我国建立校园警察制度的可行性证成与本土化构想

肖登辉，黄祥瑞

（华中师范大学 法学院，湖北 武汉 430079）

学校作为培养人、教育人的专门场所，事关一个国家、一个民族的发展兴旺。校园问题，尤其是校园安全问题总是牵动着社会各界的目光。良好的校园安全环境是学生健康成长、全面发展的前提和保障。近年来校园暴力、学生意外等伤害性事件的层出不穷，给我国校园安全带来了严峻的挑战。如何加强我国校园安全建设、保障在校师生的人身财产安全成为了一个亟待解决的问题，也引起了党和国家的高度关注：新修订的《未成年人保护法》明确了地方政府及有关部门的校园安全职责；《国务院办公厅关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》要求因校制宜地建立校园安全风险防控机制；维护教育系统安全稳定，深化巩固校园安全专项整顿成效更是被纳入了教育部2022 年工作要点。

校园安全问题，同样也出现在其他国家和地区。如，美国上个世纪曾出现过极为严重的校园违法犯罪活动：枪击时有发生，毒品泛滥成灾，暴力司空见惯等等；欧洲国家也面对过相似的校园安全威胁。后来，校园警察制度的建立和完善为欧美国家解决了燃眉之急，维护了校园安全秩序。

校园警察制度在欧美国家的出色表现吸引了我国理论和实务界的目光。1998 年时任湖北省教委高教处处长的杜海鹰基于其在美国的考察学习，撰文介绍了美国高校保卫工作的诸多制度，其中就包括校园警察机构，这也是校园警察制度首次进入我国研究视野[1]。随后，基于实证的校园警察制度专门研究逐步出现，研究内容从最早简单直接的制度介绍[2]，到具体的分析与比较[3]，再到结合我国国情的思考与启示[4]；研究视角从早期的比较法视角[5]，到置于校园安全的背景[6]，再到结合校园欺凌治理[7]、和谐校园建设[8]等具体情况。二十余年来校园警察制度的研究虽然存在成果数量有限、偏重实证和过于宏观的问题，但总体也呈现出多点出击、四处开花的良好局面。理论的研究反哺了实践的探索。2006 年湖北襄阳南漳县抽调民警担任学校兼职校园警察，负责维护学校及其周边治安环境。这是我国目前可考的最早有关“校园警察”的起源、探索和实践。2010 年为应对当时严峻的校园安全形势①2010年3-5 月连续发生了6 起重大校园血案：3 月23 日福建南平男子杀害8 名小学生，4 月12 日广西合浦男子砍死1 名小学生，4 月28 日广东雷州男子砍伤16 名师生，4 月29 日江苏泰兴某幼儿园32 人被砍伤，4 月30 日山东潍坊村民铁锤打伤5 名学前班学生，5 月12 日陕西汉中一民营幼儿园儿童7 死11 伤。，重庆市设立“校园警察”这一“新警种”，累计派遣了5000 余名警察进驻重庆各中小学校，承担起校园安全维护等工作；更于2011 年颁行《重庆市义务教育条例》专门规定公安机关要依规派驻校园警察保证校园安全。这种“重庆模式”受到了政法系统领导的好评和理论研究的关注[9]。

然而十余年过去了，曾经赢得广泛喝彩的南漳县和重庆市“校园警察”的实践不仅未能延续和发展下去，反而消失在了校园安全工作体系之中。有关校园警察的研究经历过2010 年前后的高潮后竟逐渐式微；而相关研究成果停留在十余年前的纸面之上，未能生根发芽开花，结出具有我国特色的校园警察制度之果。在欧美等国行之有效的校园警察在我国似乎出现了“水土不服”的问题，始终未能融入我国校园安全保障的实践，他山之石可惜未能攻玉。

由是，本文试图回答三个层次递进的问题：以美国为代表的校园警察制度究竟具有什么样的特点和优势？我国是否具有引入和建立该制度的可行性？该制度可以进行何种的本土化改造以克服“水土不服”的问题为我国校园安全出力？

一、制度引介：美国校园警察的特点与优势

校园警察制度最早起源于美国。20 世纪中叶，美国社会矛盾激烈，违法犯罪事件频发，逐渐向校园蔓延。为保护学校安全与秩序，最早于20 世纪50 年代在密歇根州出现了警察在学校执勤，专职应对校园冲突事故，取得了较好的效果。随后各州纷纷效仿，联邦政府也制定校园安全法、开展司法部“校园警察”专项拨款计划等，逐步建立并完善了校园警察制度。到现在，美国校园警察数量已超过2 万人，形成了一个庞大的群体[10]。英国、奥地利等欧洲国家也先后设立了相关专门警察队伍和机构；韩国、日本、马来西亚等亚洲国家和我国台湾地区近年来也逐步进行了校园警察制度的试点和改革。而美国作为校园警察的起源，经过数十年的发展，其各方面运行最成熟，也最具代表性。以美国为例，其校园警察制度具有以下几个方面的特点和优势：

（一）立法专门化提供校园警察制度依据

美国通过制定一系列不同层次的法律来建立完善校园警察制度。作为联邦制国家，美国通过国会的参众两院和州议会等不同层次立法对校园警察制度提供法律依据和规范。国会进行宏观立法，建立校园警察制度。如1990 年通过的《校园安全法》对校园警察制度从立法上进行了确认，随后的《校园禁枪法》《校园、社会禁毒及安全法》《校园性犯罪防治法》等则根据实践的需要不断丰富校园警察的职权职责、工作要求和基础保障等[11]。州议会则主要根据本州实际情况，结合不同类型的校园安全隐患，对本州内涉及校园警察的事项进行规定。除此之外，美国部分高校还可以根据授权自行设置本校的校园警察的自治性规定，结合本校实际情况和需求加强本校安全治理工作。从联邦到州到学校的一系列不同层次立法和规定为美国校园警察制度的宏观原则、中观规则和微观操作提供了明确的依据和可供参照执行的具体规范，使校园警察制度能够有序良好运行[12]。

（二）管理专属化保障校园警察执法自治

美国校园警察名为“警察”，实际上与州和联邦的警察机构并无直接的隶属或关联关系。校园警察机构的建立完全由学校校长和董事会依法决定，由校长直接领导；校园警察的聘任、升迁、考核、待遇、经费等管理事项均由学校专属承担[13]；校园警察工作的开展除了要遵守联邦和州立法的上位规定，更要直接受到学校校纪校规的约束。如此，校园警察机构相当于是具有法定职权的、学校内部负责安全保卫工作的职能部门，校园警察相当于是具有警察身份的、学校内部雇员和职工。无论是人还是组织，均由学校进行专属化管理，为校园警察带来校内执法的高度自治性。对于学校而言，可以根据本校实际需求，更有针对性地调配和更直接地管理校园警察；对于校园警察而言，这种不受外界干扰的自治执法，更有助于执法权的充分发挥，提高校内执法和校园安全维护的效率。

但这种学校专属化管理并不意味着校园警察与州和联邦警察无任何关联。双方仍然处于平等的协作关系：校园警察可以向地方执法机构报警求助，也为其提供本职业务和专属领域上的帮助和信息共享。

（三）职责专项化明确校园警察工作内容

校园警察总体上拥有与州与联邦警察相近的法定执法权，但其履行职责不仅要依照联邦和各州立法的规定，还要执行其所在学校的各项规定。在校内，校园警察的工作基本上可以概括为两个方面：一是维护日常安全和秩序，包括保护师生人身财产安全、维护校园治安，保障校内交通，处理消防救火、急救送医、应急救援等，开展校园安全教育等等。二是打击重大违法和犯罪，包括防止和处理校园内发生的枪击、斗殴等恶性暴力事件。除此之外，校园警察还协助地方警察等处理涉及到学校及学校师生的校外暴力行为、犯罪事件等的调查，分享在各自管辖范围内获得的信息[14]。自上个世纪校园警察制度建立以来，为应对不断出现的新问题，校园警察的职权呈现出不断扩大的趋势，直到现在其职责已经繁多到近乎琐碎的地步。同时，需要注意的是校园警察的职权在公立学校和私立学校之间存在职权内容、权力授予、聘任程序等方面的差异。

（四）队伍专业化加强校园警察人才建设

校园警察主要在校园内工作，学校环境虽然在一定程度上比社会环境更单纯，但是其对个人素养、知识背景综合性、执法规范性、职责重要性等要求更高。因此，美国校园警察制度对校园警察的综合素质要求也较高，在聘用条件、培训审核、分级建设等方面也更为严格。

在聘用条件上，一般要求为大学毕业或具有一定工作经验的、本科以上学历和学士以上学位的退役警察和军人。这种高标准的招募条件也为校园警察带来了比同级地方警察更高的薪资待遇和社会地位。在培训考核上，拟聘人员需要经过长达数月的职业培训，经过警察训练监督委员会审核通过后方能正式进入学校上岗执勤。上岗后仍然要每年接受不定期的职业考核，考核不通过则有可能会被淘汰。[15]在分类建设上，为尽可能扩大执法队伍，美国校园警察队伍主要由三方面构成：一是经过招募考核、宣誓上岗的正式校园警察，他们享有完全的执法权，能够依法持枪，配备警证、警徽、警服和警具等。二是不具有执法权的校园安全保卫人员，他们本质上没有警察身份，也不能持枪，只是从事一般的校园安全巡防、检查和值守工作。三是临时雇佣来短期的辅助人员，只承担护送、看管、维持秩序等工作。经过数十年的发展，美国校园警察形成了一支专业化程度较高、体系较为完善、培训考核流程较为完整的队伍[16]。

（五）类似制度的辨析比较

按照理论与实践的先后时间顺序推断，南漳县和重庆市的“校园警察”在建立的过程中想必一定程度上参考了美国校园警察制度的理念和模式。然而两者虽然都名为“校园警察”，但南漳-重庆模式的校园警察与美国模式的校园警察却有着本质的区别。前者为当地公安机关派出警力驻守学校，其管辖权和组织关系仍在派出公安机关，只是工作地点转移到了学校，工作内容转变为了校园安全维护。而美国模式的校园警察和警局则是与地方警察和警局近乎平行的两个队伍和单位，相当于设立了一类新的工作岗位，成立了一个独立的组织机构，建立了一种新的管理体制，形成了一种新的校、警关系。

除此之外，美国的校园警察制度与我国现行的、常见的校园安全保卫组织、制度或方法——如校园警务室、校园保卫处、校园安保外包等——也存在一定的差异，有必要加以辨析，以防落入混同之虞，简单化理解校园警察制度。

校园警察制度不同于校园警务室（队等）。我国校园警务室一般由各地公安机关设在辖区内学校之中，相当于是各地公安机关派遣到学校的派出机构或人员，其管辖权仍归属于派出的公安机关。校园警务室的警察在处理好原单位的工作的同时，入驻警务室，协助学校就近处理校内的安全事件。此举其实与当年南漳县和重庆市的校园警察极为类似，只是称呼不同。[17]校园警察制度不同于校园保卫处（科、队等）。目前我国学校基本上都内设有校园保卫处作为校内的安全保卫职能部门，由学校聘用的安保人员维护校园安全。从管理体制看似乎与校园警察制度相似，但是在具体人员构成上，校园警察是得到国家认可和培训的正式警察，具有法律授予的执法权。而校园保卫处的人员不具有警察身份和专业技能。校园警察制度不同于校园安保外包。在我国部分地区出现过学校将属于本校安全管理的工作出钱外包给专业的安保公司，雇佣并利用其专业力量维护校园安全的做法。这与校园警察制度存在本质区别：校园警察是学校的正式在岗工作人员，受学校管理。而外包安保公司与学校是雇佣关系，其安保人员不是警察，且其组织人事等关系都归属于所在的公司，酬劳也由公司发放。

美国的校园警察制度建立至今已有数十年，凭借其专门化立法、专属化管理、专项化职责和专业化队伍等特点和优势，为校园安全维护发挥了巨大的作用。十数年前，我国理论和实务界对校园警察制度的关注、研究和借鉴确有其道理和创新。面对校园安全问题，对校园警察制度的引介，自可为我国解决校园安全问题提供新的思路和借鉴。但是，面对舶来品当持谨慎态度。我国与美国等国家在各方面均有较大差异，校园警察作为“外生外长”的外来物，是否适合我国校园安全维护的实际，可否适应我国不同的国家和社会环境，能否在我国扎根生长发挥作用，还有待进一步论证。

二、可行性证成：我国建立校园警察制度的理论与实践基础

欧美等国家校园警察的建立，有其泛滥的严重校园安全事件倒逼的因素。而我国得益于党和国家对教育事业的高度重视，校园安全形势自不像欧美等国家那般恶劣和严重，但媒体的时有报道还是说明我国学校内也存在一定威胁学校师生人身财产安全的问题。南漳和重庆等对校园警察制度的尝试仅有其形而无其神，最后也不了了之。那么，我国是否能够引进校园警察制度？我国建立校园警察制度是否存在理论与实践的基础？我国是否具有建立校园警察制度的可行性？这是首先需要回答、论证和解决的问题。

（一）丰富理论支撑

校园警察制度自上世纪中叶在美国出现以来，已经有了数十年的历史。其之所以能施行多年且被多国效仿，不仅仅在于其在实践中能够发挥维护校园安全的巨大作用，更在于其具有较强的科学性和坚实的理论支撑，能够经受住了诸多理论的检视与考验。

基于协同理论检视的校园警察制度，具有协调校内校外两个场域、协调学校与安全机关两个主体，共同致力于校园安全维护这一目标的优势。协同理论重视在资源共享和系统协调，通过将知识、技能、信息等要素通过合理整合和调配，实现目标利益最大化的1+1 ＞2 的协同效应。[18]作为一个整体的学校实际上交织着各类主体和复杂的利益关系：内部兼容着大量的智力、人力和物质资源要素可供调配，外部交互着各类组织、政策、法律等因素。校园警察作为警察和校园安保人员的双重身份定位使其能够将这些资源要素围绕校园安全这一目标排列组合、协调配合，产生合作作用和协同效应，使与校园安全相关的资源要素能够发挥最大的效用，最终实现对校园安全的治理与保卫。基于犯罪预防理论检视的校园警察制度，能够发挥关口前移、防“罪”于未然的学生教育功能。犯罪预防理论强调要通过降低环境中的犯罪机会进而达到犯罪预防的目的。学校是学生走向社会的基础起步阶段，良好学校教育和安全环境能够帮助学生树立正确三观和行为，减少学生在学校时和走向社会后违法犯罪的可能性。校园警察对于学校的介入实际上相当于对学生人生初始阶段的介入，可以在学生三观形成的重要时期予以正确的指引和教育，发挥预防违法犯罪的作用。这也与我国《预防青少年犯罪法》《未成年人保护法》等立法不谋而合。基于多中心秩序理论检视的校园警察制度，可以通过多主体的参与、多资源的调动、多情况的研判实现校园安全良好治理的最终目的。就校园安全治理而言，校园警察制度将原属于公安部门享有的执法权授予学校管辖的校园警察行使，同时辅以兼职安保人员和辅警等社会性力量，变原政府单中心治理为政府和学校的多中心治理，能够解决校园安全治理的多层次、多样化、多场域难题，实现综合治理。

（二）现实需求呼唤

目前我国在校园安全方面存在学生欺凌、性侵、电信诈骗等校园安全事件频发，校园安全立法长期缺位以及现有安保力量不足等诸多问题。对良好的校园安全环境的现实需求和渴望呼唤着一种行之有效的制度。

1.校园安全立法缺位

我国目前暂无有关于校园安全的专门立法，涉及校园安全的规范往往散见于其他教育类法律法规，或者通过民法等其他部门法律予以规范，在体系化和针对性上存在显著不足。校园安全专门立法的呼声一直不绝于耳，早在2002 年全国两会期间就有诸多代表提出有关校园安全立法的提案，随后的二十年间几乎每年都有类似提案出现[19]，但是专门的校园安全立法始终“犹抱琵琶半遮面”，迟迟未能出台。教育部虽然曾先后颁布了《学生伤害事故处理办法》《高等学校消防安全管理规定》等部门规章，但法律层次低、立法内容不系统、难以协调有关部门，无法从根本上解决校园安全问题。上位法的缺位使校园安全的具体规章制度往往是由各地各校自行拟定，在标准化和统一性上存在显著不足，严重滞后于校园安全的实际需求和形势。

由是，我国校园安全的维护如同处于一种“临阵磨枪”的状态，陷入运动化治理的泥沼。当校园安全恶性事件出现时，各级各部门开始普遍重视校园安全问题，下发大量文件，在短期内高度集中人力、物力、精力，掀起校园安全治理运动。这种运动化的治理以更高的频率和效率，在短时间内确实能够取得良好的效果。但“运动”结束后，原先高度集中的治理资源散尽、恶性事件的影响淡化，校园安全工作又开始懈怠。专门的、高位阶的校园安全立法的缺位使校园安全治理长期处于松散和失范的状态，难以形成稳定化、制度化、体系化、长效化的模式和办法。

2.校园安全事故频发

对校园安全事故不可狭义理解：除了直接危害学校师生人身安全的事故，如校园暴力和欺凌、校园性侵等以外，还应当包括会间接对师生人身安全造成负面影响的体育运动损伤、实验室事故、失火、食物中毒等意外事件，以及会损害师生财产安全的诈骗、盗窃、抢劫等等事故。如此确定校园安全的范畴才更加严密周延。在此范围内，近年来我国校园安全事故频发，如上海大学、成都理工大学等的宿舍失火事件，哈尔滨四所中小学学生食物中毒事件，长沙某学校初三学生体育课猝死事件，桂林某中学女生遭三人掌掴事件以及最近发生的南航实验室爆炸事件等等。校园安全事件的发生引起了全社会的极大关注，“校园安全”更是于2017 年12 月入选年度民生热词榜。这些都在一定程度上反映出我国校园安全维护和保障上存在的漏洞。

3.现有校园安全队伍水平不足

我国各学校目前大多会在校内设置安全保卫的职能部门来维护校园安全。校内安全保卫职能部门的人员主要由学校自行招聘人员构成，整体上呈现出文化层次较低、专业知识不足且没有经受过专业训练的问题。部分采用安保外包的学校，虽然能够委托专业的安保公司，但是市场机制作用下的安保公司出于经济原因的考虑，其能派遣的安保人员在整体素质和安保能力上仍然要持保留态度。且执法权的缺失也会使学校自有的和安保公司派遣的安保人员无法在紧急情况下有充足的权限处理问题。虽然辖区公安机关一般也会派驻民警在学校执勤和指导，但由于其不是专门岗位，不可能“全日制”驻校，无法根本上解决校园安全队伍水平不足的问题。

校园安全立法的缺位、校园事故的频发和校园安全队伍水平的不足都对我国校园安全提出了挑战。我国严峻的校园安全现实形势呼唤一种更有效的制度手段。

（三）历史经验加持

校园安全是学校工作的重点。我国历来也高度重视校园安全治理，也采取了诸多措施保障校园安全，尤其是学校与警务结合方面，进行了深度的实践探索，积累了校园安全治理的丰富经验。

早在上个世纪80 年代，公安部等多部门就开始联合尝试在高校等设立派出机构。各高校的保卫机构同时是辖区公安机关的派出机构，一套人马，两块牌子，双重领导，享有一定的校内执法权，可对学校内发生的刑事和治安案件进行侦查执法[20]，为高校的校园安全秩序发挥了极大的作用。90 年代后，随着政治体制改革的深入、高校自主权的回归和经费的限缩，原先的高校内公安机关派出机构制度流产，执法权逐步取消，最终演化为高校内部的安全保卫部门[21]。21 世纪以来，校园和警务的结合模式在我国开始遍地开花，“一校一警”“校园警务室”“护学岗”等做法推广流行开来。举例而言，辽宁省选配警察每天重点时段至少在学校中工作4 个小时；广东省中山市选配校园警察每周到校打卡执法不少于2 次[22]。此外，上文提到过南漳县和重庆市的探索，这也是目前我国与美国校园警察制度最为接近的案例。

我国在维护校园安全的实践中进行了不断的尝试。引入警力加入校园安全维护工作确实发挥借助专业力量和执法权限加强校园安全治理的作用，但是也应该看到这种派驻模式也容易产生警察人员队伍紧缺、工作压力过大、管理对接有延迟等问题。不过“学校”+“警察”的探索也为我国建立“校园警察”制度积累了深厚的经验，形成了“机体的适应”，不至于在制度的建构中发生严重的“排异反应”。

目前我国在校园安全立法缺位、校园安全事故频发和校园安保队伍水平不足等现实中的迫切需求呼唤一种新的校园安全制度，在数十年积累的校园警务的历史经验的基础之上，能经受住多重理论检视的美国校园警察制度虽然作为舶来品，但在我国确有了移植建立的可行性。

三、本土化转换：我国建立校园警察制度的方案

美国的校园警察制度确有其先进性和创新性，可以为校园安全维护发挥作用。分析也表明，校园警察制度在我国建立也确实具有理论和实践上的可行性和有效性。但是为什么经历了南漳-重庆模式的探索与实践和众多学者的研究与推崇，我国始终没有引进美国校园警察制度，组织起自己的校园警察？

究其原因，应主要包括两个方面：一是中美两国在政治、经济、文化和法律等多个方面均存在极大的不同，贸然引进和机械照搬美国的校园警察制度会犯下“拿来主义”的错误。美国校园警察制度的形成和发展基于独特的政治体制和管理制度，无法轻易模仿，如高度自治和知识化的学校可以自行决定建立独立于地方警局的校园警察机构，自行招募聘任和管理具有执法权的校园警察队伍。在我国，学校作为教育行政部门管辖的事业单位自无权限和能力独立管理具有执法权和公务员身份的警察。制度和体制的差异使简单照搬不具有可能。二是要清醒地看到美国校园警察制度也并不是完美无缺的，校园警察在履职的过程中也受到了很多的批评。首先，深受资本主义自由思想影响的美国人，尤其是美国师生高度强调学校自治和学术自由，而校园警察所代表的公权力往往被视为保守和具有破坏性的。因此，学校和校园警察之间被认为存在根本性矛盾，警察对于学校的介入会压制学校的自由、开放和创新[23]。其次，美国校园警察的执法权是其处理校园安全事件时的“武器”和“利器”，但如果执法的方式和力度掌握不好，也会成为“凶器”。过于保守的执法被批评为无所作为，过于严格的执法又被认为破坏了学校自由和自治。学校治理环境相对于社会的单纯和简单也导致了学校治理的敏感和脆弱，因此对于学校的执法裁量尺度往往难以把握。再次，美国校园警察制度主要包括维护日常安全秩序和打击重大违法犯罪两个方面，重事后治理而轻事前教育，更多地偏向于针对于具体个案的处理而无法从根本上以教育手段维护校园安全。最后，由于美国学校数量和校园安全事件的增加，美国校园警察的数量也在增长，随之而来的是经费投入的增长，对地方经费预算也提出了挑战。

因此，对于校园警察制度不能简单的照抄和接纳，必须根据我国实际情况进行本土化转换。具体而言，可以从以下几个方面改造美国校园警察，建立适合我国国情、具有我国特色的校园警察制度，为校园安全发挥作用：

（一）完善校园安全相关立法

任何制度的长久稳定运行都需要通过立法加以建构和维持。长期以来我国校园安全立法的缺位成为了校园安全治理的遗憾和隐患，也成为理论界和实务界共同关注的持久热点话题。考虑到我国目前时见报端的校园安全事故和严峻的校园安全形势，校园安全的专门及相关立法应当宜早不宜迟。

首先，应尽早启动、进行和完成全国范围的、全国人大层次的校园安全专门立法，以法律确定校园安全的内容、范围、手段、主体和责任，使校园安全治理有法可依；同时也是确立校园安全治理的总体原则，为各地方校园安全立法提供方向指引。具体而言，在立法体系上，应当注意校园安全立法与现有的教育法律，尤其是有关学校安全的法规规章等的统一与协调；注意学校、教育行政部门、公共安全部门等不同单位之间的衔接与协作；通过整体化的立法克服校园安全治理规范零乱分散、各行其是的弊端，提升立法的科学性和系统性。在立法内容上，要注意校园安全与其他场所或领域安全在性质、要求、目标等方面的不同，因“校”制宜地进行安全立法；注意立法规范的“硬度”，直接明确校园安全的责任主体、追责机制和惩处方式等强制性、负面性规定，让硬性责任条款成为校园安全治理主体头上的“达摩克里斯之剑”。在制度构建上，要专设专门章节为校园警察制度的构建留出空间，在与相关警察立法的对照和衔接的基础上，对校园警察的定位、职责和责任等内容进行立法规范化、制度稳定化和条文明确化，使校园警察制度能够尽快建成落实[24]。其次，可由国务院或公安部与教育部等部门联合出台有关校园警察的行政法规或部门规章，集合有关部门力量和专业业务知识，对校园警察的选聘条件、配备标准、组织管理、工作内容、物质保障、责任追究等内容进一步细化，使校园警察制度能够尽早落地，让校园安全能够尽快保障。

（二）设立校园警察这一新型警种

所谓“警种”，顾名思义，仅从字面或可理解为“警察的种类”。警种的设置并不仅仅意味着警察种类的增加，更意味着在职责上的专门化、技能上的专业化、组织上的独立化。校园安全问题具有的空间的限定性、内容的特殊性和对象的脆弱性等使其具有不同于其他领域或范围内安全问题的紧迫性、独特性和重要性。独立设置警种、成立一支专业化、独立化、正规化的队伍，将有利于校园警察更好地履行校园安全治理的职责。

但是新设警种仍然存在一些未决问题。首先，“警种”一词虽在《公安机关人民警察内务条令》《国务院关于公安机关执法规范化建设工作情况的报告（2020）》等部门规章、工作报告甚至媒体报道中常被使用，然而目前暂无对“警种”进行规范的官方定义和解释。其次，根据我国《人民警察法》第二条，我国人民警察包含公安机关、国安机关、法院、检察院等不同单位的警察，或可视为法律对我国现行警种的列举；实践中户籍警察、交通警察、网络警察等不同称呼、职能和分工的警察也不断出现并为大众所接受。然而我国究竟有哪些“警种”同样暂无官方统计和明确。再次，《人民警察法》第二十四条指出国家根据工作性质、任务和特点，对人民警察的组织机构设置和职务序列进行规定；重庆市声称设立了“校园警察”这一“新警种”。然而警种设置的权限、程序、标准等基础性问题同样无官方明确。那么在此种情况下，究竟应当如何新设校园警察这一警种？或可参照我国目前已经明确的其他警种的设置方案。如，缉私警察：为打击走私犯罪活动，《国务院关于缉私警察队伍设置方案的批复》（国函〔1998〕53 号）设立了缉私警察这一专职队伍。在机构设置上，建立走私犯罪侦查局设在海关总署统一部署和指挥缉私警察[25]。在管理体制上，缉私警察队伍实行海关与公安双重垂直领导，海关领导为主；统一纳入公安编制序列，但由海关统一部署和指挥。在职责划分上，缉私警察不承担维护社会治安等职责，专项化处理走私案件；与地方各级公安机关虽无领导关系，但在工作中要积极配合。①《国务院办公厅转发中央编办海关总署公安部关于走私犯罪侦查分局列入地方公安机关机构序列实施意见的通知》，国办发〔2001〕51 号，2001 年7 月11 日发布。

此种警种设置的模式或可为校园警察的警种设置提供借鉴和指引。在当前立法不足的情况下，建议由国务院先行出台有关行政法规或规范性文件，对校园警察的设置予以国家行政权的认证和规范，新设立校园警察这一新型警种，与户籍、交通、司法、监狱等警察种类并列，赋予其在学校内部和周边专事处理涉校园安全事务行政执法权限，负责在学校进行校园安全维护、办理涉学校的相关治安和刑事案件。具体而言，在身份编制上，校园警察仍为人民警察身份，纳入公安编制序列管理。这是对警察权力的保留，有利于借助警察权的强制性和权威性补足校园安全行政执法力度的缺失。在业务内容上，校园警察专事负责校园安全的治理和涉及校园与师生的违法犯罪案件的处理，不主要承担社会治安维护等业务，更加聚焦主责主业。在管理体制上，探索实现公安部门领导为主、同级教育行政部门领导为辅的双重领导机制，教育行政部门予以直接的调配和管理，公安部门予以具体的监督和指导。如此设置并不是对“缉私警察模式”的简单模仿：首先，《企业事业单位内部治安保卫条例》第三条规定地方各级公安机关应当指导和监督本区域内的学校等的内部治安保卫工作；其次，校园警察毕竟具有人民警察身份、纳入公安编制序列，则自然应归公安机关领导、监督和指导；再次，教育行政部门对区域内的学校负有监督、指导的职责，对校园安全治理具有更多教育领域的经验和知识，亦应在校园警察的领导上的发挥相当的作用，也能防止警察权的过度侵入会对学校或教育系统的相对自治和独立造成影响。

（三）明确校园警察职权职责

在校园警察能够设立为新警种的基础之上，进一步明确校园警察的职权和职责，使校园警察在校园安全治理上能够有备而来、步步为营。

《人民警察法》第七、八、九、十、十一、十二条列举了人民警察在不同情况下的行政执法权。校园警察相对于其他校园安保人员而言，最大的优势便是警察身份带来的执法权限，因此要结合校园的实际需求对执法权限进行保留。应当赋予校园警察与一般人民警察相同或相近的执法权限，只有拥有了执法权，校园警察才可以对校园安全事件等进行处理和处置。我国《人民警察法》第二条规定了人民警察按照职责分工应履行的十四项职责，具体到校园警察，则应使职责分工更加聚焦化和专业化，适当限缩其职责内容的空间范围，使校园警察能够专心专注于校园安全的治理，既要保障师生的人身安全，又要维护财产安全；既要对校内发生的校园安全事故进行处置，又要对学校周边的安全隐患进行综合治理；既要加强事故的事后处置，又要加强校园安全宣传教育和事故预防。此外，校园警察身处校园并不是“困”于校园，其除了在工作范围内履行职责以外，还应当多加强与校外人民警察的联动与合作办案，尤其是对于涉及学校的违法犯罪案件，双方应当共享信息、互相配合、共同处理。

（四）建立校园警察为核心的多层次校园安保队伍

建立校园警察制度保障校园安全，并不意味着对现有校园安全治理机制和体系的整体弃用，并不意味着要将校园安全完全交给校园警察来处理。校园安全的保障需要包括校园警察在内的诸多主体共同合作，协调并进。

我国教育事业高速发展带来了学校数量的大规模增加。对每一所学校均配备足够该校校园安全需求数量的校园警察，显然是不现实和不可能的。因此，应以设立校园警察作为校园安全治理队伍的抓手和起点，配套整合和建立起一支以校园警察为核心的多层次校园安保队伍。具体说而言，首先，要以校园警察为核心和骨干：校园警察具有警察的身份、执法权限和专业技能，对校园安全的治理发挥指导、统筹和规划的作用，对校园安保队伍扮演领导、监督和规范的角色，能够补强原有校园安保队伍在权威性、规范性、技术性等方面的弱项。其次，要以学校自有安保人员为主要力量：学校自有安保人员多为聘任而来，虽不具有警察的专业技能和执法权威，但由于长时间参与校园安保工作因此对校园安全事务的处理更加熟悉和灵活，可在校园警察的统一指导下，主要协助校园警察处理进出管理、校内巡逻、安全隐患检查、安全培训和演练等事务性工作[26]。最后，要以其他社会力量、学生家长、志愿者等为延伸和补充：国家鼓励社会组织和个人支持和参与学校的建设和管理，倡导家校协作。社会力量、家长和志愿者对校园安全的参与可在上下学期间、放假前后、校外实践等校园安全任务繁重的时间发挥重要的补充作用，缓解校园警察和学校安保人员数量不足的问题。

校园警察制度源于美国并流行于欧洲，为欧美国家的校园安全作出了一定的贡献。我国要建成教育强国，校园安全是基础性条件，学习借鉴美国校园警察制度确有必要。但在学习借鉴过程中还需切记不可照搬照抄，只要根据我国国情将美国校园警察制度进行本土化转换，才能适应我国校园安全治理实际，让校园安全真正“安全”。