“量出为入”真的实行过吗？——兼与陈明光、陈锋教授商榷

付志宇

内容提要：“量出为入”作为财政预算的指导原则应是根据支出的职能范围预先主动安排财政收入，在中国古代并未有过根本意义上的制度安排。文章结合历代史实运用财政理论证明历史学界从文本分析推导出“量出为入”的财政预算不成立，有过相关的财政思想不等于真正付诸财政管理的实践，近而提出几点学术思考。

现代财政分权理论认为，政府的事权决定其财权，收入应该与支出相匹配。表现在政府预算安排的逻辑顺序上，就是以支出范围来确定收入规模，也即“以支定收，量出为入”。纵观西方国家，莫不以此原则来指导其财政预算实践，“盖近代国家编制预算，皆采‘量出为入’之原则，恒以岁出多寡定岁入之多寡”（李剑农，1990）。那么，“量出为入”作为预算原则在中国古代是否得以实行过？如果是，表现为怎样的财政管理形态？不同学科背景的研究人员对此问题莫衷一是，历史学界依据历史文本字面记载普遍持肯定态度，经济学界则更多从财政史实出发加以辩证分析，论者纷纭，治丝益棼。近期陈锋教授撰文认为清末“伴随着预算的酝酿与实施，‘量出制入’不但逐步实践，在制度、政策上予以改易成为可能，从而完成由‘量入为出’到‘量出制入’的转换”（陈锋，2021）。陈明光教授在研究两税法时也指出，“事实上‘量出制入’也是很早就被付诸实践的财政原则”（陈明光，1991）。在他们看来，“量出为入”的预算原则确实在中国古代得以实施。对此类观点，我们应如何认识其具体所指，又在多大程度上为史实所证明？

一、两税法以前的“量出为入”

《礼记》载：“冢宰制国用，必于岁之杪，五谷皆入然后制国用。以三十年之通制国用，量入以为出”①出自：《礼记·天官》。。由于出自儒家的经典，“量入为出”的预算原则一直被后世奉为圭臬，在汉以前鲜受质疑。当然，《墨子》中也有“以其常正（政），收其租税，则民费而不病”②出自：《墨子·辞过》。的话，折射出一些“量出为入”思想的闪光点，但这还只是一种理论，没有变成国家的财政工作指导原则。直到汉兴，高祖因财政状况窘迫，“量吏禄，度官用，以赋于民”①出自：《汉书·食货志》。，及汉武帝时桑弘羊理财“计委量入，虽急用之，宜无乏绝之时”②桓宽（汉）：《盐铁论》。，说明当时已经开始有比较接近于根据国家的经常性支出来安排收入的财政实践了。对于这种做法的目的，清人已经指出：“汉初除秦之苛暴，田租十五而税一，所以量度禄用者，似乎量出为入，不合古意，然其要在于省约”③出自：《御定孝经衍义》（三十三卷）之“天子之孝薄税敛”。，也即此时表现为“量出为入”形式的背后仍然是为达到与“量入为出”节省支出同样的目的。根据吐鲁番出土文书，唐前期出现过“八月都账”制度，地方对次年支出进行预计并报度支司，说明“量出”已经有了一定的实践。但需要注意的是，该制度并未与“为入”相结合，还谈不上所谓的预算平衡。归纳起来，两税法之前出现的这些朴素的思想与简单的制度仅在极为有限的范围内，即财政学理论中的经常性支出部分可以考虑以支定收的顺序，但整个的财政支出尚无法真正进行预算安排。当然，“量出为入”真正作为一种财政预算原则的归纳与倡导，还是来自杨炎的两税法奏折。

二、关于杨炎的“量出以制入”

唐初遵循传统“量入为出”的理财观：“先王之制，度地以居人，均其沃瘠，差其贡赋，盖敛之必以道也。量入而为出，节用而爱人，度财省费，盖用之必有度也”④出自：《旧唐书.食货上》。。这时的财政制度是建立在国家统一平均分配土地的均田制与统计可靠的户籍制基础上的租庸调制，有了充分稳定的收入来源自然可以做到量入为出。

安史之乱后，土地兼并，税制隳坏，“王赋所入无几”，量入为出的原则难以继续实施。因而杨炎任相后针对“科敛之名凡数百，废者不削，重者不去，新旧仍积，不知其涯”的情况，“请作两税法”，并在奏折中提出“凡百役之费，一钱之敛，先度其数而赋于人，量出以制入”。对于杨炎的“量出以制入”，大多数人将其混同于陆贽及以后朝代时议的“量出为入”，很少有人思考过两者的区别。事实上，如果详细考察当时及以后的历史，会发现“量出为入”和“量出制入”是有所不同的。从训诂学的角度，“制”既有“制定”“制式”之意，等同于“为”，如，前述“冢宰制国用”；但也有“控制”“限制”之意，则与“为”有所不同。杨炎此时用“制”而不用“为”，应有其深层的目的。正如陈明光教授所揭橥的，“杨炎提出两税法要量出制入，用意在于通过预算来控制支出规模，从而减轻安史之乱后百姓的沉重税负，并收回下移地方的部分财权”。“量出为入”是根据支出来安排、确定收入，“量出制入”则是根据支出来限制、控制收入（蒋大鸣，1987）。那么，杨炎改革的目的到底是安排收入还是要限制收入呢？

杨炎在谈及租庸调制失败的原因时，除了战乱导致人丁脱离土地失去制度运行基础外，官员的肆意盘剥加码也很重要，“权臣猾吏，因缘为奸，或公托进献，私为赃盗者，动以万计”①出自：《唐会要》（卷八十三）。。纳税人的负担在制度与管理的两重压力之下不断加重，“百姓受命而供之，沥膏血，鬻亲爱，旬输月送无休息”②出自：《旧唐书·杨炎传》。。所以，新的制度一方面要保证国家的财政收入，另一方面也要保证百姓税负的稳定。由此可知，杨炎之所以要以“量出以制入”作为两税法改革的原则，实际上正是为了克服两税法之前收入膨胀的弊病，即制约传统社会下肆意开征各种收入的皇权。从这些文字我们大致可以推导出杨炎的改革目的乃是“制入”，即规范财政收入，而非“为入”，即安排收入预算。

陈明光教授指出了杨炎改革减轻百姓负担的目的，但其所言的控制支出规模却是颠倒了逻辑顺序。杨炎的本意乃是“量出”来“制入”，即通过测算支出来控制收入，而非通过收入的安排来控制支出，否则又回到了传统的“量入为出”原则。况且“安史之乱”后地方财政支出相对独立，中央的财权与技术条件所能“制”的只能是收入，而且只是部分的收入，也即两税三分中上供的部分。

陈明光教授认为“杨炎所谓‘量出制入’只是针对其中的‘两税’而言”，这个观点也不成立。杨炎推行新法既要保证国家的财政收入充分足额，也要保证整个财政运行机制的稳定，于是才有了“敢加敛者以枉法论”的约束条件。从语境看，“量出制入”固然是在行两税法的折子中出现的，但此处的“入”不应简单等同于两税，而是整个财政收入体系。陈明光教授文中以青苗地头钱为例说明两税之外没有实行过“量出制入”，这是事实，但后文又指出两税法方案也没有采用杨炎“量出制入”的建议。既然只是理想，以没有发生的事情来判断其适用范围是站不住脚的。此外，杨炎在处理皇室支出侵占国家财政时，也提出“度宫中经费一岁几何，量数奉入”的观点，因为皇室支出并不以两税作为来源，而且杨炎区分皇室支出与国家财政是在两税法改革之前，这就能看出其“量出以制入”的财政预算原则并非专为两税法而特别提出的。

同理，陈明光教授所谓的“就改革目的而言，他提出‘量出制入’以固定全国两税征收总额的意图却是实现了的”也不成立，因为杨炎的原话是量“百役之费”的“出”而制“一钱之敛”的“入”，既然当时“赋于人”的不只是两税，那么他“制入”制的就应该是全部的收入，而非只固定两税的征收总额。当然，两税法的实施方案并未按照杨炎的初衷，而是采取了定额税制的征收模式。这样一来，杨炎“制”入的努力便付诸东流了。因此我们今天讨论杨炎“量出以制入”的财政预算原则，更多是具有思想史意义，而非制度史的意义。

三、关于陆贽的“量出为入”

与杨炎不同的路径，陆贽要恢复“先王之制”，重新实行量入为出。不过，他的观点还是以儒家的限制支出为目的：“夫地力之生物有大数，人力之成物有大限，取之有度，用之有节，则常足”③陆贽（唐）：《均节赋税恤百姓六条》。。所以，从这个意义上说，其实杨炎与陆贽的两种理财观在本质上是一样的，都是限制和缩减国家的开支。只不过杨炎是以预先测算支出来限制收入进而控制支出，带有现代意义的预算平衡乘数的色彩，陆贽是根据已有的收入量力而行，类似于现收现付制下的稳健财政政策，但目的都是为了缓解唐廷的财政危机，殊途同归。

陈明光教授指出陆贽将量入为出“视为会引发统治危机的财政原则加以批评”，“在多数场合表现为每当一定的岁入不能满足支出需求时，政府就强制性地扩大税收项目或数量”。陈锋教授也接受陈明光教授的观点，认为“陆贽的‘量出为入’说更接近后来的‘量出制入’，只不过不太被人注意，反而被杨炎非标准的‘量出制入’所掩盖”。但从两位教授所引陆贽有关“量出为入”的原话，“取之无度，用之无节……量出为入，不恤所无”，“国用岁加，不时节量”，“但忧财利之不足，罔虑安危久不持”等语，可以看出，陆贽明明是反对“量出为入”的，为何反而成了标准的“量出制入”说了？以其批判和反对的观点作为其财政原则，恐怕是不妥的。而且，作为财政原则应该是指导财政工作的方针，进行规范、固定的收支安排，而非两位教授所说的临时、变通性地增加收入来满足支出需求。因此，就陆贽的本意，其否定的“量出为入”只是一种历史上出现的财政现象或做法，将其拔高为“指导处理财政平衡大局的财政原则”或者提炼成“量出为入说”是不符合史实，也不具有说服力的。

其实，回到前面的问题，如果接受“制入”不能与“为入”划等号，那就很好解释陆贽使用的“量出为入”和以后历代文书中所批判的“量出为入”所指均为任意扩张收入来满足需要的害民虐政，而非杨炎通过两税法改革来限制政府收入的做法了，也就能理解杨炎试图实行的“量出以制入”和陆贽倡导恢复的“量出为入”实则殊途同归，都是“在于省约”。

当然，诗无达诂，每位学者的理解可以不同。但是，即便认为“量出制入”与“量出为入”真的可以等同，从严谨出发，也还是应该尊重历史文本的本来面目。陈锋教授所引的陆贽和之后宋明清各代论述的原文均是“量出为入”，但在个人的表述中却换成了“量出制入”。从“量出制入”与“量入为出”在历代文献中的出现频率相比，在诸多文献中仅杨炎一人使用“量出以制入”，其它均为“量出为入”，也可以看出两者的确存在差异。

四、明清时期的“量出为入”

在接受了李剑农、陈明光教授等学者的观点，承认两税法改革是“只有量出制入之名，而没有量出制入之实，仍然是传统的量入为出的翻版”后，陈锋教授进一步提出“明清时期由‘量出为入’向‘量出制入’的转变”的论点，可是这是事实吗？

这要分两种情况来看，第一种是“明末清初由‘量入为出’向‘量出制入’的转变，可以看成是非常时期的一项临时措施”。从陈锋教授列举的明末“三饷”加派到清初田赋预征及“平三藩”的各种加征，不能简单推导出这些就是“量出为入”的预算安排的结论。首先，历朝历代到了后期都普遍存在苛杂加征的现象，典型的如东汉灵帝的卖官鬻爵、唐末五代的牛毛杂税、南宋贾似道的回买公田，非独明末清初为然，何以此时独成为“量出为入”了呢？其次，正如陈锋教授自己所言“是非常时期的一项临时措施”，既然是临时措施，就不应该视为类似于两税法的规范的制度设计，自然就谈不上“量出为入”的政策了。最后，就这些加征措施本身出台的过程而言，都是应急性的，连能不能顺利征收都不可知，又怎么可能做到先“量”出再“为”入？

第二种情况是“晚清时期社会的巨变，传统的量入为出终结，从根本上采取‘量出制入’”，“晚清实行‘量出制入’的政策”。这是陈锋教授多年来一以贯之的观点，在学术界影响很大。可是，“于不疑处生疑，方是进矣”，是否真如陈锋教授所言，晚清已经从根本上采取“量出制入”？

首先，仅就陈锋教授文中所采择的证据，均是各类论述，如薛福成、黄遵宪、郭嵩焘、增韫，以及致端方信函、《甘肃清理财政说明书·总序》所引用的时论等晚清的著作、信函、奏折及民间言论中的观点，而没有官方依据“量出为入”进行财政预算的直接证据。思想先行是历史的常态，有此思想并非有此制度，不能以言论替代史实。充其量只能如倪玉平教授的文章所言“可以说，从‘量入为出’转为‘量出为入’，成为这一（咸同）时期财政指导思想的转变”（倪玉平，2019）。

其次，陈锋教授文中援引的唯一可与制度挂钩的《浙江全省财政说明书》中确有“量入为出”一语。但考察史实，清廷度支部迟至1908年始奏定清理财政办法，1910年各省财政说明书始送达中央且不齐，即便有个别省份超前按“量出制入”安排地方预算也不能证明晚清从根本上采取了这项原则。更何况说明书中用的是“趋于量出为入之一途”，“趋于”与正式实行似不能完全等同。接下来的“司空仰屋而嗟，计臣束手无策”则可以反证浙省并未真正推行，如已确实做到“量出为入”，何至于“无策”？

最后，跳出陈锋教授文中的论据，考察晚清的财政史实，无论是“厘金”的开征，关税的协征，还是各种苛杂摊派的收敛，从其始行之初，都和前述明末清初临时应对财政危机的机制相类，而非严格意义上的“量出为入”的制度性安排。这也正是陈锋教授所引何汉威“突破传统量入为出的框框，灵活应变”的意思。但在何文后面所加的“这种灵活应变实际上就是量出制入政策的实行”之语却非原意。突破“量入为出”并不必然就是“量出为入”，如该文前引明人李承勋“既不量入为出，又不量出为入，杂然而牧，泛然而用是谓无政”之言，说明两者不是非此即彼的关系。就算到了后期这些收入形式稳定下来，成为中央与地方的固定收入，也没有成为“量出为入”预算原则所要求的根据当年的支出来安排当年的收入，更不可以简单用“从根本上”予以界定。考察是否“根本”的标准应是预算程序，纵使宣统四年真是按照“量出为入”的原则试办预算，最后一年也代表不了晚清七十年的财政政策。

五、“量出为入”何时真正实行

北洋政府时期开始延续清末预算的基本形式与编制方式，由财政部主持编制预算。财政部下发各项表册模板通令各省区各机关编制概算，地方民政长官按模板填写经手征收的各项国家税及所需行政经费，由省（特别行政区）公署讨论确定各项收支总数，再分咨中央各机关。岁入概算按收入类别分送财政部各司处，岁出概算按经费所属分送中央主管各部，同时需将完整概算送财政部处。关税和盐税分别由各地海关及盐务部门编制概算，送中央税务处和盐务署审核。中央各部署也需编制本机关概算，偿付公债所需经费数则由公债司汇总送部。根据上述预算程序可以看出此时预算收支分列，且收入渠道分税收与中央部拨两途。未能如西方国家预算先测算支出以定收入的顺序，故谈不上实行“量出为入”的预算原则。另外，受政局影响，北洋政府时期的预算多不能如期完成，交立法机关审议的国家预算案仅有民五、民八两年，故该时期仍未进入现代预算阶段。至于这一时期出现的大量举借外债，并不能说明就是“量出为入”的依据。一个最基本的史实就是这些债务收入并未纳入财政预算，大多是坐收坐支，用于军费开支，自然谈不上以“量出为入”作为预算原则。因此，对于北洋政府时期出现的债务收支，从性质上讲，和以前历朝历代末期所采取的临时加征是一样的。

国民政府时期，前期财政预算基本上奉行传统的财政思想，正如有学者指出的那样，“他（宋子文）希望蒋介石能削减军费，以便使相对固定的税收收入能够有所剩余而供作其他各种用途，也就是量入为出”（张生，2001）。这一阶段国家财政部门大体上还能尊奉预算平衡准则，根据收入情况对财政支出有所限制。但抗战爆发后，原有的收支平衡结构被打破，政府不得已转换预算原则，中国才真正进入战时财政下“量出为入”的预算管理模式。孔祥熙在1939年发表的执政计划中明确指出：“战时财政，以量出为入为原则，此后国库支出，一在适应军事需要，一在推广后方建设。收支不敷之数，当较前此一年半为更巨，其弥补办法，仍不得不依赖借款”①孔祥熙：《第二期战时财政金融计划案》，出自秦孝仪：《革命文献》（第79辑），中国国民党中央委员会党史会1979年版，第494页。。这一转换的一个直接表现就是以国家的军费和建设费需要为安排收入预算的标准，但以税收为主要形式的经常性收入无力完成，导致经常性的财政赤字，政府只能转而靠借债和发行纸币筹集收入，进而引发了严重的通货膨胀，最终导致抗战后中国经济社会的全面崩溃和国民政府的政权覆灭。对于实行这一预算原则导致的失败，孔祥熙本人早有所预料：“一个国家的财政收支，不能相抵，而惟以借债度日，将来终必陷国家于困境。所以在欧美各国，往往政府以预算没有办法而倒的很多”②孔祥熙：《现在全国财政的情况与将来财政的方针》，出自秦孝仪：《革命文献》（第73辑），中国国民党中央委员会党史会1979年版，第361页。。国民政府后期预算指导思想的转变，既跟当时国内外的财政经济形势有关，也是财政当局迫于政治压力不得已的选择。有学者明确指出这一过程形成的主客观因素：“孔氏不是不知道财政不平衡之危险，亦非不知道透支之主因在军费支出太多，惟限于内忧外患，与当局对军事之依赖，使裁军无法入手……至于正常预算支付外，财政部尚常被迫动用预算外巨款于军费或其他紧急支付上”，“（国民政府）逐步建立预算制度，至二十六年度新编列之总预算，不靠债务弥补岁入，收支即可平衡。惟这种纸面上的平衡，在人治为重的国家里，常横遭破坏，若干预算外的大量军事与建设支出，财政人员常无法控制”③卓遵宏：《孔祥熙的财政观》，《近代中国历史人物论文集》，（台北）“中央研究院”近代史研究所1993年版，第285、316页。。这个历史上唯一实行“量出为入”原则却惨遭失败的案例，不得不令人长思在西方国家行之有效的预算原则何以在中国开出“恶之花”的非正式制度原因，也更令人深省前文所述陆贽为何要旗帜鲜明地反对“量出为入”的做法。在一个缺乏足够的权力制约和财政监督的政治生态与文化传统下，如果得不到整个权力运行机制的配合，仅仅依靠孤立的财政系统，纵然是先进发达的思想准则也难得以贯彻实施。

六、几点思考

第一，不能“以古代今”。两位陈教授所引用的近代以前的历史文本中的“量入为出”并非现代意义上的“量出为入”，从技术手段和约束条件都不可能做到。“为”的一个主要特征就是事先主动安排，即现代财政理论中的“自动稳定器”。众所周知，近代试行预算迟至宣统二年（1910年）方才实施，且无决算，之前自然谈不上以预算安排的形式来做到“以事权定财权，以支定收”的量出为入原则。真正符合预先安排收支的预算程序，是到了二十世纪三十年代才得以实行。反之，如果承认古人所言之“量出为入”是皇权为满足支出膨胀肆意开征收入的“弊政”“虐政”，则失去财政预算的本意，也就没有了研究讨论的基础。

第二，不能“以论代史”。思想的提出倡导并不必然导致制度的推进，杨炎“量出以制入”的初衷并未被两税法实施方案所采用，晚清舆论界“量出为入”的造势也未能即时转化为预算制度与财政政策。要想证明民国以前真正实行过“量出为入”的制度，只能用史实说话。即便是入了民国，知识界和舆论倾向于分权，都很难说从实践中得以贯彻。倪玉平教授的文章题目与陈锋教授如出一辙，但加了副标题“清代财政思想的转变”。真理向前一步便成了谬误，超出史实的推断难免会成为臆断。

第三，不能“以点代面”。两位教授所引用的案例都具有一定的说服力，但是不管是古代还是近代前期（清末）社会，中国的财政体系都是独立完整的结构系统。不能把这个系统中一个孤立的现象或一项具体的举措看成是结构的性质发生了改变，导致对结构系统本身的误判。如把“青苗钱”和“地头钱”的加征视为与两税法无关的独立的财政制度，把浙江一省的改革放大为全国的预算改革。在实现近代化之前中国整体财政制度的结构是惰性的，要正确衡量局部变化的作用，对局部发生变化的历史意义不能夸大。

第四，不能“以静代动”。近代中国财政制度的演进是一个渐变的动态过程，西方财政分权理论中“划分收支，以支定收”的预算思想中国化的表现就是从清末至民国时期预算制度的逐步实施。预备立宪时期的清理财政只是财政近代化的准备阶段，光绪年二十二省财政说明书所载内容只是地方财政改革的起点，宣统二年的试办预算也只是引入西式预算的萌糵，不能夸大清末财政改革尝试的历史作用。如果将清末置于近代中国这个长时段中，从宏观上考量财政制度近代化的全过程，可以知道其发端与滥觞的地位，但很难得出已经从根本上得到采用实施的结论。如前文所述，即便是到了北洋政府时期，也只是徒有预算的表象，而未能真正符合“以支定收、量出为入”的预算精神。只有从实质上加以判断，方才有可能得出正确的结论。