烟草专卖数字化执法电子签章适用的法律探析

2022-02-05周阎小雪

经济技术协作信息 2022年3期

◎周阎小雪

一、引言

随着近年互联网应用向纵深发展，我国司法、行政执法等多领域，也在业务流程中逐步启动数字化、智能化技术。在行政执法层面，数字化技术的应用在加速数据流转的同时，提升了执法部门业务处理效率，同时也减轻了行政相对人的相应负担，实质推进了依法行政的高效便民原则。

在烟草专卖执法的数字化应用中，传统的书面形式正逐步实现数字化的转化。签章是书面材料中具备重要法律效力的一部分，电子签章的适用、认证成为保证行政执法数字化合法性的关键因素。

二、电子签章概述

（一）电子签章定义及范围

1.传统书面中的签章含义。

传统纸质书面中的签字，其意指当事方在书面文件中书写或加印的，具有鉴别作用的图像符号。签章具有排他性，个人的签名仅能由本人签署，表明对签定文件内容的认可和承诺。同时签章具有身份辨识性，在司法程序中具有证据价值。签章包括签名、盖章两种形式，行政相关法律法规往往对签名、盖章行为同时予以规定。（如《中华人民共和国行政处罚法》第五十二条第二款关于简易程序的规定：“前款规定的行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为，行政处罚的种类和依据、罚款数额、时间、地点，申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限以及行政机关名称，并由执法人员签名或者盖章。”）

签章行为在行政法范畴中，与行政文书紧密相关。对于行政机关、行政相对人两方面，电子签章具有不同意义。对于行政机关而言，签章通常由行政部门负责人或经授权的执法人员所签署，具有确定责任机关、明确责任人的作用，具备完整签章的法律文书才具有面向行政相对人的信赖力，同时因其明确责任人身份的功能，在一定程度上起到了提高执法机关依法行政能力的督促作用。而在行政相对人层面，通过当事人签署签章，固定了当事人身份，并由签署人对文书内容、程序实施表示认可、了解，具有重要的证据意义。

2.电子签章的定义。

电子签章的产生来源于传统签章，是在电子化法律行为中，为实现与传统印章一致的身份辨识、文件确认功能而使用的电子技术手段。不同于传统签章，电子签章并非纯粹的图像符号，而是通过代码组成电子密码，产生特定的电子数据，电子签章能够证明签章者身份、并能表示签章者对数据电文内容的认可。图形符号是电子签章的形式，电子签章的实质为可追溯的电子数据，其中蕴含签章者身份、签章时间、签章内容是否篡改等信息。电子签章最常见的技术为数字签名技术，根据对数字签名技术以外的签章予以认可，各国在电子立法角度存在三种模式：

第一种模式：单一式模式。仅将数字签名作为法定的电子签名技术。主要适用国家为德国、韩国、美国犹他州等

第二种模式：半开放式模式。在以数字签名为主要模式的基础上，不排斥其他电子签名技术。新加坡即采用该种模式

第三种模式：开放式模式。以我国《电子签名法》为代表，不限制电子签名技术的方式，仅对电子签章的合法性标准予以确认。（《中华人民共和国电子签名法》第二条第一款：“本法所称电子签名，是指数据电文中以电子形式所含、所附用于识别签名人身份并表明签名人认可其中内容的数据。”）

由此可见，在我国法律体系下，只要符合签章的证据标准、法定目的的电子数据，均涵盖于电子签章范畴中。

三、电子签章的证据效力

（一）电子签章证据的证明力

在诉讼证据审查中，对证据资格的判断标准集中于“真实性、关联性、合法性”的审查。电子签章作为电子证据的一类，在司法实践中，最易产生证明力瑕疵的问题主要集中于对其真实性不予认可的情形。电子数据类证据，较之传统书面证据，存在易修改的天然属性。因此，对于电子签章的证明力，其核心在于使用高可信度的信息技术，保持电子签章信息完整度，充分证明其未经篡改，具备可靠性。

针对包括电子签章在内的电子证据证明力的认定，有司法工作者的观点，认为可采取下列的采信规则：

1.证据来源审查：经公证的证据证明力大于未经公证的证据；利益相对方保存的证据大于中立方保存的证据，中立方保存的证据大于利益相关方保存的证据等。

2.孤证不能定案：电子签名等证据的确认，应结合相关联的证据共同印证，无佐证的单独证据，不应予以采信。

该采信规则也代表了司法实践中对于电子签章证明力的一种认定倾向。

（二）符合法律效力的电子签章认证方式

电子证据证明力的认定标准不甚明晰，此外，电子签章在网络环境中可能存在签名被恶意侵入、被盗、被解密、签署人恶意否定等风险。鉴于此，通过权威、中立的第三方对电子数据等进行审查、鉴别，从而予以证明，便形成了防范上述风险的认证。电子认证为主流的一种认证方式。

电子认证机构（Certification Authority）即为认证实施的前提。电子认证机构应是值得信赖的第三方，从实现功能而言，实施认证行为的电子认证机构应该具有以下特点：

第一，电子认证机构应具备中立性。在民商事交易、行政行为中，电子认证机构是独立于当事双方的第三方，对当事双方任一方无偏袒，无倾向。保障签章认证过程的公平性

第二，电子认证机构应具备独立性。其须为独立的法律主体，不隶属于任何企业，经费独立，独立承当民事责任。唯此才能不受任何企业、组织或个人干涉，客观的进行验证。

第三，电子认证机构应具备资格性。对于电子认证这样高度专业技术性机构，须有国家进行准入和许可，对其营业的专业条件进行资质审批。唯有符合法定资质的电子认证机构，其所提供的认证服务才具备可信度、权威性，从而具有较强的证明力。

四、行政执法中电子签章的适用现状

（一）其他行政部门的执法实践

我国《电子签名法》施行初期，电子签名主要适用的场景是民商事领域，主要应用于电子交易、合同签署中。不同于双方合意形成的民事行为，行政行为是行政机关作出的单方行为，具有代表行政机关意志的公信力。因此在前十余年，行政行为往往采用谨慎的证据，适用稳定、证明力明确的纸质书面形式。

随着信息技术技术的发展，电子政务的逐步建立，以及简政放权的逐步深入，电子文书、电子签章现已在部分行政部门率先应用，其中较为突出的是公安机关。

公安部于2015年启动电子印章信息系统，并于广东、广西开展试点进行先行先试。2018年，公安部修订《公安机关办理行政案件程序规定（公安部令第149号）》，对于行政案件处理，在全国范围内适用电子签章。2020年修订的《公安机关办理刑事案件程序规定》（公安部令第159号），将电子印章、电子签名应用于刑事案件的办案程序中。

此外，海关总署于2018年、2019年分别发布海关总署公告，在海关部门启用海关单证专用章电子印章、行政审批网上办理平台电子印章。交通运输部、人社部发布规定，对于资质核发证件适用电子印章。而在司法程序中，最高人民法院于2021年5月通过《人民法院在线诉讼规则》（2021年8月1日起施行），第三十三条规定，明确适用在线诉讼的案件，可通过电子签章方式，确认、签收诉讼材料。

3）信息系统成果：建立省级地理国情信息管理系统，对地理国情普查初期成果的深度开发运用，并结合现有的一些平台，进一步完善我省的地理国情监测和地理国情信息的发布与服务。

综上而言，电子签章在行政执法领域的适用逐步成熟，适用范围、部门具有逐步扩大的趋势。

（二）行政诉讼的司法实践

电子签章在涉诉行政案件中已广泛存在于各省判例中。如成都市郫都区人民法院审理的余某某诉成都市某派出所案中，派出所在行政处罚决定书中适用电子印章，原告质疑该电子签章有效性，法院审判认为电子印章并无不当，行政程序合法。而在刘某某诉江西省某市公安局交通大队再审案中，对于原被告争议焦点中，电脑终端设备打印的公章是否具有印章效力的问题，江西省高级人民法院认定其电子印章方式符合电子签名法规定，与人工盖章具有同等法律效力。另在岳某某与北京市某区市场监督管理局再审案中，法院肯定电子签名的适用，认为可靠的电子签名应达到属于电子签名人专有、签署时签名数据仅由签名人控制等证明标准（本文所引用判例均来源于中国裁判文书网）。

由上诉司法判例参考，不同省份的法院对行政行为中电子签章的运用整体持有积极、认可的倾向。电子印章在司法实践、行政诉讼的认定中，现阶段各省市的法院因为经济发展、观念、技术水平的参差不齐，司法机关也正处于一个逐步接受、推进数字化、电子化的过程。

五、烟草专卖执法电子签章的适用难点

（一）部门规章中尚未明确规定电子签章等电子证据适用

虽然《行政诉讼法》中已将电子数据作为独立的一项证据形式，新修订《行政处罚法》中明确了处罚执法中采取电子送达的方式送达相关文书材料。但具体到烟草专卖执法领域，对于电子证据、电子送达的规定尚不明朗。虽然，依据行政诉讼法，电子证据的提取、适用具有合法性，但烟草专卖部门作为一个专业部门，证据种类上具有特殊性，电子签章的适用方式也具有烟草行政行为的特殊性。在证据审查、程序适用上存在适宜于本部门的具体规则，而部门规定的缺失，对于行政执法实践而言，缺少了实际操作的抓手。

对于是否适用电子签章、采取何种标准适用，不同地区、不同执法主体存在不同的理解。如由个别地区框定电子签章适用规则，而缺失上位、统一的实施标准，存在一定的证据性法律风险。

（二）电子签章被伪造、篡改的风险

电子签章作为一种电子数据，具备数据开放性，在行政执法实施中，可能存在各种风险：例如受到执法系统网络被攻击，签章被签章篡改、抹去的安全风险；签章技术本身未达到“可靠性”标准，无法证明身份辨识、本人签署、未经篡改等细节；行政相对人否认自身的的签字行为等。电子签章在实际适用中，亟需相关技术，确保签章安全性、可靠性，防范上述风险。

（三）电子签章的适用依托于行政执法全系统电子化

电子签章作为烟草专卖数字化执法中的一环，不可孤立存在。其依托于行政法全过程、全系统的电子化，包括文书制作、文书送达、证据储存等全环节的电子化。其中文书的电子化是电子签章的载体，如无电子文书，则电子签章便无确认、认可的内容标的；而送达的电子化，是将电子签章完整形式给付双方的前提，只有通过电子送达，才能收悉电子签章中的全部信息；证据储存的电子化是电子签章应用的基础，只有完整可靠的存储系统，才能避免电子签章等证据的损坏、灭失。

现阶段，烟草专卖执法尚未建立统一、完整的全流程电子系统，对电子签章的适用带来一定挑战。

六、烟草专卖执法电子签章应用的对策建议

针对电子签章应用中存在上述难点，可采取以下对策措施，促进电子签章的合法适用。

（一）引入第三方电子认证机构

为保证电子签章证明力，达到《电子签名法》中“可靠的电子签名”标准。执法机关可引入具有认证资质的电子认证机构，为行政执法进行认证服务。其签发的证书内容包括以下几个方面：第一，签章人身份的审查确认，应达到签名属签名人专有、签名数据仅有签章人控制标准；第二，经签章的文件不可改动，即使存在改动，也会在认证数据中对改动内容予以全面呈现；第三，生成时间戳，证明签章前文件内容即已存在，并通过时间戳状态，确认相关数据是否经过篡改。

（二）提取关联性证据佐证

基于“孤证不能定案”原则，在电子签章适用时，执法人员应同时提取其他关联性证据，对签章事实形成证据链，增强签章证明力。例如结合专卖执法全过程记录制度，使用摄录设备全程记录执法现场，以及当事人电子签名全过程、执法机关签发电子印章全过程；通过视频时间匹配认证中时间戳记录，以及通过记录执法现场实时定位，与记录内容中地理位置相匹配等方式，完整重现案件事实、程序事实，杜绝行政相对人否认签名等风险。