路线、人才培养模式，在理论和技术层面同步前行，为规划环评提供持续支撑。

5.梯次人才队伍配置为持续推动力。

规划环境影响评价属于环境影响评价的一个细分领域，对从业人员综合能力有更高的要求。城市建设向生态性转变的新发展阶段，规划环评从业者处于短缺状态，现有评估人员专业水平参差不齐，建设梯次配置人才队伍，是规划环评工作的首要任务。将规划环评提升至生态城市规划和建设同等重要的地位，依托高等院校和培训机构培养专业化规划环评人才，储存后备力量；对现有规划环评从业者进行技能提升培训，通过定期与非定期相结合的专项培训，对新理念、新技术进行全面深入的认识，应用到具体的规划环评工作中；开展人才职业素养评估，使工作者明白规划环评工作的价值和自身的职业责任，树立科学的职业观。

6.公众广泛参与为监督。

行政部门发挥舆论导向作用，生态城市建设理念、方案和规划环评结果向市民公示，打造社会公共服务体系，开辟公众建言献策通道，重点建设线上意见征集服务平台，充分发挥智能移动终端的便捷、高效技术优势。保障民众参与监督的权利，监督意见有人接听、回复意见有人传达。城市归根结底是全体市民的生产生活空间，城市建设规划、建设、环评单位，更多倾听来自一线的建议和质疑，更有利于做出正确的决策，提升生态城市建设质量，更好地满足人与自然的需求。

六、结束语

生态和谐是未来城市建设的发展方向，是可持续发展的践行，是人与自然共生的必由之路。生态城市规划是一项复杂的系统工程，规划环境影响评价作为先导环节，其评价的有效性水平，直接影响城市运行的环保经济效益。规划环评自身具有很高的科学水平，有着内生规律，评价原则的运用需与实际情况相结合，切勿死板教条执行，理论与实践的结合效果，是衡量评价水平的重要指标。预防是规划环评工作的重点，制定行之有效的预防性措施，确保城市生态系统的健康水平、稳定性和可持续性。