公安机关大型活动安全保卫理论体系研究

李 波

(北京警察学院治安系，北京 102202)

自公安部1999年颁布《群众性文化体育活动治安管理办法》、国务院2007年通过《大型群众性活动安全管理条例》以来，国内专家学者依据相关规定对“大型活动安全保卫”从理论和实践上都进行了诸多论著，如《大型活动安全保卫工作的理论与实务》[1]、《大型活动安全保卫工作》[2]、《大型活动安检工作理论与实务》[3]、《大型活动公共安全管理创新理论与实践》[4]、《大型活动安全保卫理论与实践研究》[5]、《大型活动安全保卫理论与实务》[6]等。但是，再进一步考察可以发现，这些论著都偏重大型活动安全保卫的实践研究，大型活动安全保卫的理论体系研究还存在薄弱环节，特别是在一些基本命题和概念范畴的探讨上还有不少似是而非的地方，大型活动安全保卫理论的大厦并未牢固地矗立起来。新时代下公安机关大型活动安全保卫理论需要运用马克思主义认识论来观察、解读、引领，准确把握大型活动安全保卫理论主要矛盾的转化，并对其发展变换加以新的理论指导。

一、大型活动安全保卫理论体系的概念界定

科学理论是对某种经验现象或事实的科学解说和系统解释，它是由一系列特定的概念、原理(命题)以及对这些概念、原理(命题)的严密论证组成的知识体系。[7]大型活动安全保卫理论要成为科学理论，也要对大型活动安全保卫经验现象或事实进行科学解说和系统解释，并由一系列大型活动安全保卫的概念、原理(命题)以及对这些概念、原理(命题)的严密论证组成大型活动安全保卫理论体系。大型活动安全保卫理论体系包含了大型活动、安全保卫、理论体系三个子概念。为了说明大型活动安全保卫理论体系的概念，需要首先对三个子概念的内涵作出界定。

(一)对大型活动概念的界定

针对大型活动的概念，目前国内外学术界还没有一个科学、准确、达成共识的定义。现在国内外对大型活动的诸多概念只能说是一种约定俗成的叫法，而没有从理论上给予合理的界定。本文主要以我国现行国务院行政法规《大型群众性活动安全管理条例》(1)2007年8月29日国务院第190次常务会议通过，2007年9月14日中华人民共和国国务院令第505号公布，自2007年10月1日起施行。和地方性行政法规《北京市大型群众性活动安全管理条例》(2)2010年7月30日北京市第十三届人民代表大会常务委员会第19次会议修订。第二条中关于“大型群众性活动”的含义界定为参照，认为大型活动全称为大型群众性活动，是指由法人或者其他组织以租用、借用或者其他形式临时占用场所、场地，面向社会公众依法举办的，有众多人员参加的，在特定的时间、地点进行的有组织的，具有一定社会影响力的大规模活动。该定义包括六个要件：一是活动的举办有明确的举办主体，二是活动必须依法举办(活动必须符合公安机关对安全条件的要求)，三是活动有众多人员参加，四是活动的时间、地点是特定的 (如场馆、水域、空域等不能随意改变)，五是活动必须是面向社会公众有组织进行的，[8]六是具有一定社会影响力的大规模活动。

(二)对安全保卫概念的界定

“安全”一词在《辞海》一书中的解释为“没有危险，不受威胁，不出事故”。[9]在“大型活动”当中，按照逻辑学“属性+种差”的定义方法，我们可以将“安全”判定为一种没有危害、不发生事故的社会状态。“保卫”一词最早语出唐赵元一的《奉天录》卷一(3)《奉天录》共四卷，唐赵元一撰，是记载德宗避难奉天时期的第一手资料。，解释为“保护使不受侵犯”。后在《当代汉语词典》中也解释为“保护使不受侵犯”[10]。“保护使不受侵犯”的这种界定，使得“保卫”一词的内涵和外延变得十分宽泛。保卫的内涵是指为安全需要而开展的活动，其外延是指一切与安全需要和实施相关的活动。从认识论的角度分析，它的主体包括了军队、公安和司法机关等；它的客体是与安全活动有关的人、地、事、物和组织；它的手段是指人、地、事、物和组织等客体的安全需求得以实现所依靠的人防、物防、技防等方法、措施。具体到大型活动中，安全保卫是指公安机关、保卫组织和群众力量依据有关法律、法规，对法人或者其他组织开展的一系列相互作用的安全行为。

(三)对理论体系概念的界定

理论在《辞海》中解释为“说理理论；依理评论”。[11]体系指的是若干事物互相联系、互相制约而构成的一个整体[12]，理论体系指的是依据某一理论使若干事物互相联系、互相制约而构成的一个整体。从认识论和矛盾论的角度去分析，大型活动安全保卫理论体系是指大型活动安全保卫领域特有的主、客体矛盾相互联系、相互制约而形成的统一整体。在此基础上，还要进一步运用矛盾推演方法考量矛盾的双方即大型活动安全保卫主、客体矛盾的两个元素。首先考量主、客体两个元素的属性、种差及所形成的概念。但如果仅限于此，而不在此基础上进一步考量主、客体两个元素之间的原理(命题)，那么我们对大型活动安全保卫理论体系的认识就只具有理论意义而不具有实践意义。根据认识论原理，主体认识和改造客体，是借助手段实现的。手段是主体用来认识和改造客体的各种方法，是联接主、客体关系不可或缺的桥梁。[13]在研究大型活动安全保卫主、客体矛盾时，就不能忽视手段这个关键元素。在大型活动安全保卫理论体系中，主体、客体和手段这三个静态元素的存在，只是表明大型活动安全保卫有了得以进行的前提。如果仅有这个前提，大型活动安全保卫理论体系的展开还只是具有可能性，而不具有现实性。依托过程管理相关理论，大型活动安全保卫理论体系的现实展开，需以目标为出发点，以过程为着力点，以结果为落脚点。因此，从动态的角度上看，研究大型活动安全保卫的主、客体矛盾，还要考量大型活动安全保卫目标、过程和结果三个动态元素的相互关系。由此推演，大型活动安全保卫理论体系由静态元素(主体、客体和手段)和动态元素(目标、过程和结果)构成。

二、大型活动安全保卫理论体系的静态元素

(一)大型活动安全保卫主体

“主体”一词在《当代汉语词典》中解释为“事物的主要部分”[14]。在哲学上与“客体”相对。主体指实践活动和认识活动的承担者；客体是指主体实践活动和认识活动的对象。古希腊的亚里士多德最初用“主体”表示某些属性、状况和作用的承担者。辩证唯物主义认为，主体是具有意识性、自觉能动性和社会历史性的现实的人；客体是主体活动所指向的对象。[15]总体来看，主体是实践活动和认识活动的承担者，是处于一定历史条件和社会关系中、从事实践活动和认识活动的人。主体包括个体主体、集团主体和社会主体三种类型。[16]个体主体是主体的基本元素，是指在社会提供的物质和精神条件下，从事相对独立的认识和实践活动的个人。集团主体是指依据特定的目的和规则而集合起来的团体。社会主体是个人和集团的总和，是主体的最高形式。大型活动安全保卫是以维护特定的治安秩序为目的的社会实践活动,大型活动安全保卫主体就是能动地认识和改造大型活动安全保卫客体的发动者和承担者。[17]这个概念包含以下三个层面:

第一，作为认识和改造大型活动安全保卫客体的发动者和承担者，大型活动安全保卫主体，既可以是单个人也可以是人的集团。无论哪种情况,它们都是具体的。就单个人来看，大型活动安全保卫主体具有劳动器官、感觉器官和思维器官，[18]是现实的、有形的物质实体。就人的集团而言，大型活动安全保卫主体具有一定的组织机构、组织体系，也是可感的客观存在物。并且这种具体的物质实体总是处于一定的社会历史发展阶段，总是存在于一定的生产关系体系中。同时这种具体的物质实体无时无刻不在通过理性思维创造和使用手段，有目的地对客体加以认识和改造。

第二，大型活动安全保卫主体是和客体相关联、对应的存在物。如果没有大型活动安全保卫客体，大型活动安全保卫主体就失去了认识和改造的对象，其存在就显得毫无意义。在大型活动安全保卫实践活动中，大型活动安全保卫主体通过各种各样的手段作用于大型活动安全保卫的自然客体、社会客体和精神客体。

第三，大型活动安全保卫主体的存在离不开对认识和改造客体的手段的选择和使用。大型活动安全保卫主体作用于客体，是以手段作为载体的。选择和使用手段的过程，是主体能动性得以发挥的过程。主体能动性的发挥程度,取决于主体认识世界和改造世界能力的强弱。因此，从个体上说，大型活动安全保卫主体必须由具备一定素质的人所组成；从群体上说，大型活动安全保卫主体必须具备一定的组织素质。

(二)大型活动安全保卫客体

“客体”一词在《当代汉语词典》中解释为“哲学上指主体以外的客观事物，是主体认识和实践的对象”。[19]从认识论角度看，客体是进入主体认识和改造范围的客观世界。[20]客观世界概括起来，无非自然、社会和人类思维三个方面。人类为了生存和发展，首先必须认识自然、征服自然和改造自然。以解决人和自然之间的矛盾为目的的实践活动，是人类最基本的实践活动。因此，自然界就成为人类认识改造对象的首要目标，自然客体就是最基本的客体类型。人类在同自然界取得联系的同时，相互之间也以一定的方式结合起来，这些结合方式的总和就构成所谓的社会关系。以解决人和社会之间的矛盾为目的的实践活动，是从人类最基本的实践活动中派生出来的一种实践活动，因此，社会关系就是人类认识改造对象的又一目标，社会客体就是另一种客体类型。人类认识改造自己的主观世界的过程，是一种包含主观过程在内的客观性活动，这种活动所要解决的是人脑思维与思维对象之间的矛盾。思维对象的客观特性，决定了它最终总是要以一定的物化形式表现出来，这种物化形式我们称之为精神产品，精神产品就是精神客体。这样，自然客体、社会客体、精神客体，三者结合起来，就构成一个复杂而完整的大型活动安全保卫客体体系。

大型活动安全保卫客体即大型活动安全保卫主体所要认识和改造的对象。从两个方面来把握：一是规律性。大型活动安全保卫客体是客观存在物，有其自身的特点及变化规律。大型活动安全保卫主体要想能动地改造大型活动安全保卫客体，就必须首先认识和掌握这些特点和规律。二是可控性。由于大型活动安全保卫客体具有自身的特点和变化规律，只有大型活动安全保卫主体能够认识和掌握这些特点和规律，才能发挥主体优势，对大型活动安全保卫客体起到有效的控制，从而贯彻“预防为主、安全第一”的理念。

(三)大型活动安全保卫手段

大型活动安全保卫手段就是大型活动安全保卫主体在认识和改造客体的过程中所使用的各种方法和措施。这些方法和措施对治安民警、交通民警和特勤民警来说是常见的。比如，管理危险物品，就采用了安全检查的方法；管理活动现场交通秩序，就采用了查验证件的方法；管理特勤勤务，就采用了划区分片的方法。还有，制定并执行有关的法律法规、进行集中整治和重点检查、推广使用防盗报警、防火救灾的某些设施等，都是在使用治安行政管理手段。如果没有这些手段作为后台支撑，大型活动安全保卫主体就无法主导大型活动安全保卫客体，大型活动安全保卫任务和职责就无法得以落实、贯彻。大型活动安全保卫手段具有以下特性：

第一，从来源上看，大型活动安全保卫手段是大型活动安全保卫主体在大型活动安全保卫实践活动中，为解决治安秩序及治安问题而归纳总结出来的方法和措施。这种“归纳总结”属于大型活动安全保卫研究方法(4)大型活动安全保卫研究方法主要有两类：一是经验式的、描述性的，很少采用科学方法进行定量分析和因素分析；另一种是理论性的，类似于哲学思辨，从一般经典解释出发，建立一个理想模式，进行逻辑推导，并举出一些典型事例作为论据，大多是定性分析而非定量分析。的第一类。大型活动安保相关法律法规的形成，离不开民警们的实践。通过民警们的实践，证明有些手段可行，就用法律法规将这种形式固定下来；有的手段不可行，就加以淘汰。在归纳总结大型活动安全保卫手段的过程中，既有民警们的发明创造，又有对公安机关其他部门已有成果的借用。由于大型活动安全保卫部门技术力量有限，装备经费不足，专门研制发明的手段就很有限。因此，在很多情况下，大型活动安全保卫手段的应用，特别是技术手段的应用，就不得不借用公安机关其他部门现成的研究成果，大型活动安全保卫主体选择和运用大型活动安全保卫手段的过程，是一个积少成多，集腋成裘的逐步积累过程。从简单移植到稍加翻新，由个体运用到群体推广，由无章可循到有条不紊。

第二，从结构上看，大型活动安全保卫手段是大型活动安全保卫主体与客体间相互联系的载体，是大型活动安全保卫实践活动中的重要构成要素。大型活动安全保卫主体所要解决的是大型活动安全保卫工作“由谁干”的问题，大型活动安全保卫客体所要解决的是大型活动安全保卫主体“干什么”的问题。大型活动安全保卫手段所要解决的是大型活动安全保卫主体对客体“怎么干”的问题。大型活动安全保卫主体、客体和手段都是大型活动安全保卫实践活动不可缺少的要素。离开了主体，大型活动安全保卫工作就无人来主导；离开了客体，大型活动安全保卫主体的存在就毫无意义；离开了手段，主、客体之间的相互联系和沟通就无法传递。

第三，从性质上说，大型活动安全保卫手段是大型活动安全保卫主体维护治安秩序不可或缺的方法和措施。无法想象，如果没有大型活动安全保卫手段，完全凭民警的体力与心智来维护治安秩序，整个大型活动安全保卫是一种什么样的状况。因此，在大型活动安全保卫中，民警运用手段的水平越高，大型活动安全保卫的水平就越高，整个大型活动就越能得到有效的控制。大型活动安全保卫主体选择运用手段能力的高低，成为衡量大型活动安全保卫水平高低的重要标尺。

三、大型活动安全保卫理论体系的动态要素

(一)大型活动安全保卫目标

“目标”一词在《当代汉语词典》中解释为“射击、攻击、寻找等的对象”[21]，后引申为“想要达到的境地或目标”。目标是人们在认识客观事物现状的基础上对未来的预测和设想。目标管理MBO( Management by Objective)20世纪50年代中期出现于美国。1954年，著名管理学家彼得·德鲁克在《管理的实践》一书中，首次提出了“目标管理”的主张。他认为：“企业的目的和任务必须转化为目标，企业如果无总目标及与总目标相一致的分目标来指导职工的生产和管理活动，则企业规模越大，人员越多，发生内耗和浪费的可能性越大”。[22]新时代下，目标管理理论已被我国一些知名企业和行政事业单位成功地运用，取得了显著的成效。自1985年6月全国公安基层政治工作会议召开以来，我国公安机关开始推行目标管理，特别是在治安行政管理方面，治安管理、道路交通管理、公安派出所等部门较早地推行了目标管理，取得显著的效果。[23]大型活动安全保卫运用目标管理，让参与大型活动安全保卫的民警亲自参与大型活动安全保卫目标的制定，实现自我控制，并努力完成大型活动安全保卫目标。同时，由于有明确的目标作为考核标准，从而使对参与大型活动安全保卫民警的评价和奖励变得更客观、更合理。

目标管理是一种程序和过程，它是组织的最高领导层与各级管理人员共同参与制定出一定时期内经营活动所要达到的各项工作目标，然后层层分解落实，要求下属各部门主管人员以至每个员工根据上级制定的目标制定出自己工作的目标和相应的保证措施，进而形成一个目标体系，并把目标完成情况作为各部门或个人考核依据的一套管理方法。[24]从这个概念当中可以看到，目标管理理论涉及到目标的制定、分解到实施等诸多环节，目标是其中的核心元素。大型活动安全保卫目标是指大型活动安全保卫主体与大型活动安全保卫客体共同参与制定出一定时期内预期达到的目的或结果。这个概念，包含了参与管理、组织边界、权力下放和自我控制四个方面内容：

一是参与管理。在大型活动安全保卫中的目标不是单方面由上级给下级规定目标，而是运用大型活动安全保卫主客体共同参与的方式来决定组织目标体系。

二是组织边界。大型活动安全保卫目标具有明确的边界条件，这个边界条件就是组织边界，也叫职责范围。大型活动安全保卫目标是相对大型活动安全保卫主体而言的。由于大型活动安全保卫主体的性质、任务具有特殊性，其活动边界就有别于其他主体。如果超越了这个组织边界，就会造成越职越权等管理上的混乱，从而影响到大型活动安全保卫任务的实现。

三是权力下放。大型活动安全保卫主体将目标层层分解下达，这要求参与大型活动安全保卫人员要明确自己的管理目标和责任。同时，依托法律法规授权大型活动安全保卫主客体责任，从而提高目标管理效果。

四是自我控制。自我控制是大型活动安全保卫主客体要以法律法规所赋予的职责来调整自我、控制行为，从而达到预期的目的或结果。在这个过程中，大型活动安全保卫主客体也要注重科学管理、人性管理，对于参与成员不主张怀疑和压制。

(二)大型活动安全保卫过程

在大型活动安全保卫中，大型活动安全保卫主体所实施的安全许可、所制订的安全监督方案和突发事件处置预案，每进行的一项治安检查、每从事的一个时期的安全管理工作，都是一个相对完整的大型活动安全保卫过程。所谓大型活动安全保卫过程，是指大型活动安全保卫实践中，主体围绕着目标为实现预期结果，借助手段作用于客体，展开的相互关联或相互影响的活动及所呈现出的阶段性变化状态。这个概念从以下三个方面来理解：

第一，大型活动安全保卫过程具有客观实在性。大型活动安全保卫目标是在对治安状况认识的基础上形成的理性认识，是主观意识的反映。这种“主观意识的反映”具有客观实在性，它要受各种自然条件和社会历史条件的影响。在不同的自然和社会历史条件下，大型活动安全保卫的进度、规模、结果将会有所不同。大型活动安全保卫过程的客观实在性告诉我们，对大型活动安全保卫客体的认识和改造活动，既要进取又要稳妥，不能超越具体的自然社会历史条件，采用一些不切实际的措施。

第二，大型活动安全保卫过程是围绕着大型活动安全保卫目标展开的，大型活动安全保卫目标是大型活动安全保卫过程的出发点和归宿。在大型活动安全保卫实践活动中，大型活动安全保卫主体把目标、决策、计划、方案等内在的价值尺度变为现实的实践活动。

第三，大型活动安全保卫过程是主体能动地运用手段认识并改造客体的过程，手段是大型活动安全保卫主、客体实践活动的纽带。在大型活动安全保卫过程中，大型活动安全保卫主体确定了一定的目标后，就需要运用技术的、社会的和认识的各种手段来作用于客体，倘若离开了手段，大型活动安全保卫主体很难认识和改造客体。

(三)大型活动安全保卫结果

大型活动安全保卫结果是大型活动安全保卫主体围绕着目标，运用多种手段作用于客体，使客体全貌发生变化的实际后果。大型活动安全保卫结果包含以下三个方面的内容：

第一，大型活动安全保卫结果是大型活动安全保卫主体在一定目标指导下，通过计划、组织、指挥、协调和控制五个环节作用于客体的实际后果。大型活动安全保卫目标是主体在对治安秩序状态未来发展趋势进行预测评估后，其主观期望达成的愿望。大型活动安全保卫结果则不同，它是不以主体主观愿望为转移的客观事实。大型活动安全保卫目标带有主体主观性特征，而结果带有客体制约性特征。这就告诉我们，要想使大型活动安全保卫结果符合主体的需要，就必须在实践活动中始终坚持目标的指导。大型活动安全保卫结果并不只是被动地受目标的指导，它对目标具有反作用。作为大型活动安全保卫实践活动的动态要素，大型活动安全保卫结果既是上一个安全保卫过程的终结，又是下一个安全保卫过程的开始。目标指导大型活动安全保卫实践，大型活动安全保卫实践产生安全保卫结果，而安全保卫结果又反过来影响大型活动安全保卫目标的制定和修正。大型活动安全保卫主体在目标的支配下作用于客体，必须经过计划、组织、指挥、协调和控制五个环节来实现。不经过这些环节，大型活动安全保卫目标的实现只能是纸上谈兵；不能正确地把握这些环节，大型活动安全保卫结果也必然会与目标相差甚远。

第二，大型活动安全保卫结果对大型活动安全保卫本身具有明显的反馈作用，它对于更好地认识和把握大型活动安全保卫客体的特点、规律，调整大型活动安全保卫主体的结构布局和行为规范，改进与提高大型活动安全保卫手段，修正大型活动安全保卫目标，均具有重要的指导意义。大型活动安全保卫结果的反馈是一种实践反馈，它通过主体把结果信息与既定实践目标、方案相比较，找出差异及其形成原因，控制实践活动的运行。大型活动安全保卫结果的反馈作用表现在四个方面：一是载体作用。大型活动安全保卫过程是对反馈信号进行调控的过程，离开了结果这一反馈信息，大型活动安全保卫过程就会中断。二是放大作用。大型活动安全保卫结果反馈的信息有些虽然只是局部或个别的，但它能放大出整个系统的治安状态。三是预测作用。面向未来分析大型活动安全保卫结果，可预测大型活动安全保卫客体的可能变化，从而在制定方案时就拟定出超前控制和随机应变的措施。四是调控作用。通过分析大型活动安全保卫结果，决定调控的方向和范围，调节实践的方式和方法，可以更好地控制大型活动安全保卫过程。

第三，大型活动安全保卫结果既包括大型活动安全保卫效益，又包括大型活动安全保卫负效应。大型活动安全保卫结果是大型活动安全保卫实践活动的客观产物，它不仅包括满足大型活动安全保卫主体需要和符合主体目标的结果，还包括在主体需要和目标之外甚至与之相悖的结果，前者就是大型活动安全保卫效益，后者则是大型活动安全保卫负效应。大型活动安全保卫效益是一种社会效益，它表现为通过大型活动安全保卫实践，在维护治安秩序方面的社会实际受益，它客观地反映着大型活动安全保卫主体服务国家、服务社会、服务群众的能力。大型活动安全保卫负效应则不同，它表现为通过具体的大型活动安全保卫实践，在维护治安秩序方面所形成的负面影响，它真实地反映着大型活动安全保卫工作所存在的失误与缺陷。作为实践活动的产物，大型活动安全保卫效益与负效应常常会同时出现。