邻避效应下我国环评制度的衡平性研究

唐卓忠

（东北林业大学文法学院，黑龙江 哈尔滨 150040）

1 环境邻避冲突问题的提出

居民对于住宅区附近某些兼具公共利益性与潜在危险性的设施项目（如垃圾焚烧厂、水库建桥、铁路机场），常常产生排斥的情绪，由此种心理引起坚决而强硬的态度，甚至产生高度情绪化的集体抵制或对抗活动，这被称作邻避冲突，该类设备也被叫作邻避设施。在公民环境权利意识与利益诉求观念日益增强的当下，社会对牵涉环境权益、健康质量等建设项目的关注从未停止。近年来，典型的邻避型群体运动愈演愈烈[1]。从利益需求的意义出发，邻避冲突主要是两个正当利益之间非对抗性的博弈，即发展与保护的冲突：作为“共有财产”的受托者（地方政府），维护城市公共利益、驱动城市正向发展是其基本义务；而对于邻避设施周边的民众而言，个体的环境健康权益、财产经济利益和政治诉求权利才是首要主张。利益结构多元化的社会出现邻避冲突是难以避免的，且大部分冲突在性质和结果上并没有绝对的错和对、输与赢。故对于此类冲突的解决，法律应当持同等保护立场，以“权衡”的方法化解，不能以排除或否定一方的合法利益为代价去保护另一方的合法利益[2]。

而环境影响评价机制作为实现环境正义的重要制度设计和项目开发建设的前置性决定要素，其运行模式本身对规避邻避矛盾具有一定的导控作用。但邻避抗争为何会演化为非理性的群体性事件？其与邻避设施规划过程中环境风险分配的平衡性有重要联系，因而以环评机制应对邻避问题的衡平性为视角，综合考量我国环评制度现状，探索化解邻避冲突与社会可持续发展新路径，具有一定的现实意义。

2 环评制度在冲突治理的衡平性界定及标准

环评的衡平性与整个规划文件的形成、执行等过程有直接关系，任何一个环节的疏漏都可能导致环评机制的固有作用与实际效果发生错位。本文所指的衡平性界定为在邻避设施的环境影响评价过程中公共利益与个体法益之间的平衡程度，可以从以下3 个方面考量。

2.1 技术标准

邻避设施对环境的影响往往存在着较为复杂的因果链条，一般民众很难凭借自身逻辑与经验法则对项目建设带来的环境风险有客观判断。故在环境影响评价过程中，公众通常会将项目信息与国家环境标准和技术指标对比判断真伪。一旦相关标准有所缺位，居民将失去可靠参考，转而自行判断，这极易导致公众意愿与政府结论相背而行。同时，标准的缺失也会使环评决策的结果及其负外部性分配的公正性难以得到保证，环评机构无法通过科学的技术标准说服公众，不可避免地让公众质疑环境影响评价的结果，最后演变成邻避冲突。

2.2 公众参与

作为环评运行的必要环节，公众参与的有效性已然成为判量环评机制在邻避效应中衡平性的重要依据。公众参与环评的有效性，是指公众参与对邻避设施项目环境影响评价的影响程度，它主要包括参与主体内容、信息互动效果两个方面。首先，广泛的参与主体、恰当的参与时限、多样的参与方式能满足不同利益群体的诉求需要，保障更多相关主体的合法权益，这也是环境的公共属性所决定的。而不合理的参与规则将会成为横亘于环境和人面前的巨大障碍，加剧利益天平的失衡。其次，公众参与中的信息反馈效果也是判断体制衡平性的外在标准，即公众的意见信息是否作为审批决定的考量因素，能否得到审批机关应有的尊重与采纳。对合理意见进行采用，对不予采纳的意见进行合理解释并让公众知晓，这不仅能对政府主导下的环保体制进行监督，同时也能提升环境决策的公正性与执行力，降低邻避效应发生的可能性。

2.3 事后补助结果

补偿方案的不合理往往是邻避冲突的宣泄口，因此事后救助结果的公正性是考量环评机制在处理邻避冲突衡平性最直观的标准。作为维护社会公平正义的最后一道防线，体制内法律救济的缺位加之民意表达渠道的堵塞，会潜在地强化作为利益当事人之一的政府方的专权优势，最终导致民众不得不选择体制外乃至法外的方式进行利益诉求。就补偿机制而言，补偿的形式、标准依据、监督落实都直接影响着补偿结果的合理性。当冲突无法避免时，及时、合理的补偿对于缓解风险负担方邻避情绪尤为重要。

3 增强环评机制衡平性以有效克服邻避效应的建议

3.1 推进战略环评制度

战略环境影响评价是指对规章政策、规划设计及替代方案产生的环境效应进行宏观有序的综合评估，是环境影响评价制度的战略延伸。传统邻避设施的规划决策一般依托现有国家环境标准与地方现实发展的需要，而决策本身如何衡量利弊、如何突破局部思维的桎梏则需借力战略环评制度。通过严格实施战略环评制度，能有效提高相关政策标准的宏观性与科学性，从源头上减少因战略失误而导致的环境污染问题，推动实现环境风险最小化与风险分配最优化。

2016 年生态环境部发布的《“十三五”环境影响评价改革实施方案》以及2021 年《“十四五”环境影响评价与排污许可改革实施方案（征求意见稿）》均表示要深入推进战略环境影响评价，故可以借此契机，以邻避项目为目标试点，将战略环评工作纳入决策考量中。对此，先从评价范围出发，将国家产业发展规划、国民经济发展规划等国家重大战略规划有效纳入评价范围，同时对相关法律标准、政策规划的形成过程进行专门的评价考量，以延伸战略环评制度的调整深度，从规则设计上避免建设项目因无序推进而导致的邻避矛盾升级。国家和地方也需出台操作性和实用性较强的评价细则，完善内外联动机制，实现决策与执行环节的高效衔接，推动环境影响评价朝着规范化、客观化、公正化的方向发展。

3.2 健全环境公众参与机制

在公众参与环境影响评价过程中，参与主体范围的确定是首要问题。由于具体环境因素的不确定性，邻避项目对于各个群体的影响程度往往也难以确定，故参与主体除受建设项目直接影响的自然人、法人和其他组织外，还应包含受项目间接影响的个人或组织。这里间接影响的范围界定因素并不限于空间距离，还可以考虑上下游的经济联系、时间维度等。在技术、影响力上拥有优势地位的环保组织也应被吸纳为公众参与的主体，不可将其框制在“受项目影响内”。环保组织依托特有的中立性与专业性，所提出的建议往往更具客观性与科学性，更能得到采纳。

保障公民的环境权。环境权是一个兼具程序性权利和实体性权利的复合型权利，其主要包括环境信息知情权、环境参与权和环境侵害请求权[3]。建议向前向后延伸公众参与环评的阶段范围，即民众可参与时间向前延伸到项目选址阶段，向后扩延到环境影响的后评价与跟踪检查阶段。社会公众越早介入环境影响评价，越能及时调整规划，避免后期资源与成本的浪费；公众参与项目的监督也能让群众亲身了解项目情况，在一定程度上缓解其不满情绪。相关部门可以根据邻避项目的特色探索其他参与方式，如组织实地参观、开设建议专线、选择公众易接触到的新闻媒体实时转播等，调动公众参与环境影响评价的积极性，引导群众以合法、合理的途径行使公民环境权利，推动多方主体达成理性共识。我国也应完善环境公益诉讼制度，逐步确定公民个体作为环境公益诉讼的主体资格，并将政府机关不作为或违法行为纳入司法审查范围，从而保障公民环境权利。

完善环境信息公开与反馈制度。公众参与的前提是公民能够接触到真实有效的环境信息，因此我国相关规范应明确环评信息的公布范围。用于公开的环境影响报告书应包括项目具体信息及其预期风险、环评目的、决策依据、公众意见和参与情况等信息，尽可能使用简洁易懂的语言，避免使用模糊用语，减少公众的理解障碍。此外，应当进一步细化环评单位关于采纳与反馈公众意见的规定。有关部门可以依据已有标准与法律规范，组织专家对环境影响报告书中民众意见的采纳情况进行审议并提出科学意见。对于予以采纳的建议，部门当以书面形式将其确定为决策考量的内容。而对不予采纳的意见也必须以书面形式及时告知相对人，并对不采纳的理由进行充分的论证与解释，当公众认为理由说明不成立，或者公众意见未被采纳且没出具合理说明的，民众可向负责审核的环境保护行政部门反映，环境保护行政部门认为有必要的，可遵循有利于相对人的原则，要求其相关单位予以重新说明或视为无效。

3.3 构建多元化回馈补偿机制

司法救济作为体制救济的最后防线，往往会耗费大量个人、社会和司法资源，对簿公堂的局面也易使群众逐渐站在政府规划的对立面，实际效果也会与环评初衷悖离。因此防范邻避冲突最为直接、衡平成效最快的措施，除了制度本身完善外，构建多元化的回馈补偿机制也至关重要。

多元化回馈补偿机制的对象应包括邻避设施本身以及受其负面影响的当地民众，补偿的主体也应当由政府和建设方共同担任。传统机制对居民的补偿多是一次性的，而邻避设施给居民带来的负外部性却是长久存在的，随着时间推移，这种收益与风险的不对等性也会愈发明显。因此在主体协商过程中，补偿方应以居民的利益关切和环境可持续性为补偿出发点，合理补偿项目带给受害者的实际损失（包括现实和预期的损失、间接和直接损失）。同时政府与企业也需专门提供资金，定期用于邻避设施的环保改造，及时处理设施产生的污染损耗。此种双向救济模式可以有效减轻项目的不利影响，减少民众的不良情绪。

回馈补偿的具体形式应当呈现多样化形态。一般而言，不同类型的邻避设施对居民的健康、财产、精神等方面造成的不利影响也不同，因此需要因地制宜地通过多元方式进行补偿，主要分为金钱补偿与非金钱补偿两大类。金钱补偿除及时支付现金外，建议承担项目建设的企业与政府按照比例划拨特定资金，以应对未来邻避设施可能对周边居民及环境产生的风险。在非金钱补偿方面，我国可以参考“日本垃圾焚烧设施补偿制度”，在当地修建图书馆、公园等基础设施，依据项目开发特色产业以增加就业机会。亲民多样的利益补偿形式，能在一定程度上引导那些持反对意见的人自愿接受项目，而不是基于申诉无果的妥协。

此外，我国也应着力建立一套科学的补偿计算体系，完善内外部的监督机制以解决补偿方案不公正、实际补偿难落实等一系列问题。首先，地方政府应综合考虑专家、民众、企业等主体建议，用科学方法对邻避设施产生的外部成本以及居民利益的损失进行估算，并将其对应于补偿金比例的计算中，方案的制定过程与最终结果也必须用通俗易懂的形式公之于众，形成一套科学而又具有针对性的补偿计算体系。其次，作为方案通过的决定方，政府行为是否合规合法对于其结果的公正性具有很重要的影响，因此，审计、纪检等部门应该加强对方案制定、执行过程的监督，可依靠线上技术监测和线下暗访专员，增加对项目建设进度、补偿方案反馈情况等方面显性巡查和隐性督查的频率，综合运用行政手段落实补偿方案。