政协协商民主是全过程人民民主的生动诠释

廖璐婷

(吉林大学马克思主义学院，吉林 长春 130012)

民主不仅是一种价值追求，更是一个国家的国体和政体的统一。基于不同国家具有不同的经济基础、国体、文化积淀以及现实条件，进而导致各国所选择的民主价值导向、民主发展道路和民主制度大相迳庭。中国的国体是人民民主专政，政体是人民代表大会制度，走中国特色社会主义政治发展道路。在新时代的背景下，我国人民民主不断发展，制度体系更加成熟定型，实践不断丰富。2019年11月，习近平总书记在上海考察时提出了“人民民主是一种全过程的民主”。在中国共产党成立100周年大会上明确指出“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主。”[1]全过程人民民主是中国共产党百年探索和治国理政中概括出的人民民主的新形态。在十九届六中全会和党的第三个历史决议中又进一步提出要发展全过程人民民主，推动中国民主政治建设规范化、制度化。全过程人民民主是对中国特色的民主政治实践的新总结，是对人民民主理论价值和民主实证融合的升华。选举民主和协商民主是中国民主政治的两种形式，其中协商民主是中国民主政治的特有形式和独特优势。政协作为协商民主的重要渠道和专门协商机构，其协商民主实践是中国协商民主的楷模，是对全过程人民民主的生动诠释。

一、全过程人民民主的显著特征

“民主”一词起源于古希腊，意思为“人民治理”或者“人民的权力”。早在古城邦国家中，由于小国寡民，人民可以通过选举民主直接参与国家事务管理。在近代资本主义国家中，民主政治实践遇到了国家人民规模变大的挑战。随之西方资本主义国家倡导代议制民主，把人民的政治参与局限于选举民主中，在热闹非凡的选举过后就进入冷清的休眠期，而国家和社会事务的管理直接托付于在竞争选举中胜出的所谓的“精英代表”代行。精英政治本质是代表资本集团的利益，即为少数人谋取利益。中国的国体决定了国家的一切权力属于人民，人民是全过程人民民主的价值内核。以人民为价值内核折射出人民既是民主政治建设的设计者又是民主政治建设的受益者，主要体现在人民是行使主体、民生是主要内容、全方位参与是过程特点。这三方面既是中国式民主对西式民主的超越，也是全过程人民民主的显著特征。

(一)人民是全过程人民民主的行使主体

在一个国家中，哪个群体是民主的行使主体，即民主为谁服务，那么这个群体也是民主权利的受益者。国体规定各个阶层和阶级在国家中处于何种地位，即由谁主导民主权力。我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的社会主义国家，支持和保障人民当家作主，决定了人民是全过程人民民主的行使主体和受益者。人民作为全过程人民民主的行使主体，在制定民主制度体系和开展民主实践时，理应围绕人民的利益诉求而展开，展现了人民当家作主的主体属性。在我国，“人民”这个词的范畴是能够代表最广大群众，具有代表大多数的特点。人民的范畴从最初的包括工人阶级、农民、劳动人民、爱国的和拥护社会主义的人，到确认知识分子属于工人阶级的一部分。随着不断深化改革，经济水平发展，出现了自由职业者、私营企业主、中介、网络主播等新兴社会阶层。他们都属于社会主义事业的建设者，也属于人民的范畴。为了能够包含最广泛，人民的范畴不断扩大，“迄今已经扩大至全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者。”[2]人民范畴的扩大标志着民主行使主体的扩大，也反映出我国的民主受益者越广泛，求得社会的最大公约数越接近最广泛人民群众的利益诉求。

西式民主的行使主体是代表资本集团的政党，其受益者肯定是资本集团。它们利用民主选举为资本操纵披上合法的外衣。西式民主把选举、决策、协商、管理、监督等复杂的民主过程简化为单一的民主选举环节，民众没有真实地参与到民主全过程中，因而做出的决策和制定的政策不可能真正代表人民的意志。全过程人民民主是以人民的意志为核心，让人民参与到民主的各个环节，把人民意志贯穿于民主的全过程。在十九届六中全会总结党百年奋斗的十条宝贵经验中，“人民至上”是其中一条。这与全过程人民民主强调以人民为价值内核的理念完全契合。民主围绕的核心问题就是在国家中保障民众集体意志和公共权力相适应的制度和理念。只有人民处于至上地位，成为民主的行使主体，在制定政策、做出决策和管理国家、社会事务时以人民诉求为核心，才能保障公共权力为人民服务。人民是全过程人民民主的行使主体体现在：一方面在民主选举过程中，人民居于主体地位，根据自身意愿选举各级人大代表代表人民行使国家权力。国家权力的神圣性和合法性来源于人民，而非天赋人权。另一方面在民主协商、民主决策、民主管理和民主监督过程中，人民有序参与民主全过程，通过表达、沟通、协商、凝聚共识而实现政策决策的选择，保证决策凝聚人民意志。在民主的全过程中，人民都处于主导地位。正如马克思所说：“在民主制中，国家制度、法律、国家本身，就国家是政治制度来说，都只是人民的自我规定和人民的特定内容。”[3]41

(二)民生是全过程人民民主的主要内容

内容是度量民主价值的关键因素。何种议题能够成为民主实践活动的主题，直接反映出民主的价值核心导向。“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是用来解决人民需要解决的问题的”。[4]全过程人民民主的开展是以排人民所忧、解人民所困为支力点，各个环节均是围绕民生问题而展开的。简而言之，民生是全过程人民民主的主要内容。民主与民生具有天然联系。首先，民生和民主在实质上具有一致性。全过程人民民主的本质是人民当家作主，是人民群众通过对国家和社会公共事务的全流程参与促成集体利益诉求的实现。民生即人民的生命、生计和生活，是关于人生存和发展的根本问题。在实际生活中表征为人民群众最在意、最直接的利益和诉求。民生的精义是通过民主渠道、民主程序保障自身利益诉求的实现。因此民生和民主具有内联性，本质上具有同一性。其次，民生是民主的动力源泉和基石。民生问题事关国家和社会发展大局，是党和政府工作的重心。中国共产党指出：“增进民生福祉是我们坚持立党为公、执政为民的本质要求，让老百姓过上好日子是我们一切工作的出发点和落脚点。”[5]人民群众的所需所求是民主议题的源泉，同时倒逼社会主义民主政治改革。再次，民主为民生提供表达的渠道和运作机制。解决民生问题除了需要人民群众积极参与外，还需党和政府的高度关注，从政策和措施上积极推进社会主义民主政治建设，构建长效的制度体系和运作机制。进入新时代，人民群众的现实需求不断发展，对公平、正义、法治、民主等精神层面的需求增强，尤其是政治参与意愿。全过程人民民主的提出符合现实需求的现状，推进人民群众全流程参与公共生活。

民生和民主的内在逻辑说明全过程人民民主以解决民生问题为主要内容，只有处理好民生问题，才能践行好全过程人民民主。全过程人民民主融含的各个民主环节的内容都是以民生为主。尤其是政协协商民主的议题最能体现以民生为实质内容。例如十三届全国政协双周座谈会的议题有推进城镇污水处理提质增效、保障农产品质量安全、社会救助法的制定、促进民族地区就业等。就业、社会保障、食品安全、水污染都是和人民群众有直接关系的民生问题。在新冠肺炎肆虐全球的当下，党坚持把群众的生命安全放在首位，在民主决策和民主管理上坚持以民生为实质内容，采取严格防控措施，迅速把疫情控制住并率先复工复产，时时刻刻把民生问题放在中心位置。

(三)全方位参与是全过程人民民主的过程特点

全过程人民民主的独到之处在于“全过程”。“全过程”是对我国民主政治实践的新总结、新要求。全过程人民民主的提出是基于以下两方面的现实条件。一方面，中国的社会主义制度体系更加成熟和定型，各种制度、机制、程序和规范不断完善。尤其在民主制度体系上，“积极发展全过程人民民主，我国社会主义民主政治制度化、规范化、程序化全面推进”[6]10-15。另一方面，人民群众有序政治参与实践不断丰富。这种参与是全链条和全方位的有机统一。全链条是指在纵向上对每个民主环节完整性参与。全方位是指在横向上多维空间的无死角参与。

关于人民群众有序政治参与的各个环节，党的十九大报告进行了阐述：“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。”[7]全过程人民民主是将以上各种民主实践形态融合一体的总概括。首先，全过程人民民主要求在纵向上人民群众完整参与以上每个环节。任何活动的开始都需要活动的组织者和管理者，民主活动也不例外，因此民主选举出管理者和组织者是全过程人民民主的逻辑开端。人民群众通过民主选举选举出德才兼备的管理者。人民作为全过程人民民主的行使主体，无论是直接参与还是委托代表间接参与，在民主决策过程中都有人民群众参与的轨迹。从决策初期议题的提出需要反映民情，决策的形成阶段需要汇集民智，决策的执行阶段需要符合民意。三个阶段的民情、民智、民意都需要人民群众的参与。民主协商是贯穿民主决策之中的，是汇聚民智、保障决策符合民意的重要手段。民主管理是决策执行的后续阶段，如何保障决策的有效性，需要建构科学合理的运行、奖励和惩处机制。这都需要人民群众的深度参与，从而确保始终代表和维护人民利益。民主监督是与其他所有环节形影不离的。每个环节的运行都需要人民群众的监督、审视和纠正，以保证全过程人民民主不偏离“最大公约数”的轨道和人民参与的完整性。其次，全过程人民民主要求在横向上多维空间的无死角参与。在以上各个民主环节中均会涉及多个领域的内容。无论是民主决策、民主管理还是民主协商均会涉及经济领域、社会领域、文化领域、政治领域等。民主选举亦会涉及政治领域的人大选举以及社会领域的基层民主组织选举。因而全过程人民民主必然覆盖多维空间的全方位参与。无论是经济民主、文化民主、政治民主还是社会民主，都需要人民群众的真实参与，把人民群众的完整性参与落到实处。这种横向上多维空间的参与和纵向上完整性参与的有机融合，形成了全过程人民民主全方位的过程特点，也体现了全过程人民民主具有完整性、持续性和全覆盖性。

二、政协协商民主实践是对全过程人民民主的高质量践行

全过程人民民主是根据我国民主政治现状概括的民主新形态。它是为了适应人民对更高水平的美好生活愿望而回应和发展的。随着物质生产水平不断提高，人民对民主参与的直接性需求更高。政协作为最广泛的爱国统一战线组织，包含各界别、各阶层、各行各业的代表，具有广泛性，以及上通下达的有利条件。它的有效运转，既有利于畅通人民群众的诉求渠道，也有利于党与政府决策的民主化、科学化，成为凝聚各方共识的组织机构和制度载体。人民政协承载着合作、共享、参与、协商、监督等社会属性，有助于在实践中找到群众意愿的最大公约数。政协协商民主实践具有常态化、全覆盖和全过程的特点，这些特点与全过程人民民主的特征不谋而合，都是以人民利益为核心价值取向，实现最广泛人民群众的全覆盖、全链条的有序政治参与。因此，政协协商民主实践是对全过程人民民主的高质量践行。

(一)常态化协商

我国的人民民主是全过程的，体现在除了定期的选举民主外，还有各种协商民主实践供人民参与。人民不会在选举之后进入无休止的休眠期，而是可以通过形式多样的协商民主实践参与国家和社会治理。政协协商民主实践具有常态性。“全国政协已形成以全体会议为龙头、以专题议政性常委会和专题协商会为重点、以双周协商座谈会为常态的协商议政的格局。”[8]179常态化的会议之外，还有网络远程协商、视察、提案、调研、反映社情民意等协商形式。这种常态化协商议政格局使得人民的意愿诉求渠道畅通，并且能够得到及时关注和重视，让人民真切感受到国家主人翁的地位。

1.常态化协商会议

定期召开协商会议是政协委员履职的重要形式，在决策前、决策中进行充分协商有利于决定的科学化、民主化。全国政协全体会议是全国政协委员履职的最高形式。每年一次的两会是中国民主的盛宴，在世界备受瞩目。专题议政性常委会和专题协商会是围绕国家和社会发展过程中的重要问题开展专题性协商。每个时期国家发展的侧重点不同，凸显的重要问题也不同。根据存在的重点、难点问题开展专题协商会，针对某个专门问题相关专家委员提出专业建议，凸显了政协协商民主的专业性。双周协商座谈会是政协常态化协商的亮点，是全国政协委员和相关国家机关定期交流、资政建言的主要协商平台。它具有切口小、专业性强、协商深入的特点。双周协商座谈会约两周一次，围绕当前热点民生问题、经济发展问题、生态环境问题等邀请相关界别代表协商讨论、建言献策。从十二届全国政协开始双周协商座谈会至2021年9月，双周协商座谈会召开54次，针对城镇污水处理、农产品质量安全、加强港澳青少年爱国主义教育等社会热点难点开展协商讨论，提出决策参考。它是协商民主的创举，增加了协商密度，丰富了协商内容，创新了协商形式。

2.常态化协商活动

随着互联网技术的发展，网络协商打破时间、空间限制，尤其是在疫情防控的当下，使得协商活动更加便捷。网络协商通过远程、线上的新方式，扩展了协商参与度，提高了协商实效性，拓展了协商渠道，成为政协委员的移动履职平台，有利于协商活动的常态化发展。在线下，政协委员还通过实地调研、视察、反映社情民意等实践活动“走下去”。通过和人民群众“联起来”“坐下来”，设立“说事广场”“村民协商堂”等平台，围绕群众切身利益的相关问题开展面对面协商，使得群众有事来协商，实现双重主体联动机制，从而推动协商的常态化。

(二)全覆盖协商

协商内容是否涉及方方面面，协商代表是否包容各行各界，协商层次是否呈现多层次，都直接影响着协商民主的质量，直接影响着人民当家作主的真实性。全过程人民民主“是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”[9]人民政协协商民主从协商内容、协商主体和协商层次的覆盖面上看，在各民主渠道中都是独有的。它全覆盖的协商高质量践行了全过程人民民主。

政协协商内容覆盖经济、政治、文化、生态、社会等方面，大到国家方针政策的制定，小到小区环境、冬季取暖问题都覆盖到。它协商的内容已经超出自身范围，不只涉及政协内部、统一战线和多党合作事务，还对政府、党委、人大、其他国家机关所涉及群众切身利益的事务协商建言。政协协商内容的全覆盖，与其与生俱来的定位相关。从成立之初的“各党派共商国事的协商机关”到“民主协商机构”再到“协商民主的重要渠道”和“专门协商机构”，定位都是协商国家大事和群众要事的平台，都是为了发扬人民民主。第一届全国人民政协就完成了协商建国的要务。在新中国成立之初，选举全国人大条件不具备的情况下，在1949年至1954年期间代行人大职权。

政协协商层次呈现多层化，从中央不断延伸到地方基层，尤其注重基层协商，打造老百姓家门口的协商平台，真正做到全覆盖协商。大部分涉及群众权益的问题都发生在基层，深入基层倾听人民群众所愿所想，才能使得所做决策与群众意愿有高度重合性，才能与人民民主高度契合。为了更加接地气，政协搭建各种基层协商平台，例如在乡镇、街道社区设立“政协之家”“议事大厅”“百姓协商亭”等，打通了民主的最后一公里。让协商民主就在人民群众身边，真切感受到协商为民的价值追求。对于一些涉及面小、日常性的协商可以做到随时协商，及时帮助群众解决难题。

政协协商代表具有全覆盖性，同时政协协商代表的吸纳也会随着社会阶层结构的变化做出适当调整，以保证能够实现最大程度的覆盖。政协协商代表的全覆盖不仅维护了大多数人民群众的权益，还重视少数人的利益，倾听协商，引导共识。

(三)全过程协商

政协协商民主实践就是政协委员履职的一个动态过程，从协商前的调查研究、协商中的充分交流、协商后的成果运用连成一个民主全过程的闭环。政协协商民主实践的全过程性使得决策的前中后每个环节都有人民的参与，都有民意的全浸透，真正做到决策是对民声民意的凝练。

首先，注重协商前的调查研究。做好协商前的调查研究对协商选题是否精准至关重要，与群众所盼是否重合密切相关，因此要在协商前把调查做深、做细、做实。基层是群众的汇聚点，更是民生问题的集合地。政协在基层设立协商联系点，把原汁原味的社情民意传达至国家机关，大大提高了协商的真实性，为议题能够踩准关键点铺垫基础。在协商前政协委员走访调查，综合各种情况分析整理，也为协商到点子上奠定基础。例如大气污染治理、食品安全等议题的提出，贴近群众所盼，顺应群众所需。

其次，注重协商中的充分交流。协商中的充分交流是凝聚共识的关键。政协协商民主形式丰富，有专题协商、界别协商、对口协商等形式，根据不同协商主题采取不同的协商形式。在协商活动中，除相关领域的政协委员与政府相关部门负责同志外，还会邀请有关专家学者、群众代表等政协系统外的人员参加，从而提升协商质量。在协商互动中充分交流、化解分歧、凝聚共识。在理性的协商交流中，一些群众的意见建议得到采纳，一些群众尤其是弱势群体的意见建议受到关注，从而求得最大公约数。

再次，注重协商后的成果运用。协商后及时整理意见建议，以提案、政协函、社情民意等形式报送相关部门，使得协商成果落到实处得以运用。之后政协还会对协商成果的落实情况追踪问效，实行动态管理。实际情况是不断变化发展的，协商成果不是全过程协商的终点，而是一个不断实践更新的过程。由于实践的不断变化，决策根据协商成果在落实过程中出现的问题及时更新改正，从而更好地维护人民权益，实现人民意愿。

三、政协协商民主制度为践行全过程人民民主保驾护航

全过程人民民主以相应的制度体系作为功能性支撑条件。全过程人民民主实际效能的发挥取决于具体制度体系的健全和发展水平。习近平总书记指出，“要用制度体系来保证人民当家作主。”[10]

政协协商民主在协商前、协商中、协商后都有相关的制度规定，保证协商民主的顺利开展，为践行全过程人民民主保驾护航。

(一)协商议题的确定

协商议题的确定是协商前的准备工作，是整个协商过程的开端。《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《中国人民政治协商会议章程》等制度中都有规定政协协商的议题。政协协商议题主要分为两类，常规议题和自选议题。常规议题主要是指国家在政治、经济、文化、社会等方面的重大方针政策和重大举措。自选议题主要是指根据实际情况政协自主选定的事关群众所需所求的难点、重点、热点的社会问题。通过协商前视察、调研等准备工作，从而确保协商议题一方面需要符合人民群众的意愿诉求，保障人民群众切身利益；另一方面需要符合公共理性和党的大政方针，保证正确的政治方向。为了能够真实代表人民诉求，政协委员必须深入群众收集一手资料，政协也出台了与之相匹配的制度。例如《全国委员会委员视察工作条例》《全国政协加强和改进调研工作实施办法》等，使得政协委员在履职过程中有规可依。通过这些制度规定以确保议题的可行性。

尤其一些地方政协对于协商议题的选定有更精细的制度规定。例如政协对于年度协商计划的制定。在制定前专门召开座谈会，根据之前做的调研、视察以及对党政文件的解读，由政协代表协商确定选题、数量等。选出一定数量的重点议题通过专题会、界别协商、协商座谈会等各种形式广泛征求各民主党派、各社会团体、各界别代表的意见，并与相关部门会谈确定。对于确定的议题，由政协办公室组织相关人员起草年度协商计划草案。之后将草案提交政协秘书长会议、政协主席会议等相关会议讨论，进行修改和完善。最终提交政协常委会审议通过。协商议题的提出机制是协商民主持续化的前提，保证了议题的科学性、严谨性、政治性以及人民性，为政协协商民主确立良好的前提。

(二)协商成果的形成

协商的本质在于各主体之间的沟通、讨论、互动和对话。在相互沟通中，表达各自的想法、意见、观点和认识，使得各种利益观点不断凝聚融合，从而形成最大公约数。政协的协商活动不仅在于各方利益主体的自我表达，更在于通过协商交流各利益主体的思想得以转换融合，使得形成的决策能够满足最广泛群众的利益。因此，政协的民主协商是高质量的有效协商，而不是简单的观点表达会。为确保协商成果的质量，政协对专题协商、双周协商座谈会等协商形式都有制度规定。如《全国政协全体会议工作规则》《全国政协常务委员会工作条例》《政协全国委员会专题协商会工作办法》《政协全国委员会双周协商座谈会工作规则》。

双周协商座谈会是政协协商民主形式的名片。从2013年《政协全国委员会双周协商座谈会工作办法(试行)》到2018年《政协全国委员会双周协商座谈会工作规则》，双周协商座谈会制度逐渐成为一项机制健全的会议制度。双周协商座谈会能够高效率、富营养、切中要害，在于其完整健全的运行机制。《政协全国委员会双周协商座谈会工作规则》规定在协商前，承办单位需组织相关委员围绕议题开展调查研究工作，从而深入、全面、客观地看待问题，做到有理有据建言献策。通过实地走访调研和材料的汇总分析，为会上的协商讨论提供科学的调研报告和充实的实证材料。对于参会的人员会根据每次议题的不同确定相关领域的专家精英以及政府相关部门负责人，做到结构科学、人员精简。在协商座谈会中，每位委员有规定的发言时间，因此发言内容都是经过严格筛选，内容短小精悍。委员发言的材料充分、数据精确、内容充实、建议科学。各委员的发言都是立足科学调研的基础上，能够代表群众意愿的真知灼见。因而双周协商座谈会建言能够高质量、高效率地突破很多瓶颈问题，体现最管用的民主效能。最后凝聚成的协商成果以书面形式汇总呈送相关部门采纳反馈落实，从而影响决策。

(三)协商成果的落实反馈

协商成果落实转化为现实成果是一个十分复杂、艰难的过程，人民政协一方面要对是否及时落实、是否真正落实进行监督。协商成果如果得不到实际落实应用，协商就沦为走过场，毫无意义。协商成果落实是协商民主最重要的环节，直接影响协商民主效能的发挥。为防止协商成为空口承诺，政协对协商成果的落实、跟踪、反馈形成了有效运行机制。在达成共识后，政协以提案、建议方案等形式交由党委批示，将协商成果形成决策提交相关部门正式进入落实环节。相关部门收到建议方案后，必须给予及时回应。防止协商成果与决策落实出现脱节现象，保证落实的及时性和真实性。另一方面还要对落实后的进展和结果进行跟踪问效和听取反馈，对落地出现的问题进行再协商再落实，促进深层次转化，循环反复直到保证人民意愿真实落实。政协有专门机构对协商成果落实情况进行跟踪和民主监督。政协可通过走访、座谈、评议等方式，听取相关部门反馈落实情况或者深入基层聆听一线群众的实际感受，做到与党政部门和基层的有效衔接。并对落实过程中出现的问题开展再协商、再落实追踪，形成一个动态更新的过程。