中央财政支持超低能耗建筑发展：观点与建议

2022-02-05陈少强

财政科学 2022年8期

陈少强

内容提要：超低能耗建筑较现行节能标准可降低建筑能耗30%以上。加快发展超低能耗建筑，对我国推进绿色低碳发展、扩内需稳增长、促进产业转型等具有重要意义。在碳达峰碳中和的背景下，我国超低能耗建筑发展取得明显进展，但仍然存在示范带动效应不明显、合理分担机制尚未建立、相关政策力度不强以及相关技术和产业仍存短板等问题。为促进我国超低能耗建筑的加快发展，本文提出如下建议：加强顶层设计，研究综合性政策措施；在地方试点基础上，中央财政支持开展超低能耗建筑政策试点，探索建立成本分担和收益共享机制；标准同步跟进，建立中国特色标准体系；加快技术研发，提高相关产业支撑能力；通过政府采购和绩效管理强化中央财政的支持力度和治理能力。

超低能耗建筑是指利用气候特征和场地条件，通过被动式建筑设计最大幅度降低建筑供暖、空调、照明需求，通过主动技术措施最大幅度提高能源设备与系统效率，充分利用可再生能源，以最少的能源消耗提供舒适室内环境的建筑，其较现行节能标准可降低建筑能耗30%以上。我国以国际合作、科技项目为支撑，已建成秦皇岛在水一方、中国建科院示范楼等一批具有代表性的示范工程，在改善民生、节能减排等方面取得显著成效，同时也面临建设规模较小和政策力度不强等问题，需要多措并举，共同推动超低能耗建筑规模化发展。

一、我国超低能耗建筑的发展现状

在碳达峰碳中和的背景下，近年来超低能耗建筑得到多方重视，政策措施密集出台，推广速度明显加快。

（一）纳入发展规划

我国已将推进超低能耗建筑规模化发展纳入碳达峰碳中和、城乡建设绿色发展等整体部署。2021年中共中央、国务院《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》要求“持续提高新建建筑节能标准，加快推进超低能耗、近零能耗、低碳建筑规模化发展”；国务院《2030年前碳达峰行动方案》《“十四五”节能减排综合工作方案》都要求加快发展超低能耗建筑；中办、国办《关于推动城乡建设绿色发展的意见》要求“推动高质量绿色建筑规模化发展，大力推广超低能耗、近零能耗建筑，发展零碳建筑”。此外，在住建部、国家发改委、央行、证监会等部门制定的《绿色建筑创建行动方案》《绿色债券支持项目目录（2021年版）》文件中，也都支持超低能耗建筑发展。

多个地方明确了“十四五”发展目标，建设规模将远超“十三五”时期发展目标。目前，北京、河北、黑龙江、上海、江苏、重庆、陕西、海南等省市已明确，“十四五”时期超低能耗建筑累计建设规模将超过5000万平方米，为“十三五”期间全国建设总量的5倍以上。

（二）地方积极推进

河北省、黑龙江省大力扶持相关产业发展，制定了超低能耗建筑产业发展专项规划等，大力推动生产、建造和运行全产业链体系构建。目前，中央层面尚未出台支持超低能耗建筑发展的具体措施，相关措施主要以地方政策为主，包括土地供应保障、财政资金支持、容积率奖励、开发销售激励、产业扶持培育以及金融服务支持等。

1.土地供应保障

试点地区将超低能耗建筑建设纳入规划条件和土地出让合同。例如，北京市采用高标准商品住宅建设方案评审的方式推广超低能耗建筑；河北省对单宗土地面积达到100亩的出让、划拨居住建筑地块或总建筑面积20万平方米及以上的项目，在规划条件中明确应建设不低于10%的被动式超低能耗建筑。

2.财政资金支持

试点地区依托建筑节能与绿色建筑专项资金等，对超低能耗建筑建设予以资金支持。例如，北京市按照每平方米1000元的标准进行资金补助；河北、吉林、郑州等省市按照每平方米400-600元的标准予以资金支持；江苏、山东等省（市、区）根据年度专项资金总量采用因素法进行资金分配。

3.容积率奖励

目前，各地通过多种方式对超低能耗建筑予以容积率优惠①容积率又称建筑面积毛密度，是指一个小区的地上总建筑面积与用地面积的比率。对于开发商来说，容积率决定地价成本在房屋中占的比例，而对于住户来说，容积率直接涉及居住的舒适度。。其中，河北省对因墙体保温等技术增加的建筑面积，按其地上建筑面积9%以内给予奖励；山西、辽宁、青岛、湖南等省（市、区）对因采用墙体保温技术增加的建筑面积，不计入容积率核算和不动产登记的建筑面积。

4.开发销售激励

试点地区通过上浮房屋指导价格、调低预售资金监管比例、提前办理预售许可证、基础设施配套费用优惠等措施激励超低能耗建筑的销售。其中，上海市提出超低能耗建筑可获得3%不计入建筑面积奖励，对示范项目每平方米补贴300元；湖南省明确墙体保温隔热增加的建筑面积不计入容积率、不计入不动产登记建筑面积；河北省明确超低能耗建筑在办理商品房价格备案时，指导价格可适当上浮，比例不超过30%；山东省济南市对采用超低能耗建筑技术的项目，可调低预售资金重点监管比例（数额），增加拨付节点或对预售资金实行前移一个节点进行拨付；山东省青岛市明确预售楼栋投入开发建设资金达到工程建设总投资的25%以上和工程形象进度达到正负零，并已确定施工进度和竣工交付日期的，可办理《商品房预售许可证》。

5.产业培育扶持

河北省将重点产业高质量发展专项资金优先用于“一区三基地”被动式超低能耗建筑产业发展。山东省青岛市对于通过示范项目经验形成本市超低能耗建筑工程建设标准或适用性技术等研究成果的，给予50万元的额外奖励；利用新旧动能转换基金对超低能耗建筑配套产业链给予优先支持。

6.金融服务支持

试点地区通过金融服务优先保障、金融机构奖励、公积金贷款额度上浮等方式支持超低能耗建筑的发展。其中，海南省将超低能耗建筑纳入高质量绿色发展项目库，提供更加优质的金融产品和金融服务；河北省对符合规定的银行业金融机构投放到超低能耗建筑和绿色建筑领域中小企业的创新信贷产品，省级财政按不超过季度平均贷款余额3‰的标准给予直接奖励；湖北省宜昌市对使用住房公积金贷款购买新建被动式超低能耗自住住宅的，贷款额度上浮5%-20%。

（三）加强宣传推广

2021年5月以来，中宣部等落实中央领导批示要求，组织权威媒体对超低能耗建筑展开系列宣传活动，取得良好社会反响。《人民日报》《光明日报》《科技日报》《中国建设报》组织了“提升建筑减碳自主贡献”等专题的宣传报道，央视“焦点访谈”在全国节能宣传周期间播出“能耗超低，建筑变绿”的深度报道。各类报道形象展示超低能耗建筑的优点，请主管部门和行业专家进行政策解读、趋势分析，为规模化推广奠定基础。

二、中央财政支持超低能耗建筑发展的重要性

随着经济社会发展和人民生活水平提升，建筑领域能耗和碳排放将呈现持续快速增长态势。加快发展超低能耗建筑，对推进绿色低碳发展、扩内需稳增长、带动产业转型等具有重要意义。

（一）助力碳达峰目标实现

2019年，全国建筑领域能耗总量约11亿吨标煤，占全社会能源消费总量的22%；建筑领域碳排放总量22亿吨，占全社会碳排放总量的22%左右，建筑领域碳减排已成为全社会碳减排的重要组成部分。由于建筑物生命周期长，发展超低能耗建筑，可避免对既有建筑进行大规模改造更新，减少资源浪费和碳排放。截至2021年底，我国在建及建成超低能耗建筑面积超过1000万平方米，形成的年节能能力超过10万吨标煤。未来10年，我国城镇新建建筑面积每年达20亿平方米以上，若全部按照超低能耗建筑标准建设，每年可节能约2000万吨标煤，对实现碳达峰目标贡献显著。

（二）形成国内有效投资

“十三五”期间，我国累计在建（建成）超低能耗建筑近0.1亿平方米，直接建设投资达500亿元以上。从产业拉动来看，建筑业每增加1元的投入，就可带动相关产业投入2.1元左右，“十三五”期间发展超低能耗建筑就已带动相关产业投入1050亿元，提供劳动就业岗位达30余万个，还可以拓展超低能耗建筑的咨询、设计、检测、运维等新行业，培育新的经济增长点。随着“十四五”时期和“十五五”时期国家对超低能耗建筑发展的进一步重视，相关投资规模有望创下新高。

（三）推动产业绿色转型

目前，超低能耗建筑及其关联行业超过70个，如保温材料、高性能门窗等上游产业，施工建造、管理运维等下游产业，具有产业链条长、产品附加值高等特点。较普通建筑，超低能耗建筑所采用材料的性能更优、寿命更长，加快超低能耗建筑发展，可以加速建筑、建材等行业提质增效，加快传统产业转型升级和高质量发展。

三、中央财政支持超低能耗建筑发展的必要性

经过近几年的探索和示范，我国超低能耗建筑发展的一些技术性障碍正在逐步解决，但目前各地普遍存在不愿干、不会干，建设和购买意愿不够积极的现象，技术研发和相关产业发展仍存在一些短板，市场化、可持续的激励和推广机制尚未形成，规模化推广面临以下挑战：

（一）示范规模和类型有限，带动效应不明显

从建设规模来看，“十三五”期间超低能耗建筑建设总量不足每年新建建筑规模的0.6%，虽然预估“十四五”期间建设规模有所增长，但也不足3%，总体还是以示范为主，规模有限。从类型来看，以政府投资或主导建设的公共建筑示范为主，市场化住宅建筑较少，可复制的标准化示范案例不足。从分布来看，在建及建成项目约60%分布在华北地区，地域分布不均，尚未形成适宜不同气候条件地区的技术路线。

（二）初始投资成本较高，尚未形成合理的分担机制

超低能耗建筑每平方米建造成本比普通建筑多600-1200元，由于减少了使用过程中的能源支出，多投入的建造成本居住建筑约8-10年、公共建筑约10-15年可以收回。从超低能耗建筑50年以上的生命周期考虑，可以在长期获得净收益，具有良好推广价值。但当前还没有在政府、企业、个人之间形成合理可持续的增量成本共担机制和收益分配机制，开发商、消费者都趋向于政府给予支持，但不少地方政府因为财力有限，较难承受。

（三）相关政策力度不强，缺乏有力的工作抓手

目前绿色建筑推广建设情况是主管部门对下级监督考核的重点内容，各类规划文件也明确了推广目标，而超低能耗建筑仍以鼓励、引导为主，部分地区尚未设定推广目标。地方已出台的支持政策主要围绕标准制定、容积率奖励、贷款优惠等方面，部门协同性不够，合力不强，缺乏有效、有力度的政策措施。

（四）相关技术和产业仍存短板，不足以支撑大规模应用

当前，我国绝大多数建材产品仍处于满足一般建筑层级阶段，符合超低能耗建筑相关技术要求的门窗、保温隔热材料等产品占比较低，部分关键技术性能较进口产品仍有明显差距。此外，超低能耗建筑设计咨询、施工建造等方面普遍存在技能欠缺、经验不足等问题，上下游产业的配套能力不足，对大规模产业化的支撑不够。

四、中央财政支持超低能耗建筑发展的几点建议

针对超低能耗建筑规模化推广面临的主要挑战，建议下一步重点开展以下工作。

（一）顶层设计

研究制定超低能耗建筑发展的中长期分阶段实施路径，明确不同阶段发展目标。统筹规划、设计、建设、检测、运营、维护各环节，健全土地、投资、金融、消费等方面的政策措施，完善项目监督、核查与后评估机制，形成系统的约束和激励政策体系。

研究中央财政支持超低能耗建筑发展试点的目标。2022年住房和城乡建设部印发的《“十四五”建筑节能与绿色建筑发展规划》提出，到2025年我国将建设超低能耗、近零能耗建筑0.5亿平方米以上。综合考虑地方试点积极性高和拉动经济增长等多方面因素，建议“十四五”期间中央财政支持超低能耗建筑试点建设面积可增加到0.7亿平方米。

（二）政策试点

财政在推进超低能耗建筑发展中的作用主要体现在两个方面：一是在企业不愿意从事的“市场失灵”领域，如企业认为超低能耗增加成本而消费主体不愿意承受，这时需要财政分摊企业部分成本，实现超低能耗建筑外部收益的“内部化”；二是保障超低能耗建筑成本和收益可持续，即超低能耗建筑能够自我实现和自我发展，能够在生产、消费、流通、社会治理环节能够“循环”起来。

中央财政支持开展超低能耗建筑政策试点的内容包括：一是新建超低能耗建筑规模化发展。对于政府投资或以政府投资为主的各类新建建筑，引导执行超低能耗建筑标准，支持将合理增量成本核算到投资造价。对于其他新建建筑，以单体工程为主的超低能耗建筑建设示范重点依托地方配套政策支持，中央财政重点支持以区域（如社区等）推广为主的超低能耗建筑规模化建设。二是既有建筑超低能耗改造示范。针对当前超低能耗建筑以新建建筑为主的情况，以寒冷地区、夏热冬冷地区为重点，兼顾夏热冬暖地区、温和地区，开展既有居住建筑和公共建筑超低能耗改造示范，探索适宜技术路线和发展路径，支持建立完善超低能耗建筑技术评估、交易体系和科技创新服务平台。中央财政重点对改造规模大、节能减碳效益突出的项目予以支持。

鼓励经济发达地区率先在政府投资建设项目，保障性住房、大型公共建筑项目中全面推广超低能耗建筑，鼓励其他地区在新建建筑中优先推广建设超低能耗建筑。试点开展各类既有建筑超低能耗改造，探索有效的技术路径和推广模式，逐步提高既有建筑能效水平。

据测算，超低能耗建筑较普通建筑单位面积成本平均增加1000元左右，按照试点面积0.7亿平方米计算，超低能耗建筑成本将增加700亿元，增加的成本目前主要由地方政府和社会资本承担。根据国家北方清洁取暖试点城市和其他试点城市项目的示范经验，中央财政补贴超低能耗建筑增加成本的比例原则上不超过30%，预计“十四五”期间中央财政支持超低能耗建筑建设资金规模约215亿元。

（三）标准体系

总结示范项目经验做法，建立国家、地方、团体等多级标准体系。完善超低能耗建筑施工建造标准，支持将合理增量成本核算到投资造价；健全产品质量性能、检测评价和运行维护等系列标准；完善建筑能效测评标识制度，推动在超低能耗建筑中的应用，提高全社会对超低能耗建筑的认知度。

（四）支持研发

研究通过科技专项等形式，针对弱项短板，对气密性配套部件等关键技术、外墙外保温系统等工程应用科技展开攻关，提高相关技术性能和产品使用寿命。组织建立一批超低能耗建筑配套产业基地，提升产品生产能力和市场供应能力。建立产学研结合的实验室，培养专业的科研、设计人员。加强职业技能培训，培养合格的施工、建设管理、运维管理技术人员。