民国时期警政制度建设受阻原因溯源

鄢定友

一种制度健康发展，既依赖于制度本身是否科学，也取决于制度的生存和发展环境。为创建现代警政制度，民国历届政府因袭清末新政相关做法，借鉴西方国家现代建警理念，从警政立法入手，依法创设专门的警政机构，扩大警察履职权限，举办多层次警察教育，多路径组建职业化警察队伍，推动警政制度从传统向现代嬗变。但受多种因素制约，该时期警政制度建设出现理论设计与实际运行相脱节、地方警政机构不健全、警力严重不足、警员整体素质不高及警察未能真正履行现代警察应有职责等问题，警察不作为、难作为甚至乱作为现象经常发生，警政制度建设步履蹒跚，中国警政现代化进程缓慢。本文拟从环境变迁对制度建设影响视角，就制约民国时期警政制度建设原因做一番探析。

一、社会变迁下复杂动荡的制度生存环境

一般而言，社会变迁是指社会结构和社会秩序的变迁①鲁卫东：《民国中央官僚的群体结构与社会关系》（1912-1949），中国社会科学出版社2017年版，第262 页。。20 世纪上半期，中国社会结构和社会秩序发生剧变，引起政治、经济、法制、文化等制度的深层次变革。警政制度伴随国家政权建立而出现，其生存与发展受制于一定时空下与警政建设发生联系的一切外部环境，而政治制度、政治体制、政治格局、国际局势等在内的政治环境则是制约警政建设的主要因素，其中国家政治制度和政治体制直接决定警政制度的地位、性质及其职能，国家政治格局与所处国际环境则直接影响着警政制度建设进程。

（一）变动不居的政治统治格局冲击

传统社会里，君主掌握国家一切大权，兼行警察职能的机关和人员仅对皇帝一人负责。近代以来，民主政体代替君主专制，现代警政体制发生实质性变化，呈现多样化格局，但主导世界警政制度变革走向的，则为“国家集权主义”的大陆型警察体制和“团体委任主义”的海洋型警察体制等两大警察体制模式。民国时期，无论是总统制的北洋政府，还是五院制的南京国民政府，警政均为内务行政的一部分，但囿于变动不居的政治统治格局，民国时期的警政制度建设未能走上有序健康的发展之路。

辛亥革命虽推翻帝制，但北洋政府时期的中国仍是军阀割据的黑暗时代，政坛风云多变，政客更换频仍。南京国民政府建立后，确立起五院制的国家政治体制，内政部隶属行政院，下设负责全国警政事务的警政司，确立起警政事务隶属内政事务的政务体制。国民政府中央政权组织形式上虽为五院制，但国民党高居国民政府之上，实行“党治主义”统治。蒋介石掌控党政军大权，实行个人集权独裁。此种政治体制下创建的警政制度，必将成为国家集权统治的暴力工具。

警政制度现代化进程与国家统一进程紧密相连。民国警政制度建设进程缓慢，与列强入侵、军阀混战和社会动荡关系至深。北洋政府时期，西南及边远省份名义上服从中央政府，实在各自为政。袁世凯死后，军阀分为直奉皖三派及无数小派系，国家进入武人混战时期。政局动荡带来中央政策的不稳定性，貌合神离的中央与地方政府关系，致使北洋政府“划一警政”变革难以成行。南京国民政府成立伊始，党争激烈，上演宁汉沪三个中央党部为合流而争权夺利、讨价还价的闹剧①朱汉国、汪朝光：《中华民国史》（第1 册·论），四川人民出版社2006年版，第139-140 页。。“二次北伐”和东北易帜，国民政府建立起内部派系林立、地方各自为政的形式上统一的政府。为争夺党内正统及控制中央，派系斗争无休无止，政府意见难成共识，中央政令难以畅通。军队内部亦如此，地方军阀割据一方，军阀之间纵横捭阖，结帮掣肘，各派系在基层组织中钩心斗角，致使基层组织力量分散，分裂日益为厉②鲁卫东：《民国中央官僚的群体结构与社会关系》（1912-1949），中国社会科学出版社2017年版，第260-261 页。。内战稍有平息，外患接踵而至。九一八事变，东三省沦陷。七七事变后，大量国土沦陷。抗战结束不久，蒋介石又发动内战。政治的权威与权力危机，社会的认同与整合危机，文化道德的失范与脱序危机数症并发，使中国处于前所未有的乱局之中。现代警政建设需要安定、理性和有秩序的环境，但1949年前的中国，大部分时间处于战争、内乱、骚动之中，旧秩序已被抛弃，新的规范却未能及时运作③许纪霖、陈达凯：《中国现代化史（1800-1949）》（第1 卷），学林出版社2006年版，第7 页。。形统而实未统的格局，其直接后果是中央决策在地方难以推行或缓慢推行，中央对地方警政组织建设缺乏权威和直接指挥与调度权，地方警政机关创设迟缓，最终影响到警政制度运行效率和全国划一警政目标之实现，警政建设只能在充满暴力、欺诈和腐败的无序状态下缓慢行进。

不仅如此，民国政府是集权专制政府，行政至上观念盛行。长官意志干预国家事务，官以财进、政以贿成现象屡见不鲜。做官必然贪污，贪污才能发财，则为绝大多数国民党政府官员所恪守的信条④关文发、于波：《中国监察制度研究》，中国社会科学出版社1998年版，第211 页。。政界如此，警界亦如此。警察贪腐难以受到惩处，趋炎附势现象比较严重，“竟以家奴装饰自居，任人驱使，恬不知耻，每遇富豪要人之喜丧事故，门首持枪鹄立者警察，迎宾送客者警察，借什物者警察，抬食品者警察，监厨房者警察，看马厩者警察，提酒壶者警察，携马桶者警察，抱小孩、倒茶、点烟……无一非警察”⑤余秀豪：《警察学大纲》，商务印书馆1946年版，第119 页。。同时，民国历届政府内部派系林立，任人唯亲，上层统治者精心营造其独裁关系网，下层各级官吏拉帮结派，这个政府是一个官官相护、没有法纪的政府，贪污、腐败、渎职比比皆是却无法、无力惩处，政府“出于权力平衡以及裙带关系的利益团体的利益维护等因素，造成的对贪污腐败行为客观上的纵容，乃至最终造成积重难返的体制腐败”⑥王春瑜：《简明中国反贪史》，四川人民出版社2002年版，第401-402 页。，这种体制腐败必将制约警政建设进程。

（二）动荡不安的社会治安环境钳制

20 世纪前半期，中国战争频仍，天灾人祸不断，兵患、匪患、帮患、灾患、烟患、黄赌毒等一直成为社会动荡祸根。社会秩序失范，治安局势堪忧，加强警政建设已成必需，但警政建设又困难重重。

北洋政府时期，军阀大战，硝烟四起。南京国民政府掌权后，新旧军阀为抢地盘和争势力，战火不断，兵连祸结，从城镇闹市到穷乡僻壤，都笼罩在一片弥漫的战火硝烟之中，让原本够糟的状况更加恶化，国人疏离，逃兵溃卒成群游荡①[美]陶涵：《蒋介石与现代中国》，林添贵译，中信出版社2012年版，第61-62 页。。同时，蒋介石坚持“攘外必先安内”，发动五次“围剿”根据地的内战。此起彼伏的战事，严重破坏着地方基层政权组织和治安防卫体系，加之战事招募兵士和解散军队常无定制，政府和社会接纳能力有限，不少退伍官兵化为匪盗，社会治安愈发令人堪忧。

民国时代“袅雄”横行，匪患成为一个严重的社会问题。土匪活动范围之大，地域分布之辽阔，人数规模之多，危害性甚重都是空前绝后的②杨正鸣：《民国时期的恐怖活动与反恐》，上海人民出版社2013年版，第37 页。。“马贼”“草莽”“会匪”“盐枭”“湖匪”等名称不一、性质有别的土匪遍布中国，加之战场溃败下的兵匪，二十世纪前半期的中华民国几成中华匪国③周谷城：《中国社会史论》(上册)，齐鲁书社1988年版，第295 页。。土匪所到之处，造成城乡恐怖，严重影响经济发展和社会秩序稳定。除土匪外，洪帮、青帮、红枪会、袍哥等各类帮会借政府之势由地下走向公开，其数量之多、人数之众、蔓延之广、危害之烈，在世界历史上也是属罕见的④朱汉国、杨群、郭双林：《中华民国史》（第5 册.志四），四川人民出版社2006年版，第453 页。。他们勾结官府，亦官亦匪，敲诈勒索，走私贩毒，拐卖人口，把国家搞得乌烟瘴气，民不聊生；他们经营赌博业，控制淫业，并从事暗杀、恐吓、绑架等恐怖活动，使民国社会治安更不稳定⑤杨正鸣：《民国时期的恐怖活动与反恐》，上海人民出版社2013年版，第52-53 页。。形形色色的黑道帮会，如瘟疫般遍布社会各个角落，俨然成为社会生活的必然部分，成为人们逃不出去的罗网。匪患、帮会演绎一个更残酷的社会，带来一个更加动荡不安的社会。

战事频仍，匪患四起，造成乡村经济凋敝，导致灾害频发。据史料记载，1926～1937年间各种较大灾害就多达77 次⑥邓云特：《中国救荒史》，上海书店出版社1984年版，第40 页。。灾害连年不断，政府灾后又难以有效救治，灾民无数，“天灾人祸煎迫，诸般剥削加甚，佃农欠租者日多，租额不减，捐税照纳，不得不竞相逃亡”⑦韩信夫、姜克夫：《中华民国史大事记·第七卷》（1934-1936），中华书局2011年版，第5201 页。，引起人口流动与迁移，二十世纪二三十年代农民离村与都市膨胀成为中国社会的主要社会问题之一。1927～1936年间移入东三省人数达6944438 人，移出人数达4714935 人⑧姜涛：《中国近代人口史》，浙江人民出版社1993年版，第258 页。；城镇人口从1905年的2490 万增加到1938年的4667万，1912～1949年间中国向海外移民总数保守估计在600 万以上⑨朱汉国、杨群、郭双林：《中华民国史》（第五册·志四），四川人民出版社2006年版，第327 页。⑩赵兴胜、高纯淑等：《中华民国专题史第八卷：地方政治与乡村变迁》，南京大学出版社2015年版，第378-379 页。。大量农村人口流动，许多村庄荒凉，基层政权组织濒临崩溃，户籍管理难以正常开展。与此同时，大量人口移入城市，带来城市失业现象增多、消费性人口恶性膨胀、社会治安混乱、交通拥挤等社会问题，这一切极大地破坏了社会生产力发展，严重影响了人们的生产与生活，进而引发社会的动乱，给社会治安带来极大的不稳定因素，为警察维护社会治安带来严重的困难。

不仅如此，近代以来烟赌泛滥，毒品成为一个严重的社会问题。民国时期虽推行严厉禁烟，但毒品肆虐屡禁不止。1929～1930年间，南京国民政府出台14 种重要的禁烟法规和规章，推行禁烟政策。但各地势力对中央政令多属阳奉阴违，国民政府自身也很难抵御来自鸦片税收的诱惑，加之各国租界为毒品提供的各种保护，导致“断禁”政策基本流于失败⑩。同时，巨额利润诱惑，使一些军人、官员和外国人加入到走私贩毒行列。南京国民政府反对毒品走私，但又依赖毒品走私大获不义之财，他们自定法规又自违其法，既是警察，又是罪犯。毒品泛滥，致使有些吸食者因无钱吸食而沦为盗匪，有的走上不归路，败坏社会风气，恶化社会秩序。

南京国民政府时期，赌博违法应受到警察机关的查处。但在统治无序、令行不止的时代，赌风盛行，花样繁多，赌场遍布城乡，赌徒因赌犯罪成为一个社会问题。纵然国民政府内政部通令各省民政厅保护女权，并提出取缔娼妓、禁蓄婢女、严办诱拐、严禁溺女等要求①韩信夫、姜克夫：《中华民国史大事记·第五卷》（1928-1930），中华书局2011年版，第3085 页。，但娼妓问题仍是社会一大顽疾。妓院藏污纳垢，公娼私娼情况严重。据1931年下半年对全国19 个大城市和省会违警犯案人数的分类统计，赌博、娼妓和其他等妨害风俗案犯人数占总犯案人数的41.54%；1933年对全国12 个大城市和省会的10 大类违警原因统计看，涉事淫乱、赌博两类违警人数所占比例最高②韩延龙、苏亦工：《中国近代警察史》（下），社会科学文献出版社2000年版，第781-784 页。。赌博炽烈，娼妓盛行，由此引发的杀人越货、坑蒙拐骗等各类刑事犯罪案件频发，诱发诸多社会治安问题。

可见，民国时期政治体制变化，地方行政机构与区域调整，院辖市、省辖市及县等分为不同等级，促成与之相适应的警政组织机构的重新组建，并决定与地方行政机构相适应的地方警察机关的设置、归属及其规模。形统而实未统的政治格局，地方势力的离心力，增加了警政变革的阻力。战事、匪患、灾患、帮患等频发，带来极大的社会隐患，整个社会处在动荡不安之中；毒、赌、娼等丑恶现象四处蔓延，败坏社会风俗，引发系列带有政治色彩的治安和刑事案件，威胁着政权统治，危及着百姓生活，也加剧警察执法的难度与业务的繁重。政府集权专制，民众贫困日渐严重，失业破产者人数与日俱增，离乡背井的人口流动不断发生，原有的基层管理模式受到严重冲击，严重制约着基层警察组织的设立。客观地讲，警政制度建设缺乏相对安定的环境，缺乏民主政治的基础和有效的监督机制，警政制度建设是畸形的。过于强化警察镇压职能，粗暴践踏社会公益和人民的民主自由权利，最终导致社会公众与警察的关系日益紧张。社会环境变迁，政治环境影响，执法环境恶劣，加之各种不利环境因素的叠加，警察始终未能发挥应尽职责，进而严重制约着警政制度建设。毋容置疑，制度生存环境对制度建设影响至关重要，警政制度建设离不开一个良好的政治环境。否则，制度设计方案终将成为一纸空文。

二、经济贫困下警政制度建设经费支绌

一般说来，制度供给总是落后于制度需要，因为在大多数情况下，制度供给是应制度需求而产生。但受社会科学和相关专业知识发展水平所限，往往会出现供给不足的情况③王玉茹、刘佛丁、张东刚：《制度变迁与中国近代工业化》，陕西人民出版社2000年版，第323 页。。就警政制度建设而言，这种制度供给不足，除缺乏科学、系统的警政建设理论指导外，警政制度建设经费支绌成为一大瓶颈。

考诸历史，经济发展、建警经费投入与警政制度建设关系密切。传统社会是农业经济社会，百姓农耕居多，极少从事畜牧工商业，警察主要出现在县以上的市镇或都城，警卫制度与都市经济密切相连。军警不分、行政司法不分的传统社会里，警卫力量单薄，警察费用多采收取本地各种捐税之银以供本地之用来解决。清末举办警政之后，政府随之增加一笔建警费用，地方财政就愈发拮据。

民国以来办理警察，成绩鲜著，其原因固多，而经费困难，实为主因④南京国民政府内政部警政司：《中国警察行政》，但彦铮、吕德鹏勘校，法律出版社2018年版，第62 页。。该时期地方办警经费，大多来源于过于苛细或不确定且不易征收的税捐，及警察征收的各种牌照费等。实际情况看，城市及重要商埠办警经费勉强能够支撑，县以下警察机关则较为困难。北洋政府时期，办警费用多由地方筹措，经费来源渠道不稳定，办警经费难以保障。南京国民政府时期，为解决数十年办警“成效鲜覩”囿于经费之因，政府从1929年起确立“以警察经费由地方开支为原则，国库辅助为例外，责成各省通盘筹划编列预算核示”的警政经费解决办法，并拟定“确定警察经费办法”。依该“办法”之规定：内政部直属警察机关和学校等所需经费由国库支给，地方各市县及特别市警察经费由省政府及特别市政府支给，必要时国库辅助不超过十分之三之数额；各市县警察经费由省政府统筹统支，并下令整顿拨充经费的税源；各省及特别市警察费用，每年度预算决算，均须报由内政部核准备案⑤《警政统计》，内政部统计处1938年10月编印，第9-10 页。。

内忧外患的种种原因所致，民国时期办警经费解决过程极为困难，国库补助一事因国库本身支绌而无法兑现，地方除少数省市外，多因经费不足而无力应付。以南京国民政府为例，其警政建设经费投入之低让人叹为观止。从1941年度20 个省份警察经费与人民负担比例看，四川人均负担0.194 元、西康0.031 元、云南0.524 元、贵州0.216 元、广东0.137 元、广西0.415 元、湖南0.195 元、湖北0.047元、福建0.291 元、浙江0.124 元、江西0.170 元、安徽0.010 元、河南0.036 元、山西0.020 元、陕西0.152 元、甘肃0.200 元、青海0.100 元、宁夏0.302 元、绥远0.031 元等，平均每人每年最高省份云南为5 角2 分，最低省份安徽仅为1 分，大多省份在2 角左右，足见警费支绌之情形。反观同期美国的9 个主要城市的每人每年负担警政经费，弗兰雪司哥5.14 美元、芝加哥5.70 美元、纽约6.23 美元、费拉狄费亚7.29 美元、狄脱路以5.97 美元、安其儿城4.51 美元、爵雪城7.45 美元、圣路易司5.86 美元、波士顿6.53 美元，最高达到7.45 美元，最低也有4.51 美元。与美国比较，中国人均每年负担办警经费比率之差别非常悬殊。再就1941年度部分省份相关县警费占全县岁出百分比来看，广西怀集占1.1%、江西丰城0.2%、甘肃永登4.8%、福建宁洋6.4%、贵州岑巩0.19%、湖南酃县0.26%、福建永定1.4%、广东海丰2.7%、湖北保康0.8%、江西南昌0.14%、宁夏磴口19.4%、广东吴川27.2%、湖北天门1.6%、贵州贵巩4.7%、宁夏中卫5.6%、湖南长沙8.1%、广西敬德0.8%、山西崞县0.24%、山西石楼0.57%，最高的广东吴川占27.2%，最低的江西南昌仅占0.14%，最高、最低占比分额之间相差巨大，这也反映出各地警政建设经费投入的不平衡性①朱匯森：《警政史料》（第3 册），中国台北国史馆1990年版，第106-109 页。。建警经费投入不足，必将给警政制度建设带来诸多困难：

一是地方警政组织机构建设进程缓慢。以南京国民政府为例，《警务处组织章程》颁布后，要求各省市照章办事。但各省设立警务处时，多个省份因财力匮乏而无力组建，出现湖北省政府以政费支绌呈复国民政府请缓设警务处、江西省政府以财政枯竭呈请缓办省警务处的尴尬境遇②朱匯森：《警政史料》（第1 册），中国台北国史馆1990年版，第321-322 页。。

二是警察教育举办艰难。以高等警察教育为例，警官高等学校在北平时，曾因经费入不敷出，只能将学费充当经费，将学员保证金三四万元悉数挪用，学校在经费上拉下很大的亏空③《警高月刊》，1935年第2 卷，第1-2 期，第109 页。。警官高等学校自1917 开办以来，财政部难以按时拨付经费，只得征收学费以资补充，时至1933年底，经费积欠20 余万元。后随中央警官学校规模增大，经费始终成为制约学校发展的瓶颈。因经费短缺，警官养成教育断断续续发展。江苏省警官学校成立时，最初经费月支3.6 万元，后因财政支绌减为1.8 万元，1931年因省财政困难而停办，该省同期的警士警长教育也因欠款甚巨而暂行停办④南京国民政府内政部警政司：《中国警察行政》，但彦铮、吕德鹏勘校，法律出版社2018年版，第91 页。。其他省份如江西、湖北、广东、云南、山东、山西、吉林等，警察教育惨淡经营一两期后，最终只好停办。至于长警培训，因经费拮据，1931年全国未受训练的警士占72%，“无怪乎警政办理毫无起色，几受社会之淘汰。”⑤余秀豪：《警察学大纲》，商务印书馆1946年版，第78 页。

三是难以吸引优秀人才充实警察队伍。民国时期，地方警官官俸太低，难以吸引优秀警官安心地方工作。长警待遇长期低下，难以吸收优秀人员充任警察。据1944年9月的调查，中央公务员生活补助费的基本数为1500 元，但内政部警察总队的警士警长每人每月也只平均津贴132 元；地方的13 个省份中，有4 省的长警薪饷在20～45 元；食粮一项，各省所发数量高低不一，如广西、湖南两省发给食米7 斗或8 斗，河南只发小麦四斗五升（折米二斗八升）；至于膳食补助费，云南每人每月发给720元，为各省最高额，安徽280 元为全国最低⑥郑宗楷：《警察与人民及要人》，大东书局1947年版，第26 页。。“从我国今日一般警察之待遇上言，尚不能与一人力车夫或杂差比，遑论与社会上其他高尚职业求平等”！⑦余秀豪：《警察学大纲》，商务印书馆1946年版，第119 页。“以与雇工相等甚至不及雇工工资之待遇，自不足以吸收社会之优秀分子，使其为警察界服务及安心向上与忠于职守”⑧虞亚梅：《李士珍拟改进中国警政建议计划三种》，《民国档案》2004年第1 期。，更难以保障没有见异思迁者，发生“湖北嘉鱼县招考警察时无人应试”①余秀豪：《警察学大纲》，商务印书馆1946年版，第181 页。和出现警察“逃亡者日凡十余起”之窘况也就不足为怪②同上，第121 页。。经济支绌为警察不进步之真因，警察素质之改善与提高，与警察待遇殊有密切之关系③虞亚梅：《李士珍拟改进中国警政建议计划三种》，《民国档案》，2004年第1 期。，“至欲达到提高警察人员素质之目的，则非确定警察行政经费，提高待遇不可。”④余秀豪：《警察学大纲》，商务印书馆1946年版，第185 页。

四是警察公正执法难以落在实处。建警经费短缺导致警察执法效能弱化，警察腐败问题滋生。为解决建警经费，民国采用“就地抽捐”办法，收取名目繁多的捐和罚款。为了自身发展，各地警察机关受制于地方绅董，绅董藉收捐之机，征收各类警捐，贪污警捐时常发生，“就地抽捐损害了警察应有的社会形象，加剧了警察与民众间的对抗，警察应有的作用得不到充分发挥”；同时，“警察经费的无保障逼迫警察当局庇护社会丑恶并滥收滥罚，禁娼、禁烟、禁赌本为近代警察维护序良俗、预防各种犯罪所面临的关键性任务”，但因建警经费紧张，娼捐、烟捐、赌捐却成为警费的重要来源，禁娼、禁烟、禁赌的任务也就难以执行⑤孟庆超：《中国警制近代化研究—以法文化为视角》，中国政法大学2004年博士论文，第159-163 页。。不仅如此，部分素质低下的警察藉此包庇烟、赌、娼，给社会治安秩序增加诸多不稳定因素，窃盗、勒索、绑票、赌博、烟毒等犯罪事件时有发生，混乱的社会秩序既不利于各项警政措施的实施，也增加警察公正执法的难度，最终导致社会和公众对警察职业的轻视。

五是警察队伍规模扩大难以实现。办警经费支绌，影响地方警力扩充，造成地方警力严重不足。美国警察专家和麦氏(August Rollmer)所定理想警察人数与人口之比例应为1:1000，即每千人应设1 名警察。西方国家执行情况看，英国警察人数与人口比例为1:660，德国为1:400，同期的中国因经费支绌，严重制约地方警力扩充，致使警力严重不足。据统计，1936年全国20 个省份中除宁夏达到理想之比率外，其他各省均未达到1:1000 理想之数额⑥虞亚梅：《李士珍拟改进中国警政建议计划三种》，《民国档案》，2004年第1 期。；时至1946年，经过十年建设，仍有8 个省份未达到1:1000 比率，有的差距甚远，江苏、安徽、河南、山东、四川等省与理想之比差距均在万人以上⑦朱匯森：《警政史料》（第5 册），中国台北国史馆1990年版，第527-529 页。。究其原因，“良以国内各县警察，多因经费困难，一再缩小范围，甚至仅余数名，形同虚设，以如此数量微小之警察力量又安能望其充实?而当今社会一般人士，徒谓其无力以维护地方治安及推行各种政治之未能尽利，殆亦未明于实际情形耳”⑧虞亚梅：《李士珍拟改进中国警政建议计划三种》，《民国档案》，2004年第1 期。。

三、因袭效仿下警政制度建设理论准备不足

一般而言，警政制度建设是伴随着生产力发展和社会经济活动复杂而日趋制度化和科学化。民国时期经济活动日趋复杂，警政制度建设环境多变，对警政建设的理论设计和规划提出更高要求。近代社会以来，不同国家现代化起步时间及启动方式各不相同，出现“早发内生型现代化”和“后发外生型现代化”两种模式。前者的最初启动因素源自于国内，是其自身历史的绵延，现代化的理论准备充分，政治、经济、文化等诸层面发生全方位变化，又称“内生型”现代化模式；后者最初的诱发和刺激因素主要源自外部世界的生存挑战和现代化的示范效应，又称“诱致型”现代化模式。近代中国走上现代化属于“后发外生型现代化”，从19 世纪开始进入由农业文明向现代工业文明转型的现代化过程中，西方世界的霸权威胁与文明示范是一个不可或缺的关键性启动要素⑨许纪霖、陈达凯：《中国现代化史（1800-1949）》（第1 卷），学林出版社2006年版，第2 页。。但因社会制度落后，近代中国的现代化过程中，变革社会的理论多为拿来主义，因袭多于创新，理论准备不足是近代中国社会历次变革的一个通病，制约着中国现代化模式选择和建设进程，近代中国警政制度建设亦如此。

早在维新变法时期，维新人士将革新军警不分的旧式警政、仿效西方建立现代警政制度列为“维新”的内容之一，但对警政制度如何建设的理论层面探讨，仅见诸于早期改良派、维新派和少数开明人士的进言和论述之中，并未引起官方的高度重视和社会的广泛讨论，更未上升到警察学理论层面的深入研讨。维新变法期间，黄遵宪创建湖南保卫局，虽制定《湖南保卫局章程》，但仅是一个组织的建设性方案，且旧有保甲制的痕迹依稀看见，加之维新变法昙花一现，维新变法时期并未形成系统完备、操作性强的警政制度建设理论。清末新政时期，各地试办警政，并纷纷出台创建巡警、举办警务学堂的诸多章程，但就清政府而言，仅规划一个警政建设方案，直到巡警部成立后，仍缺乏一个宏观层面、详尽具体的规划全国警政制度建设的实施方案。地方各自为政，警政建设体制混乱，随后整顿警政又耗费大量的人力物力。出现此种结局的原因之一，便是变革警政制度的理论准备不足。

任何一场革命或改革，都应理论先行。没有先进的理论指引，便不会有成功的革新运动。鸦片战争之后，伴随着西政东渐大潮，西方警察学在内的法政科学先后传入中国，在中国虽引起思想界的关注，但因传入中国的相关警察学著述数量及种类不多，以致于国人对警察与警政的了解基本未超越“租界巡捕”的认知范畴。同时，反观近代中国草创警政制度，并非理论先行指导下的警政变革产物，而是如何稳定八国联军入侵京津之后城市社会秩序的应急之举。于是，国人亦步亦趋，效仿西方国家现代建警的基本理念，整顿安民公所，组建巡警，举办警察教育，创建警察组织机构，但缺乏先进理论指导的警政变革未能行远，清末新政中的警政变革成效甚微。

时至民国时期，这种局面未有实质性改变。袁世凯及其统治下的北洋政府，以引进外国警察管理的制度和经验为主，聘请日本人为师，仿效式推行警政制度变革。期间虽也举办警务学堂教育，派人出国留学，但缺乏警政学术研究人才，警政制度建设研究理论成果少，进而制约着北洋政府警政变革的思维创新。南京国民政府时期，国民党在建国、建党、建军等方面有一套自己的理论，但在警政制度建设方面缺乏相关理论指导。南京国民政府虽出台一些整顿警政的相关计划或措施，李士珍、戴笠等人也曾向政府提交一些中长期警政建设规划，但从国民政府层面，仍缺乏一个指导全国警政建设的先进的系统而又科学的理论，与之相照应的则是：警政制度方面，因袭北洋政府旧制，缺少整个新的建警计划；警察体制方面，承袭清末以来“警察为内政之一端”理念，警察行政为内务行政一部分，中央警政机构置于内务系统之下；国内治安维护方面，奉行“国防中心主义”建警原则，警察、军队、宪兵、特务四位一体，相互渗透，实行恐怖统治①孟奎、周宁：《李士珍和抗战后期的五年建警计划》，《民国档案》2004年第1 期。。

国家政治制度和政治体制固然对警政建设起决定性作用，但国家首脑的建警理念直接影响警政制度建设走向。现代警察具有服务和维持秩序多重职能，应以服务市民为第一要务。反观近代中国，从袁世凯到蒋介石，一直强化警察的镇压职能。袁世凯时期，将军队和警察视为维持统治的两大支柱，要求警察行政“一面积极为犯罪之搜查，一面消极为犯罪之预防”②天津市历史博物馆：《北洋军阀史料》（第1 册），天津古籍出版社1996年版，第952 页。，在全国大部分县建立警备队或类似警备队的武装警察组织，加强警察武力和设立武装警察，建立全国警察机构网络，军警结合，强化警察的镇压职能。蒋介石十分重视警察在国家政治生活中的作用，坚持“国防中心主义”建警方针，强调“建国必先建警”，指出“警察在国家的地位比军队更重要”③韩延龙、苏亦工：《中国近代警察史》（上），社会科学文献出版社2000年版，234-235 页。。为此，坚持“警察为保甲之重心”的基层建警理念，厉行保甲制度，“藉警察制度促进保甲，以期指挥运用之灵活，务期警察、保安、保卫、保甲四位一体”④同上，第541 页。。即使时人对此举多有“连带负责的精神不适合现代潮流”及“只有消极作用，没有几多积极作用”之微词⑤李宗黄：《现行保甲制度》，中华书局1933年版，第174-183 页。，但蒋介石不为所动。同时，蒋介石重视特务警察的作用，组织特务组织复兴社，后将其发展扩大为军统。蒋介石的这种建警理念，导致警察、军队、宪兵、特务四位一体和警保合一格局的出现，致使警察成为维护专制集权和个人独裁的重要工具。

不仅如此，民国时期系统的警政理论研究比较薄弱。美国警政发展的原因之一，得益于美国各地大学对警政理论的研究及对警政人才的培养。美国许多大学设有警政科目，培养学生在警察机关从事行政工作的能力。日本在举办警政之初，注重警政理论研究，设立编译局，翻译大量欧美有价值的警察书籍；每年还派有行政经验的人员出外考察，取人之长，补其不足，致使日本警政建设成效显著。反观民国时期，中国普通大学鲜有设置警政理论科目。出版的警察学类书籍虽较以前略有增多，但“有价值足供参考者，实寥寥无几，能用作警察教本尤不多观，结果相互抄袭，陈陈相因，毫无标准，每将警官学校的讲义缩改，以作警士教本，致使无从领略，兴趣索然。”不仅如此，各地警察训练机关训练科目的设置贪多贪全，“有许多是有名无实，或与警察无多大关系，每只斤斤于司法警察与行政警察等定义，而反置警察于巡逻时应如何观察及处理案件于不顾，大抵抄袭而来，人云亦云”，缺乏系统性和创新性①余秀豪：《警察学大纲》，商务印书馆1946年版，第169-171 页。。时人曾建议集中全国警察专家，在内政部设警察教育课本编纂委员会，分类编篡警察教育课本，使各地警察教育或训练读本日趋标准化和统一化，但终未能落地实施。

毋容置疑，缺乏先进理念指导的警政制度建设，其结果是级别过低的中央警政机关无力调集全国的警力，警察权因军人和特务干预警察而支离破碎，警察教育对本阶级利益的关注远胜于对警察专业技能的培养与警察教育发展规律的关注。时人对该现状曾给予尖锐地批评，一针见血地指出：“我国警察自有是项制度以来，其间经过之事实，非特不能留芳千古，反足以遗臭万年”②李文白：《警察杂论》，南京国民政府内政部档案，中国第二历史档案馆藏，第5 页。。

总之，复杂动荡、变动不居的民国时期，内乱外患接踵而至，社会政治经济发展极不平衡，警政制度建设在内乱、党争、战争、集权统治、个人独裁、警费支绌和现代化进程的大背景下缓慢演进着。统治者落后的建警理念和个人独裁统治，军队、警察、宪兵、特务四位一体和警保合一格局的出现，在严重制约着民国时期警政制度建设进程的同时，也使民国时期的警政制度建设保留着浓厚的封建性和军事性。