检察机关实质性化解行政争议的制度分析和实践完善

江国华 王 磊

2019 年10 月，检察机关部署开展“加强行政检察监督 促进行政争议实质性化解”专项活动，之后将其转化为常态化、日常化工作，并据此形成“以行政诉讼监督为基石、以行政争议实质性化解为牵引、以行政违法行为监督为拓展、以行政非诉执行监督为延伸”的行政检察新格局。2021 年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出：在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了。这为行政争议化解提供了新的依据和指引。检察机关实质性化解行政争议为新事物，还处于探索过程之中，对其准确的认知，需结合其定位、范围、方式等基本问题，寻求其内在逻辑。

一、检察机关实质性化解行政争议的理论逻辑

行政检察是否需要开展行政争议的化解？行政争议化解难道不应由审判机关、行政机关来处理吗？对此问题，需明确行政争议由何而来以及为解决争议所作的努力。我国行政争议的救济途径包括调解、申诉、信访以及行政复议、行政诉讼等。但任何行政争议解决机制都不是万能的，总有部分行政争议经由行政复议和行政诉讼仍不能得到解决。行政审判实践长期面临行政诉讼“程序空转”问题，大量行政争议未得到实体审理，或者进入实体审理而当事人的实质诉求不能通过行政裁判得到解决，以致行政案件上诉率、申诉率、裁驳率“三高”现象突出。这一问题的产生既源于行政诉讼制度受案范围、诉讼期限、诉讼程序等方面的限制，也与行政审判活动以行政行为合法性审查为中心的局限性有关。〔1〕参见徐运凯：《行政复议法修改对实质性解决行政争议的回应》，《法学》2021 年第 6 期。部分行政诉讼司法裁判方式难以实质性解决行政争议，无法触碰到争议的核心内容及原告实体权益。〔2〕参见王万华：《行政复议法的修改与完善——以“实质性解决行政争议”为视角》，《法学研究》2019 年第5 期。因此，行政诉讼主观诉讼和客观诉讼的冲突和失衡，在一定程度上决定了司法裁判并不是解决所有行政争议唯一的、最妥当的方式。法院系统针对此问题，自2009 年起提出“争议的实质性解决”的命题，并基于审判实践进行了一系列的制度创新和机制完善。2014年《行政诉讼法》修订在立法目的中增加了“解决行政争议”，并在具体诉讼制度上进行了相应调整和体现。同样，《行政复议法》修改中通过完善相关制度设计，将行政复议从内部监督机制转型为行政争议解决的主渠道。检察监督环节的行政争议来自审判环节，由于因其历经法院一审、二审和再审，有的还经过行政复议，矛盾争议更为复杂。而行政诉讼监督与行政诉讼一样具有局限性，检察监督立足于监督法院审判活动的合法性，对于案件未进入实体审理、裁判并无不当而当事人合法权益确实受损的，无法从诉讼监督角度重启程序，即便提出抗诉能否得到改判还取决于法院。检察机关办案中也面临着突出的“程序空转”问题，大量行政争议实则在检察环节又空转了一轮。〔3〕据统计，检察机关对绝大部分案件作出不支持监督处理，抗诉案件分别为2018 年116 件、2019 年156 件、2020 年182 件，而这些案件中法院再审改变率在40%左右。参见张雪樵：《合力促成行政检察健康成长 扶持行政争议化解工作行稳致远》，《人民检察》2020 年第21 期；《张军作最高人民检察院工作报告》，《检察日报》2021 年3 月9 日。检察机关始终坚持司法为民，行政检察本身就蕴含有维护人民合法权益的价值目标，通过促进司法公正和依法行政能够产生争议化解之效，行政检察办案中也一直有释法说理、息诉罢访的要求。当下，行政争议化解的话题更具有时代性，检察机关强化行政争议化解，既是立足问题导向的必然举措，更是自觉践行习近平法治思想，回应新时代新理论新任务对检察机关要求的思想自觉和行为自觉。

（一）基于实质法治的逻辑

在现行法律制度存在局限性的情况下，实质法治理论为实践提供了指引。法治不仅是制定和遵循一些具有法律形式的规则，也是寻求和贯彻良好规则的治理，司法判决不能满足于形式的合法性，而要追求实质的合法性。〔4〕何海波：《实质法治——寻求行政判决的合法性》，法律出版社2020 年版，第405 页。实质法治要求良法善治。法律的逻辑应当服务于社会逻辑、法律的需要服务于社会的需要。〔5〕参见张步洪观点，韩成军等：《行政争议实质性化解的理论构建及实践探索——首届行政检察高质量发展论坛观点综述》，《人民检察》2021 年第13 期。检察院和法院都要适用行政诉讼法，“解决行政争议”自然也是其价值追求和工作方向。检察机关完整诠释行政诉讼法的多元目标追求，既要监督审判机关公正司法，监督行政机关依法行政，也要保护行政相对人合法权益、解决行政争议。检察机关开展行政争议化解，不意味着一定能够解决行政机关和审判机关不能解决的问题，而是要求遵循同样的法理，作出同样的努力。实质法治既是行政检察的理据，又成为其行为指引。行政检察“一手托两家”的职能作用，有助于实现行政诉讼法的根本目的。行政检察依托对行政审判活动的监督，间接对行政行为合法性进行监督，有介入到行政争议来源的可能。其“穿透式”监督的理念或者模式，决定了其价值追求的多元化、功能作用的多样性，检察机关穿透行政审判从而促进公正司法，穿透至行政行为从而促进依法行政，穿透及于行政争议从而促进矛盾化解，穿透到社会治理从而修复社会关系。〔6〕参见张相军等：《论“穿透式”行政检察监督》，《人民检察》2021 年第10 期。因此，行政检察基于法律监督的功能定位，不机械执行法律，而立足于解决现实生活中的实际问题。行政争议化解成为检察机关在形式法治与实质法治之间的联结途径，既是对机械司法背后无法实质性化解行政争议进行的努力，更是检察监督在实质法治主义观上发挥能动性以平衡司法被动性的体现。〔7〕同前注［6］。检察机关行政争议化解的过程伴随着监督法院和行政机关，通过监督来促成化解，在化解中推动监督，实现了法律监督的监督违法、恢复秩序、平复争议之效，有利于保障和促进形式法治与实质法治的统一。

（二）基于国家治理参与者逻辑

国家治理理论为检察机关实质性化解行政争议提供了更深厚的理据。国家治理强调要加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，亦强调超越传统治理模式和管理模式，实现多元主体参与和相互作用。协同治理结构需要多主体参与，由主体间对话协商达成目标，具有内容广泛性、对象深层次性、系统高共识性与成员强认同感等特点。从宏观层面来看，检察权在国家治理与社会需求之间具有不可替代的作用。在国家治理体系现代化的背景下，行政检察与法治政府不再是两个相互分立平行的系统，而是两个互相利用和依赖的复杂系统。〔8〕参见刘艺：《行政检察与法治政府的耦合发展》，《国家检察官学院学报》2020 年第4 期。从行政争议的解决体系来看，检察机关具有独特优势和无法替代的作用。检察机关作为法律监督机关秉持客观公正立场开展化解行政争议活动具有天然的正当性和公信力，相比于司法行政机关或者社会调解组织在专业性和中立性方面具有更高的公信度。〔9〕参见张雪樵：《星星之火可以燎原——持续推进行政争议实质性化解工作》，《人民检察》2020 年第20 期。在任何一种社会形态下，都不可能靠单一制度来解决所有争议，必须构建多元纠纷化解机制。〔10〕同前注［1］。检察机关应当成为多元纠纷化解机制中必不可少的一环。检察机关基于法律监督者的角色，具有利益保护的多元性追求，可以更加积极主动地调查核实相关事实，兼顾平衡公共利益与私人利益，有利于发挥中国特色解纷机制的优势。检察机关在争议化解中主动对接各方主体，聚合并引导多元主体化解争议，或者参与到争议多元化解机制中，实现了多元主体的有效参与和功能充分释放。既可解决实际问题，也补足优化了行政争议解决体系结构。

（三）基于检察政治功能的逻辑

新时代提出了一系列新的理论和命题，对检察机关的政治责任和政治功能提出更强烈的需求。检察制度的功能从来不是单一的，检察机关作为政治机关具有社会政治功能。在我国这样的社会主义国家，由于制度上的某种一体化特点，检察制度的社会政治功能更为突出；〔11〕参见龙宗智：《检察制度教程》，中国检察出版社2006 年版，第8-11 页。基于检察权在社会政治生活中的作用和影响，可对其功能作出不同层次的分析，如检察权的法治功能和政治功能。行政争议化解事关司法为民、法治建设、和谐社会和平安中国建设，关系到“国之大者”，对此学界达成充分共识。如，承担政治任务是我国检察机关重要的工作任务之一，检察机关对行政争议实质性化解工作的承担就是政治性要求。〔12〕参见祁菲观点，同前注［5］。检察机关实质性化解行政争议体现了检察机关作为政法机关的政治担当。〔13〕温辉：《检察机关为何要参与行政争议实质性化解》，《人民检察》2020 年第21 期。保障和实现行政争议实质性化解，应当是作为国家法律监督机关的检察机关义不容辞的责任。〔14〕杨建顺：《深化检察机关行政争议化解基础理论研究》，《人民检察》2020 年第21 期。某项检察职能在社会政治生活中的功能也是复合性多样化的。行政检察既有监督公权力、保护国家社会公共利益和公民合法权益的功能，也有促进行政争议实质性化解、维护社会和谐的功能与作用。检察机关实现政治责任的要求，往往通过整合职能或法律监督方式，以突出实现检察权某一方面的功能。行政检察通过行政诉讼监督、灵活运用政策、参与综合治理、强化司法服务等多种形式，可以有效实现行政争议化解，从而回应时代赋予的政治功能和责任。

（四）基于能动检察的逻辑

从国家权力性质来看，行政权和审判权才具有定分止争之效。检察权是一种程序性的司法请求权，而非处分权。〔15〕樊崇义：《检察制度原理》，法律出版社2009 年版，第71 页。检察机关或检察官行使检察权一般只能产生程序方面的效力，而不产生实体方面的结果，这一特点与司法终局裁决、行政管理权的实体性有所不同。检察机关的行政争议化解实际上是推动、促成争议的解决，既是政治责任担当的要求，同时还有着能动检察的内生动力。能动检察要求依法作为、积极作为、主动作为，强化与发展服务型司法、主动型司法；要求以人民为中心，在履职基础上把握司法政策、国情民意，实现法律和情理有机融合，保证办案的政治效果、社会效果和法律效果相统一；要求创新检察工作方式方法，灵活运用检察职能，使现有检察职能发挥更大、更优作用。行政争议化解是能动检察的具体践行。从主动履职要求、司法为民要求和检察职能运用角度，都是能动检察的具体体现。因此，行政检察要以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉积极担当作为，主动适应时代发展，在行政争议化解的理念、方法、机制上作出努力。

二、检察机关实质性化解行政争议的制度定位

检察机关实质性化解行政争议与现行行政检察制度是何关系，是否属于新增检察职能，与行政检察制度有无冲突，目前存在不同观点。有的认为，检察机关基于能动司法理念在履行法律监督职责时将实质性行政争议化解纳入进来，在人民检察院组织法上存在法律依据，至少存在较大的法律解释空间，可以视为检察机关的法定职责。〔16〕张步峰：《检察机关实质性行政争议化解的基本理据》，《人民检察》2020 年第21 期。有的认为不属于法定职责，促成行政争议和解活动不属于司法职权，本质上属于权利救济范畴，是检察机关基于国家治理目的的新型司法服务。促成和解既不是检察机关行使监督职权的法定方式，也不能归功于检察职权的必然后果。〔17〕参见前注［9］。有观点认为，行政检察调处化解是诉讼监督职能的延伸。〔18〕参见傅国云观点，同前注［5］。还有观点认为在某种程度上，行政争议化解已经形成为工作机制。行政争议实质性化解检察参与机制是以促进行政争议双方和解为目的，以行政争议法律关系主体申请或邀请为条件、以提供专业优势服务为内容，以行政诉讼监督机制为保障机制的行政检察工作机制。〔19〕安兵等：《行政争议实质性化解检察参与机制的解释论研究》，《西北民族大学学报》2021 年第3 期。本文认为，应当从以下三方面把握检察机关实质性化解行政争议的制度定位。

（一）实质性化解行政争议是行政检察职责的组成部分

通过行政检察监督，促进行政争议实质性化解，本质上是检察权的行使。〔20〕王锡锌：《检察机关促进行政争议实质性化解的法理逻辑》，《国家检察官学院学报》2021 年第1 期。行政争议化解依托行政诉讼监督开展，其对象是行政诉讼监督案件中的行政争议，其方式和手段都是行政检察的工作方式，总体上成为行政检察的组成部分。

其一，行政争议化解与行政检察的监督对象具有同一性。检察机关化解的行政争议来源与法院不完全等同，而是与行政检察的监督对象具有同一性。对此可从两方面来认识。首先，检察环节的行政争议标准有所不同。行政争议的本质是行政相对人认为行政主体行使权力的行为侵犯了其合法权益而发生的争议。〔21〕同前注［19］。在对法院解决行政争议的研究中，将争议案件分为两类：一是未经过实体审理的行政争议，当事人因超过法定起诉期限或者主体不适格而未进入实体程序，即所谓“程序空转”案件；二是经过实体审理后仍未解决的行政争议，其中又包括“诉非所求”和“无理诉求”两类，即当事人的诉讼请求与实际诉求显著错位，或者当事人的诉请明显超出法定限度。〔22〕同前注［1］。以上争议认定将行政行为合法性、当事人利益以及当事人认知作为三要素。而检察监督以监督法院裁判的合法性为起点，行政争议的考量要素还包括了法院裁判的合法性，其内涵更为丰富。如，有观点认为，行政争议实质性化解应当明确行政争议的成因和关系，并以恢复行政相对人被行政权侵害的合法权益为中心。〔23〕谢丽莉、刘欣欣：《检察机关行政争议实质性化解工作的实践与思考——以浙江省S 市某区人民检察院办案情况为样本》，《中国检察官》2020 年第9 期。行政争议的实质在于行政相对人的合理权益受到侵害。〔24〕同前注［19］。行政相对人自己主观认为存在其实质权利被影响的情况，而实际上不存在的，被称为“虚争议”。〔25〕参见何艳敏：《浅析检察机关参与行政争议实质性化解的理论构建》，《检察日报》2021 年7 月28 日。还有一种情况，行政相对人权益确实受损，但其诉求和期待却远超出合理范围。因此，检察环节的行政争议主要从三方面进行判断：（1）从当事人权益角度，存在确实受到损害的情形；（2）从当事人诉求角度，与其受损权益之间存在一致性和对应性，即其诉求为合理诉求；（3）从案件的法律处理上来看，没有进行实体法律关系认定或者认定错误，或者法律关系认定与当事人权益之间并无直接关系，或者审判、执行活动违法。也就是说，法律处理的结果具有改变的可能，或者可通过另行确认法律关系来解决行政争议。

其次，基于以上判断，检察环节行政争议范围不止于法院的行政裁判案件。依据行政检察监督范围，其化解的案件范围更为广泛。其中包括：（1）行政诉讼裁判结果监督案件中的行政争议。进入到检察环节的行政案件，都是不服法院诉讼裁判，自然存在争议；（2）行政审判活动和执行活动监督案件中的行政争议。此类案件中的行政争议大多通过监督纠正违法可以直接化解，但在监督纠正程序违法尚不足以弥补当事人合法权益时，仍需开展争议化解；（3）行政非诉执行监督案件中的行政争议。行政非诉执行程序属于准司法程序，也是行政检察监督的延伸，法院准予执行或不准予执行中的违法往往引发行政争议，需要开展化解工作。检察机关监督法院裁定是否合法，必然涉及到对行政机关申请的审查，不难发现诸如行政行为未履行催告程序等违法行为，法院裁定的合法性也因之动摇。检察机关对行政机关的检察建议只是建议权，并不属于最终裁定权，对行政违法的监督并不违反监督原理。目前行政非诉执行监督是大部分基层检察院的主要业务，理当作为化解范围，否则行政争议直接转化为执行难问题，反而不利于支持和促进依法行政。当然，以上只是就具体案件类型而言，具体案件是否适宜开展行政争议化解，还要对行政争议化解的必要性和可能性进行评估，而且这种评估应当是动态的和变化的，贯穿于行政检察办案的全部案件和办案全过程。

其二，行政争议化解方式与行政检察的监督或工作方式具有同一性。检察机关行政争议化解强调方式手段的综合运用，目前的化解方式包括抗诉、检察建议，以及公开听证、调查核实、宣告送达、司法救助等。以上化解方式具有复合性的特点，有观点认为，实质性化解行政争议的途径，除依法对确有错误的裁判提出抗诉、再审检察建议外，还有调处、协调督促、社会参与、检察建议、法律援助和法律救助。〔26〕姜明安：《有效发挥行政检察实质性化解行政争议功能》，《检察日报》2021 年5 月31 日。据此，可以将其分为三类：（1）案件法律处理的方式，即检察机关的法定监督方式。包括抗诉、提出再审检察建议和纠正违法检察建议、社会治理检察建议，是检察机关对案件涉及的法律关系及行为性质进行审查判断并提出意见、对外作出并且具有法律效力，虽然并非行使实体权但具有程序启动效力的相对具有刚性的方式。（2）检察工作程序的方式，如组织听证、检察宣告等。此类方式属于程序性的工作方式，亦有独立的程序价值，可以吸收各方参与，增强公开性透明性，强化释法说理，有助于促进争议化解。（3）检察机关开展化解的活动，并无法定的条件或程序，但充分体现检察机关的主动性能动性，此类方式具有开放性和较大的作为空间。既需要检察机关发挥主导作用，又需要加强外部协作配合，借助多方力量广泛参与。如检察机关促成和解、释法说理、启动司法救助或者促进行政机关启动社会救助，还有借助多元化解机制所做的努力。应当说以上既包括法律行为，又包括事实行为。各种方式都有化解之效，抗诉和再审检察建议能够启动程序，为解决行政争议开辟了渠道；检察建议不仅具有解决具体争议案件的功能和作用，还有解决类案的功能的作用，不仅化解现有争议、还有避免类似争议今后再次发生的功能和作用。而以上方式能够产生作用，需要检察官的活动联接各方发挥合力。以上方式都属于行政检察的监督或工作方式，检察机关行政争议化解不能脱离行政检察监督的主要优势和特点，必须依托、结合、借力而不可偏废。

其三，行政争议化解标准符合行政检察目标要求。实质性化解与法律上的解决相对应。所谓法律上的解决，是指行政争议已经走完法律程序，在形式上已经结案。但法律程序的终结并不必然意味着行政争议的彻底终结。关于法院行政争议解决的实质标准，有观点认为包含三层意思：（1）案件已经裁决终结；（2）当事人之间的矛盾真正得以解决；（3）通过案件的审理，明确了此类案件的处理界限。〔27〕参见江必新：《论实质法治主义背景下的司法审查》，《法律科学》2011 年第6 期。还有观点认为包括两层意思：（1）行政诉讼程序终结后未再启动新的法律程序，程序获得实质终结。（2）行政实体法律关系经由行政诉讼程序获得实质处理，原告权益获得实质救济。〔28〕同前注［2］。还有认为，实质性解决行政争议是指行政争议在法定解决纠纷体系中实现了公正化解，当事人对裁判结果予以认同，争议状态就此终结，即实现了行政争议的法律之维和事实之维终结的一致性，本质上反映了对“案结事了”和“定分止争”两种状态充分融合的追求。包含裁判程序的及时和公正、审查内容的全面和深入、裁判结果的彻底和有效。〔29〕同前注［1］。综上，可以认为“实质性”化解包含法律程序终结、对裁判结果予以认同、实体权益得到保障三个方面。而检察机关的化解标准则有所不同，检察权是程序权，不可能以裁判方式对行政行为或当事人权益作出决定；检察机关对行政机关的监督依靠检察建议而不是裁判；检察机关的抗诉恰恰是启动程序而不是终结程序。如何确定检察环节的化解标准，有观点认为，所谓行政争议实质性化解，一般与行政救济具有密切相关性，是指经过相应救济程序之后，不再存在或者产生争议、不再存在争讼的标的物。〔30〕参见杨建顺：《完善行政检察监督促进行政争议实质性化解》，《人民检察》2020 年第13 期。有观点认为，实质性化解的实质在于通过促进和解的方式除去行政争议，其本质是权利救济。〔31〕同前注［19］。这些观点强调权利救济，诚然不错，但行政检察职能的基本目标还包括法院审判和行政行为的违法得到纠正。因此，可将检察机关的行政争议化解的标准确定为：（1）检察机关依法作出支持或不支持监督申请的决定，检察环节程序已经终结并得到当事人认同。（2）当事人的合法权益已经得到实现和救济。（3）审理活动和行政行为的不法或不当得到纠正或明确。这一化解标准不同于法院，而具有自身特色，充分体现了行政检察的目标要求。

（二）行政争议化解符合行政检察程序性特点

行政检察适用行政诉讼法，解决行政争议应为行政检察的价值目标，但同时也遵循检察权的基本原理，受到行政检察或者说检察权的程序性限制。对此，可从以下两方面理解：

其一，行政争议化解是“化解”而非“解决”。基于检察监督的程序性原理，检察机关没有决定权和处分权，这也是检察机关提出“化解”，而审判机关和行政机关直接提“解决”的原因。“化解”与“解决”之间到底有何区别？“化解”意即解除、消除。“解决”意为处理问题，使有结果。两者从效果或结果角度，并无根本不同。检察机关行政争议化解的目的是行政争议的“解决”，其化解标准也是最终“解决”，检察机关的“化解”就是追求“解决”。法院解决行政争议的基本路径主要包括判决的精准适用，多样化的协调、调解，辅助性的司法建议，行政机关负责人出庭应诉等。〔32〕参见章志远：《行政争议实质性解决的法理解读》，《中国法学》2020 年第6 期。一般通过裁判直接解决，但对于“程序空转”等案件还需要通过协调、调解等综合职能来实现。检察机关基于法律监督的程序性，所有“化解”方式都是间接性的。“化解”包含有推动、促进解决之意，主要表明检察权的性质以及在行政争议解决中的功能，突出检察工作中的主动作为，体现了行为的主动性和过程性，同时强调其对行政争议不具有最终的解决权，只是通过各种监督方式或工作措施来推动行政争议的解决，体现了检察权与审判权、行政权在行政争议解决方面的不同性质。

其二，检察机关主导体现为以“我管”促“都管”。检察机关立足于自身职能开展争议化解，形成检察机关主导、多元主体参与的争议化解体系，检察机关在其中居于主导地位。检察机关基于法律监督者的身份定位，既监督法院亦监督行政机关，具有化解争议的独特优势。行政违法往往是行政争议的源头，法院审理的“程序空转”又进一步加剧了矛盾，检察机关的介入，既能弥补行政程序之不足，又能在一定程序上超越诉讼制度的局限，填补审判机关缺位下的争议解决主体漏洞。〔33〕秦前红：《在推进行政争议实质性化解中做实行政检察》，《国家检察官学院学报》2021 年第1 期。检察机关的主导性和中立性也成为检察机关化解行政争议的优势。检察机关不具有行政争议的最终解决权，其促进行政争议化解必不可少地需要外部力量的支持和配合。检察机关主导行政争议化解，意味着以“我管”促“都管”，形成多元主体共同参与。检察机关作为主导者，推动争议双方直接进行沟通协商，积极寻求和借助外部多元主体和化解机制的作用，在行政争议化解中发挥了程序上的启动、组织、协调作用。同时，检察机关主导行政争议化解的方式具有多样性和灵活性，并强调多种方式的综合运用。相对于法院，检察机关在法律适用方面有更高的灵活性，可以更好地考虑政策和法、理、情的平衡。检察机关化解争议的作用对象主要是当事人、法院和行政机关，既有针对争议双方的调处，也有针对有关机关的协调督促，联系社团组织等协助解纷，发挥居中调停、斡旋说服、沟通各方、协调处置、救济扶助、促成和解等作用。

（三）行政争议化解是行政检察的工作机制

行政争议化解是行政检察职责的组成部分，而基于检察机关的主导作用亦具有相对的独立性，在工作层面体现为工作机制。

其一，行政争议化解应作为整体看待。行政争议化解侧重方法和手段的运用，整合了行政监督方式手段，整体上也形成为行政检察工作方式，所谓行政争议化解作为行政检察的牵引作用便体现了工作方式的定位。行政争议化解的方式手段并不超出现行规定，只是通过其综合利用，强调人的主观能动性，依靠机制来运行和发挥作用。换言之，这些机制和方式始终存在，自始具有化解之效，当下更加强调的是“化解”的机制作用。有观点将“化解”进行狭义理解，认为严格意义上的检察机关化解行政争议活动，是指促成双方和解，而不是抗诉、检察建议等常规性的诉讼监督活动，也不包括法院对抗诉案件的再审调解。〔34〕同前注［9］。行政检察实践中的促成和解是指检察机关通过公开听证、释法说理、心理疏导等方式，促成行政机关与当事人消除分歧，就行政法律关系的权利归属或者义务承担达成协议，从而实质性解决行政争议的一种方式。〔35〕朱红晖、刘东杰：《立足“和解”内涵实质性化解行政争议》，《检察日报》2020 年10 月21 日。总体上，检察机关化解方式可分为两类：第一类“抗诉、再审检察建议”，属于传统的行政诉讼监督方式，第二类则是围绕争议化解开展的其他方式。两类化解方式能否分离？行政争议化解作为新探索，更加强调传统的抗诉、检察建议之外的化解工作或活动，但应当明确，两者都属于“化解方式”。以抗诉为代表的诉讼监督制度兼容了救济和监督两种不同的功能。〔36〕参见张步洪观点，同前注［5］。检察机关行政争议化解须依托行政诉讼监督的优势和特点进行，应在监督中化解，在化解中监督，不能将两者隔离，必须相互借力而不可偏废。

其二，行政争议化解是原有工作要求的机制升级。行政争议化解并非横空出世而是原已有之。行政检察监督中一直有释法说理、息诉罢访的要求，在相关文书和办案系统案卡填报中亦有相关要求，只是没有目前的力度和深度，各项方式和措施较为分散零碎。行政争议化解可以视作息诉罢访的升级版，是以化解争议为目的，将行政检察各种监督方式和工作方式进行集合，通过综合运用来实现功能整合。行政争议化解目前有工作原则和要求，明确的主体、范围、方式和路径，实践中有工作指引，实现了业务系统中的办案流程，健全完善了外部协作机制，业已形成了工作制度和机制。同时，这一制度和机制中的具体内容都不超出现行法律规定。行政争议化解中调处化解、沟通协调等是检察官的自我加压，对外并无强制力和执行力，公权力机关在不违背法律规定的前提下为自己设定更多社会责任和义务，只要符合成本和效率的基本要求，值得鼓励和肯定。

三、检察机关实质性化解行政争议的实践完善

检察机关实质性化解行政争议，在实践中取得了良好的效果，也得到了社会的认同。由于行政争议化解尚处于初始阶段，存在较大可塑性，实践探索可为其定型发展提供有力的支持。

（一）检察机关实质性化解行政争议的模式分析

从实践来看，检察机关主要依托于行政诉讼监督开展行政争议实质性化解，并针对不同的案件形成类型化的化解模式，主要包括以下三个方面：

其一，对于法院以超出起诉期限、主体不适格驳回起诉的行政案件。此类案件为典型的“程序空转”，也是行政争议化解的重点。其中还可进行区分：（1）法院驳回起诉确有错误的。检察机关既可通过抗诉启动法院审理程序来维护当事人权益，也可以“以抗促调”，督促行政机关直接纠正违法，有利于实质解决纠纷、减少诉累。如杨某某诉政府修路造成其花地被淹，法院以被告不适格、损害无事实根据为由驳回起诉确有错误，检察院认为法院驳回起诉不当，但其实质诉求在于赔偿损失，遂促成双方签订补偿协议书，杨某撤诉。〔37〕杨某某与云南省昆明市某区人民政府行政补偿检察监督案，参见《最高检发布“加强行政检察监督 促进行政争议实质性化解”典型案例》，最高人民检察院官网https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202102/t20210223_509722.shtml，最后访问时间：2021 年7 月11 日。（2）法院驳回起诉并无不当。此类案件当事人无法再通过诉讼实现受损合法权益救济的，检察机关应当全面审查，认为当事人存在合理诉求的，围绕其合法权益保障开展化解。如中学教师徐某某2008 年被学校辞退而不断上访，2014 年才申请复议，诉至法院后，法院以超过行政复议申请期限且不属于行政复议范围驳回起诉，检察院说服徐某某放弃恢复工作等不合理诉求，引导并促成行政机关发放辞退费并办理养老保险，徐某某撤回监督申请、息诉罢访。〔38〕徐某某与贵州省某县政府辞退决定行政复议检察监督案，同前注［37］。

其二，对于法院作出行政裁判而当事人不服的行政案件。检察机关应坚持“穿透式监督”理念，监督法院生效裁判和行政行为的合法性，进行争议化解可行性评估。其中也分为两类情形：（1）法院裁判确有错误的。检察机关化解的方式主要是抗诉、再审检察建议。针对当事人权益与诉求相一致的案件，因法院的错误裁判直接损害当事人权益，应当坚持“该抗即抗”，不宜“促成和解”或者“以抗促调”。 其原因在于，即使法院裁判错误仍是生效裁判，此时促成行政机关和当事人重构行政权利义务关系，势必造成行政权与审判权的冲突，破坏法院审判权威，不利于法治建设。如吴某申请工伤认定案，法院驳回其申请。检察院通过抗诉，监督法院纠正错误，解决了吴某的争议诉求。〔39〕吴某与河北省某市人社局、省人社厅工伤认定及行政复议抗诉案，同前注［37］。针对当事人权益与实际诉求不一致的案件，因当事人通过启动诉讼程序的目的在于诉求之后的权益，如诉房屋征收违法但其实质权益为补偿安置，检察机关既可通过抗诉来实现审判权和行政权的公正，也可考虑司法成本，围绕当事人实质诉求开展化解工作，即“以抗促调”。“以抗促调”是以抗诉为兜底的手段，而“促”的对象是相关行政机关，将抗诉作为化解的势能，促成负有弥补当事人权益义务的行政机关主动纠正违法，在化解不成时及时抗诉。（2）法院裁判并无不当的案件。检察机关针对此类案件只能做出不支持监督申请决定，此类案件的数量最多，情形也最为复杂。在法院裁判并无不当的情况下，则要考量行政行为有无违法。如行政行为存在违法的，检察机关主要从纠正行政机关违法入手，通过促进行政机关纠正行为来修复关系、弥补当事人权益。如曾某某诉县政府房屋征收决定违法，法院确认房屋征收补偿方案中部分内容违法并责令县政府采取补救措施，检察院作出不支持监督决定，但考虑曾某某主要诉求是对征收补偿标准有异议，遂督促县政府准确认定少算面积，协调促成补偿协议。〔40〕曾某某与江西省某县政府房屋行政征收决定检察监督案，同前注［37］。如行政行为也不存在明显违法，造成争议的原因主要是当事人法律认识的偏差，检察机关通过最传统最基本的释法说理，促使当事人回归理性、息诉罢访。如某材料公司承建防火卷帘门发生安全事故，区城乡建设委员会和区安监局分别作出行政处罚，申请行政复议未果向法院提起诉讼，法院驳回其诉讼请求。检察院认为法院裁判并无不当，围绕案件事实和证据，阐明事理、释明法理、讲明情理，材料公司撤回监督申请书。〔41〕最高人民检察院第116 号指导性案例。这种类型中还有一种情况是当事人因多年诉讼确有生活困难的，检察机关积极协调司法救助，或者商请有关部门通过民政救济、社会救助等方式帮助解决。此时的化解行政争议并不关涉对法院或行政机关违法的监督，更多是履行其社会责任和义务，传递司法温度、体现人文关怀。如退役军人张某某申请工伤认定因超过申请期限行政机关不予受理，法院的裁判并无不当。检察机关不支持其监督申请，同时鉴于其因工伤导致家庭生活困难，为其申请司法救助，落实“关爱退役军人”的要求。〔42〕张某某与广西自治区某市人力资源和社会保障局行政确认检察监督案，同前注［37］。

其三，关于法院行政审判程序或执行活动违法产生的行政争议。（1）因行政审判程序违法产生的行政争议。如杨某因信息公开提起行政诉讼，法院以短信告知其诉请不属行政诉讼范围。杨某向检察院申请监督，检察院认为法院未作出不予立案的裁定违反法律规定，向法院提出检察建议，同时与法院共同进行争议化解。房管中心向其公开了相关文件资料，杨某撤诉。〔43〕杨某认为D 市中级人民法院登记立案程序违法检察监督案，参见《河北省检察机关通报“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动典型案例》，http：//heb.hebei.com.cn/system/2021/03/18/100625831.shtml，最后访问日期：2022 年4 月27 日。（2）因行政执行活动违法产生的行政争议。某县人力资源和社会保障局对某铁合金公司拖欠工资予以行政处罚并申请法院强制执行。铁合金公司在法院强制执行过程中提出工资表未回盖公司公章且18 人的工资系伪造。检察院经调查属实，针对县人社局对证据调查审核不严导致部分行政处罚（处理）错误问题提出检察建议。同时，针对欠薪问题说服各方进行调解，最终促成铁合金公司就支付工人工资事宜达成和解并当场签订和解协议。〔44〕山东省某县人社局申请执行违法拖欠工人工资行政处罚决定检察监督案，参见《“检察为民办实事”——行政检察与民同行系列典型案例（第四批）》，https：//finance.sina.com.cn/jjxw/2021-12-22/doc-ikyamrmz 0400210.shtml，最后访问日期：2022 年5 月15 日。

（二）检察机关行政争议化解范围的实践拓展

检察机关化解争议以行政诉讼监督案件为依托，实践中也有扩大的情形，当前存在争议和困惑的主要是两类情形。

其一，行政复议和法院审判阶段的争议化解要不要开展？行政争议化解推动之始在行政诉讼监督案件外提出三种探索的情形，即“遗落之诉”“潜在之诉”“过期之诉”。〔45〕参见《如何解决行政争议实质性化解“老大难”问题？——最高人民检察院第七检察厅负责人就“加强行政检察监督 促进行政争议实质性化解”专项活动答记者问》，《检察日报》2020 年3 月8 日。“遗落之诉”即行政非诉执行监督纳入争议化解范围已有共识，“过期之诉”属典型的“程序空转”也应纳入化解范围。在行政复议阶段的“潜在之诉”以及法院审理阶段的“过期之诉”在实践中也有开展，但因介入到行政权和审判权运行之中，引发了一些争议。有观点认为，检察机关不应介入行政复议和法院的调处阶段。〔46〕刘艺：《行政争议实质性化解的瓶颈与改进举措》，《人民检察》2020 年第21 期。对此，需要明确检察机关在其中的身份和作用机制。（1）关于行政复议阶段的案件。“潜在之诉”是尚在行政复议中的争议，如果得不到化解，就可能发展为行政诉讼。行政复议阶段的行政争议还处于行政权运行阶段，检察机关介入只能从“诉源治理”寻求依据。但检察机关在前期介入的情况下如何保证后续监督中的客观公正立场？有观点提出，此时检察官的身份更多的是专业服务者而非法律监督者。〔47〕同前注［9］。但能将两种身份做到互不干扰，还是具有相当难度的。对此要审慎稳妥，把握“应复议机关邀请”的条件，并重在通过探索与有关方面建立健全衔接机制。（2）关于法院审理阶段的案件。对于法院以超过起诉期限为由拟不予实体审理的案件，检察机关能否参与？法院在审理该类案件时邀请检察机关参与，减少当事人的诉累，从检察机关角度看则相当于前移关口办理了申诉案件，从这个角度上解释是可以成立的。对于法院调解活动则不应介入，如若调解不成当事人还可能进入到申请检察机关监督环节，检察机关应避免先入为主。〔48〕同前注［9］。这里又涉及到检察机关身份问题，诉中和解机制中的检察机关应当是与法院合作的专业服务者，尽可能少进行检察参与。〔49〕同前注［19］。总之，对以上两种情形，检察机关应秉持不主动介入的原则，以行政机关和法院邀请为条件。

其二，能否扩展至社会治理？检察职能亦不限于就案办案，还积极参与社会治理。检察机关在社会治理中发现的行政争议往往并无诉讼为依托。能否主动介入，是否与当事人救济权利产生冲突？大部分观点认为检察机关应加强诉源治理。如，行政争议的预防性化解应当成为一种趋势，检察机关应当依行政争议当事人的申请或邀请及时参与化解活动。〔50〕同前注［19］。终端化解的滞后性使得检察机关需要付出较大的努力才能达到化解目的，有必要将检察机关介入的时机提前。〔51〕参见姬亚平、燕晓婕：《检察机关参与行政争议诉源治理的理据与工作机理》，《人民检察》2021 年第15 期。检察机关在治理网状结构中更具主动性、积极性、开放性，不仅可在法律既定的框架中发挥作用，还可在不违反法治精神的前提下，超越法律的形式性规定发挥实质治理功效。〔52〕同前注［46］。检察机关根据诉源治理要求开展行政争议化解，是行政检察承担社会责任或发挥社会功能的重要方面。实践中检察机关结合办案中开展社会治理，或者直接参与到矛盾纠纷多元化解机制中，合力促成行政争议解决。如某路桥建设公司拖欠50 余名农民工工资，引发讨薪堵路上访的群体性事件。检察院根据当地政府专项活动要求，主动牵头组织相关部门召开协调会解决欠薪问题。并向人社局发出检察建议，要求加强农民工工资专用帐户管理等。〔53〕福建某路桥建设公司拖欠57 名农民工工资行政检察监督案，参见《人民检察院行政检察案例选》，中国检察出版社2020 年版，第99-101 页。但同时应防止行政争议化解过于泛滥，把握其与诉源治理的关系。（1）根据不同治理模式确定争议化解路径。检察机关参与诉源治理的方式多样。参与到多元矛盾解决机制之中时不是行政争议化解的主导者，而是参与者；在服务大局中走访调研发现或当事人主动申请，检察机关仍应发挥主导作用。诉源治理既包括检察机关参与到争议解决前端，如建议行政机关改进工作、完善制度，也包括在末端具体争议解决中提出源头解决的建议，发挥一般预防、减少同类纠纷的功能，方式和手段并不超出现行法律框架，包括类案监督方式、检察建议、规范性文件审查等，通过促进依法行政起到化解之效，但当事人对于化解结果不满意的仍可继续寻求司法救济。（2）发挥行政违法行为监督的合力。行政争议实质性化解的前提和基础都在于规范政府行政行为，既要靠法治政府建设又要靠监督，这正是检察机关发挥职能作用的重要切入点和着力点。〔54〕参见程琥：《实质性化解行政争议检察机关大有可为》，《人民检察》2020 年第21 期。当前，要统筹行政违法行为监督的开展推进行政争议化解，发挥诉源治理之效。检察机关在行政违法监督的视野下开展争议化解，有助于实现争议解决向前端转移，使得行政争议化解的行为逻辑更加合理。其指向更加明确，即针对行政争议产生的根源展开，督促行政机关纠正和弥补受损的社会关系，自然达到行政争议化解的目的；其前提依据更加明确，建立在对行政争议所涉行政行为的违法失当判断基础之上，其“由因至果”的解决路径更合逻辑，工作衔接和效率都会得到改观。〔55〕参见王磊：《在争议化解中推动对行政不作为乱作为的监督》，《检察日报》2021 年9 月29 日。

（三）检察机关行政争议化解方式的实践拓新

检察机关化解行政争议方式具有开放性和包容性，法定监督方式和工作方式有明确的规定，而开展化解的活动还需要规范指引，同时努力创新化解方式。

其一，实现促成和解的规范化。有观点认为，将调解嵌入行政争议实质性化解，可以通过调解（和解）克服裁判结果监督的局限性，通过调解（和解）实现当事人正当利益诉求，通过调解（和解）促进社会治理创新。〔56〕傅国云：《将调解嵌入行政争议实质性化解》，《检察日报》2019 年7 月13 日。毫无疑问，促成和解是检察机关化解行政争议的基本方式，既可作为独立的化解方式，也可体现为其他方式的结果的体现形式。当前需要实现促成和解的规范化，进一步明确其对象、形式等问题。（1）从促成和解的适用对象来看，遵循了法律层面的和解和调解的相关规定。在行政赔偿、行政补偿、行政机关行使自由裁量权引发的争议以及行政协议引发的行政争议均可促成和解。同时结合行政检察监督的特点，其范围可能更为宽泛，只要和解未改变法院所作生效行政判决所确定的权利义务关系，都可以开展促成和解。比如未经实体审理的“程序空转”案件、诉非所求案件等。（2）从促成和解的形式看，检察机关主动沟通双方、协调说服，促成双方签署和解协议，实践中往往主持制作和解协议书，从形式上检察机关促成和解更具有调解的特征，但因其并不具备法律层面的调解权，不宜称之为调解。（3）从促成和解的效力来看，显然并不具备法院调解的法律效力，这也是与法院调解的最大区别。也因此，检察机关不宜在和解协议书上签字，也不宜加盖人民检察院印章。有观点认为，行政检察中当事人达成的调解协议对诉讼具有拘束力，直接影响诉讼监督程序是否终结。〔57〕参见傅国云观点，同前注［5］。这种影响是否能认为是拘束力还值得研究。此时，拘束力应当是对当事人双方而言，对检察机关来说只是因为协议解决了具体争议自行撤诉而无再行抗诉或提出检察建议的必要。另外，实现促成和解的规范化，还需要统一规范相关表达，当前化解方式、措施中有“促成和解”“多元化解”“监督纠正促化解”“引导和解”等多种表达，这些表达到底是规范意义上的适用，还是社会生活层面的笼统模糊使用，并不明确。宜将促成和解作为特定概念固定起来。（4）促成和解如何评判？“实质性”化解的结果总要通过一定形式和载体将其表现出来并可检验，即实践中如何判断争议得到化解。有些地方存在将化解方式与化解标准混同的问题，只要开展了公开听证、进行了宣告送达即算作化解，因此亟需明确化解的认定形式。从形式标准来看，检察环节中能够表明化解成功的外在表现，包括当事人申请撤诉、当事人之间达成和解、当事人签署息诉承诺书。而检察机关基于对行政诉讼的监督，还要关注行政争议在法律关系上是否得到公正处理，包括抗诉和再审检察建议得到法院采纳，启动了再审程序；纠正违法的检察建议书得到法院或行政机关采纳。对于检察机关作出抗诉和再审检察建议，不一定非要等待法院再审结果之后才能确定为化解。仅就案件本身而言，在检察环节的程序已经终结，提供了行政相对人救济机会并得到其认可，即可认定为化解。如法院再审仍不改变的，检察机关还可以依职权再行监督，此时可作为新的行政争议进行化解。

其二，创新化解方式。能否创设新的化解方式？有观点提出创设检察异议。所谓检察异议是指由检察机关向行政机关提起启动行政程序的检察异议申请，推动行政机关依职权重启行政程序以纠正原违法或者侵害相对人合法权益的行政行为。〔58〕参见刘艺：《检察机关促进行政争议实质性化解的必要性与可行性分析——以冒名登记结婚“过期之诉”为切入点》，《人民检察》2021 年第15 期。检察异议的特点是检察机关介入行政程序，引发行政程序的启动。检察异议与检察建议不同，检察建议更多的是监督、督促，有赖于行政机关的主动接受，并不必然引发程序重启。检察异议能够直接触发行政程序的启动，其争议化解更为直接和高效。这种方式实际属于法律监督方式，需要法律层面的支持。当前检察机关在行政争议化解中，应尽量发挥检察建议作用，只有在以上所有方式、以及穷尽所有行政争议救济程序仍无法化解争议时，才探索适用其他方式。