总体国家安全观视域下我国粮食安全问题研究

张新平，代家玮

(1，2.兰州大学 马克思主义学院，兰州 730000)

“五谷者，万民之命，国之重宝。”新冠肺炎疫情的肆虐和地缘政治冲突的加剧，引发了国际社会的普遍恐慌，出于对未来发展前景的担忧，部分国家开始限制粮食出口，这导致全球粮食供应出现紧张，粮食安全问题凸显。党的十八大以来，我国确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全战略，不断提高粮食综合生产能力，实现了谷物基本自给、口粮绝对安全。但面对新的国际国内形势，考虑到我国粮食供求仍长期处于紧平衡状态的基本现实，粮食安全仍面临许多潜在风险。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确指出，要保障国家粮食安全，并突出了农业发展和粮食安全的底线要求；“十四五”规划则进一步强调了实施粮食安全战略对强化国家经济安全保障的重要作用，把粮食安全视为国家安全的重要组成部分。作为一个动态变化的概念，粮食安全在任何时候都不能轻言过关。总体国家安全观是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是我国国家安全理论的最新成果，标志着我们党对国家安全问题认识的新高度。理解粮食安全问题要跳出粮食看粮食，以更高的站位、更宽的视野对粮食安全问题进行审视。粮食事关国运民生，粮食安全是国家安全的重要基础，确保粮食安全始终是治国理政的头等大事，更是总体国家安全观的重要组成部分。因此，从总体国家安全观角度充分把握我国粮食安全问题及现状，寻求保障我国粮食安全的路径，具有重要的理论与现实意义。

一、总体国家安全观视域下的粮食安全

2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上首次提出了“总体国家安全观”的概念，指出“当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂，必须坚持国家总体安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为基础，以军事、文化、社会安全为保证，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路”[1]。在总体国家安全观的指导下，《中华人民共和国国家安全法》对“国家安全”概念进行了界定：“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。”[2]当前，国际环境错综复杂，新冠肺炎疫情仍然在全球蔓延，多边主义和单边主义交锋碰撞，国内改革进入深水区，保障粮食安全面临许多挑战[3]。粮食安全作为维护国家安全与社会稳定的基础，其在国家总体安全体系中的重要地位是不容置疑的。

(一)粮食安全同总体国家安全高度契合

“粮食安全不能只从经济上看，必须从政治上看，保障国家粮食安全是实现经济发展、社会稳定、国家安全的重要基础。”[4]661从安全主体看，粮食安全所指涉的对象包含国家主体与社会主体，前者针对的是国家粮食安全的总体形势，后者则关注国家粮食安全的具体问题；从威胁对象看，粮食安全既受到自然环境变化的影响，也受到国际政治经济形势和粮食生产形势等非自然要素的影响；从安全领域上看，粮食安全涉及经济、政治、环境和社会多个领域，兼具传统安全与非传统安全的双重属性；从安全归属上看，粮食安全既以维护国家安全、利益、发展为目标和价值取向，又以社会稳定和人民利益为宗旨，在价值层面体现了“国家安全”与“人民安全”的统一。

(二) 粮食安全是国家安全治理的重点领域

“洪范八政，食为政首。”粮食安全是国家安全的重要基础，是国家稳定的前提，是保障国家安全的“立国之本”。马克思指出：“最文明的民族也同最不发达的未开化民族一样，必须先保证自己有食物，然后才能去照顾其他事情。”[5]347党的十九大报告明确指出要“确保国家粮食安全”，说明粮食安全是国家安全治理的核心任务之一。粮食安全不仅是“三农”问题，而且是同政治、经济、社会密切相关的“安邦重器”。粮食是人民群众最为基本的生活资料，充足的粮食供应，是国家发展、社会稳定、人民幸福的重要保障。高水平、可持续的粮食安全保障体系，不仅有助于维护居民的健康安全，也有助于增加农民群体的实际收入，更有助于我国粮食产业的高质量发展，进而切实增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。

(三) 粮食安全是我国应对风险挑战的有力支撑

习近平强调：“真正强大没有软肋的国家，都有能力解决自己吃饭的问题。”[4]661随着中国日渐走向国际舞台的中心，面对的风险与压力也接踵而至。受新冠肺炎疫情和地缘政治冲突的双重影响，贸易保护主义和单边主义明显抬头，国际粮食贸易的不稳定和不确定性大大增加，粮食安全的重要程度进一步凸显。在新的历史阶段，国家重大战略的顺利实施与粮食安全密切相关。中国作为人口大国，如果粮食安全不能得到保障，一旦对外部产生严重依赖，在对外交往过程中的主动性与战略定力就会下降甚至丧失，国家重大战略的推行就会受到严重的挑战。

国际国内环境发生的变化，给我国粮食安全的保障提出了新的要求。面对新的时代挑战，需要从更高的角度去认识粮食安全这一重要概念。习近平强调：“粮食多一点少一点是战术问题，粮食安全是战略问题。”[6]9战略问题的应对，需要依托系统性思维和宏观视角。相较于传统安全观，总体国家安全观的一个突出特点就是强调安全问题的整体性和系统性，强调要素之间的彼此联系。粮食安全问题涉及多个领域，从社会层面上看，粮食安全是国家安全治理的重要领域，对于国家发展与社会稳定至关重要。从国家层面上看，粮食安全是我国应对风险挑战的有力支撑，对于国家应对当前纷繁复杂的国际局势有着重要价值。因此，从总体国家安全观的视角对粮食问题进行思考，既符合习近平总书记对于粮食安全问题的定位，也符合当前阶段我国对粮食安全提出的新要求。

二、我国粮食安全的突出特点与潜在风险

风险是安全的对立面，与安全相伴相生。粮食安全涉及多个领域，其面对的潜在风险自然也来自多个方面。2021年，我国粮食产量达到13657亿斤，连续第七年超过1.3万亿斤，粮食生产实现“十七连丰”。从数量上看，我国的谷物尤其是口粮的自给率长期处于100%左右[7]，已经实现了谷物基本自给、口粮绝对安全。除了生产能力的提升，我国的粮食储备能力也有明显提升。粮食库存数量充足、储备安全，特别是稻谷和小麦两个口粮品种，库存能够满足一年以上消费需求。但正如习近平指出的，“我国粮食供求紧平衡的格局没有改变，结构性矛盾刚着手解决，总量不足问题又重新凸显”[6]9，把握现阶段我国粮食安全展现出的突出特点与潜在风险，对于正确认识粮食安全问题至关重要。

(一)粮食进口的结构性失衡容易受到外部风险影响

粮食进口是国家维护粮食安全的重要环节，我国在粮食进口的过程中在粮食品种与来源上存在结构性失衡，这在一定程度上增加了我国部分粮食的进口依赖性风险。从整体上看，我国的水稻、小麦，产大于需，存在大量库存积压，同时大豆、玉米、油菜籽等又大量进口。尤其是大豆，对外依存度极高。根据国家统计局公布的年度数据推算，2016—2019年我国大豆的年均进口量约为8900万吨，占到粮食进口总比重的80%左右，且进口市场来源较为集中，仅从美国和巴西两国进口的大豆就占到了大豆总进口量的75%。与此同时，我国进口玉米的市场来源同样呈现出市场集中度较高的特征，仅从美国进口的玉米就占到了进口总量的96%左右。以大豆、玉米为代表的进口粮在种类和来源两方面存在的结构性失衡直接提高了我国部分粮食种类的进口依赖性，较为单一的粮食进口品种和较为集中的市场来源增强了粮食出口国的垄断地位与话语权[8]。世界经济格局产生的变化，也在影响着国际农业格局，以中国为代表的新兴经济体和发展中国家在全球粮食体系中的重要性不断增加，参与全球粮食贸易的程度也在不断加深。在耕地资源无法同时解决粮食需求与植物油需求的客观条件下，为确保谷物基本自给和口粮的绝对安全，大量进口大豆等粮食资源，是维护国家粮食安全的必然选择。与此同时，随着中国社会发展与居民生活水平的提高，居民对于肉蛋奶为代表的蛋白质的需求也在不断提升，这也会导致作为牲畜饲料粮的玉米进口额的提升。

在保障口粮绝对自给的前提下，我国总体粮食的自给率只有三分之二，剩下三分之一需要依赖外部进口。新冠肺炎疫情和地缘政治冲突在客观上给国际粮食贸易带来了挑战。各国为应对未来可能出现的粮食供应短缺，可能会采取更为激进的贸易保护主义政策，以限制粮食出口，维护本国的粮食安全。新冠肺炎疫情暴发初期以及俄乌危机爆发时国际粮食价格出现的大幅波动，从侧面反映出了全球粮食供应链韧性不足。目前来看，中国的粮食进口受疫情的影响并不严重，粮食供应安全能够得到保障，但这并不意味着可以忽视外部市场波动对我国粮食安全产生的影响。

(二)既有农业资源难以满足农产品升级的需求

人口增长与粮食消费结构的升级，是影响粮食需求的两个关键要素。“十四五”时期是我国经济社会发展的关键时期，这两个关键要素都会发生明显变化：一方面，随着我国人口基数的持续增长，人口总量将在2025至2030年达到峰值。新增人口的出现会导致口粮的绝对需求不断增加，粮食需求持续净增长，刚性需求显著。另一方面，“十四五”时期也是中国跨越中等收入陷阱的关键时期。随着居民生活水平的不断提高，对粮食产品的需求也变得更为多样。党的十九大报告明确指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾[9]。这种变化反映在粮食领域，就是居民对一般口粮消费需求的相对降低，以及对优质粮食产品需求的上升。人口增长和粮食消费结构升级，无疑会对我国的粮食供给提出新的挑战。

同居民对农产品消费升级需求不断上升形成鲜明对比的是我国耕地资源的匮乏。相较于其他农业大国，中国的自然禀赋存在先天劣势。与世界平均水平相比，我国土地资源的特点是“一多三少”，即土地资源总量多、人均占有少、优质耕地少、耕地后备资源少。根据农业农村部《2019年全国耕地质量等级情况公报》显示，如果将全国20.23亿亩耕地由高到低划分为1至10等的话，平均等级为4.76等，评价为7至10等的优质耕地面积为4.44亿亩，仅占耕地总面积的21.95%[10]。为了保障口粮的绝对安全，我国总耕地面积中的约70%被用于种植谷物作物，因为耕地的总体质量不高，需要通过休耕与轮作等措施来保证我国耕地资源的持续供给能力。同时，随着城市化进程的不断推进，我国现有耕地数量将继续减少，“占优补劣”的问题将会更加突出。

在自然资源禀赋无法改变的前提下，农业科技创新是推动粮食生产高质量发展的重要动力，但现阶段我国的农业核心科技研发与应用水平仍需进一步提高。生物育种和农业机械是提高粮食生产效率的关键组成部分。在生物育种领域，以玉米、大豆为代表的国产粮种在粮食单产、抗虫害、出油率方面与国外同类粮种比仍存在较大差距，部分农作物的种子来源较为依赖进口[8]。在机械化生产领域，受困于我国的地理现状以及“大国小农”的基本农情，大规模机械化的农业生产方式难以在全国范围内推行，粮食生产在质与量上实现双赢仍存在诸多制约。

(三) 种粮成本不断提高，农民种地收益率降低

“大国小农”是我国的基本农情，农民群体的种粮积极性对于保障国家粮食安全至关重要。保持种粮积极性的核心前提是农民能够通过粮食种植获得可观的收入，但从目前的实际状况上看，农民通过种植粮食所获得的相对收益正在逐年降低，粮食种植正逐渐成为农民群体提高自身收入水平的制约因素。

从2013到2018年，我国水稻、小麦、玉米三种主要谷物作物每亩的物质与服务费用从415.12元上升到449.55元，增长8.29%；如果将农民家庭用工和自营土地折价计入总成本的话，种粮亩均总成本从1026.19元增至1093.77元；同期平均出售价格从121.13元减至109.66元，下降9.47%[11]。自2016年开始，通过种植主要粮食作物所获得的净利润为负值，这极大地降低了农民的种粮积极性。目前，我国农民主要收入来源从经营性收入转移为工资性收入。党的十八大以来，国家为提高农民群体的收入水平，出台了一系列惠民政策，在相关政策的推动下，工资性收入、转移性收入在农民收入总体中的比重迅速提高，经营性收入占比则呈现明显下滑，这种反差势必会进一步影响农民群体种粮的积极性。

(四) 粮食耗损与食物浪费程度较高

粮食耗损是指粮食在生产、加工、运输、储藏、消费等环节中因为自然因素或加工技术等客观原因所导致的粮食损失，而食物浪费则主要是指在消费过程中由经营者或消费者主观行为所造成的食物浪费。根据 2015 年城市餐饮人数和人均食物浪费量推算，我国餐饮粮食浪费量约为每年1700万至1800万吨，相当于3000万人到5000万人一年的口粮[12]。根据国家粮食和物资储备局的资料显示，我国粮食在储藏、运输和加工等环节造成的损耗约700亿斤(约合3500万吨)，粮食全产业链的总损耗率约为粮食总产量的12%[13]。换言之，每年我国通过各种形式浪费的粮食超过5000万吨，大约相当于1.2亿人一年的口粮。生产、运输和储存技术的落后以及消费观念的误导是导致粮食消耗和食物浪费的主要原因。随着民众生活水平的提高，获取食物的难度也将不断降低，在追求饮食高端化和精细化同时，粮食浪费现象也呈现出不断恶化的趋势。

三、总体国家安全观视域下保障我国粮食安全的基本路径

解决好粮食安全问题，是我国在新的历史阶段实现国家发展、社会稳定的压舱石与定心丸，也为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴提供重要保障。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央确立了新时期“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，明确要求必须把中国人的饭碗牢牢端在自己手中，确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”。粮食安全无疑在国家安全中占据着重要地位，结合总体国家安全观与新时期国家粮食安全战略，保障粮食安全的具体路径主要有以下几个方面。

(一) 以习近平新时代粮食安全观为指导，构建粮食安全战略体系

习近平新时代粮食安全观，立足于新时代条件下的国际国内深刻变化，围绕新时代粮食安全现状与问题，逐渐形成了内容丰富、逻辑完整的思想体系，是马克思主义关于粮食和农业相关理论的丰富与发展，是对中国历史上粮食安全思想的拓展与深化，是对中国共产党历届领导集体粮食安全观的继承与升华，更是对新的历史阶段我国粮食安全工作新趋势和新规律的把握，体现着理论与实践、历史与现实的有机统一。在习近平的粮食安全观中，“中国饭碗装中国粮食”是最为核心的内容，更是习近平新时代粮食安全战略的出发点和落脚点。作为一个拥有十四亿多人口的大国，只有实现谷物的基本自给，才能够在国际竞争中真正掌握主动权。

总体国家安全观具有系统性与全局性，这就要求在维护粮食安全的过程中统筹各方要素，从全局出发制定国家粮食安全战略。习近平指出：“悠悠万事，吃饭为大，只要粮食不出大问题，中国的事就稳得住。”[14]面对粮食安全的潜在风险，我国应该牢牢把握既有成果，坚持底线思维，形成全局性、系统性战略规划。以充分认识粮食安全在国家安全体系和治理体系中的重要地位为基础，以推进粮食安全领域立法为契机，以出台粮食安全战略规划为抓手，全面提高国家粮食安全治理能力，进一步将制度优势转化为治理能效。

(二) 以保障口粮绝对安全、谷物基本自给为核心，多模式并举，把握粮食安全主动权

习近平总书记在2020年中央农村工作会议上强调：“要牢牢把握粮食安全主动权，粮食生产年年要抓紧。”[15]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确提出，要“实施分品种保障策略，完善重要农产品供给保障体系和粮食产购储加销体系，确保口粮绝对安全、谷物基本自给、重要农副产品供应充足。毫不放松抓好粮食生产，深入实施藏粮于地、藏粮于技战略”[16]。从总体国家安全观的视角出发，这一要求可以从以下几个层面进行理解。

第一， 确保“口粮绝对安全、谷物基本自给”，强调了口粮的绝对安全需要建立在谷物基本实现自给的基础上，即不依赖国外的进口，国内生产的谷物也能保证口粮的绝对安全。农业农村部《2020年种植工作要点》中提出，我国粮食安全的底线是：三大谷物面积稳定在14亿亩以上、口粮面积稳定在8亿亩以上，大米小麦口粮自给率达100%[17]。相较于2014年中央一号文件中表述的，粮食安全建立在谷物基本自给和适度进口的基础上。新的规定强化了对谷物基本自给的要求，并给出了明确的约束性指标，即粮食的综合生产能力到2025年每年大于6.5亿吨，强调口粮的绝对自给。

第二， 强调“藏粮于地、藏粮于技”，是在保持粮食底线的基础上，通过保护耕地和强化粮食生产技术，提高粮食的综合生产能力。要保障粮食安全，首先需要保证耕地资源的绝对安全。“民非谷不食，谷非地不生。”耕地资源作为不可再生资源，容易受到环境污染、城市扩张等因素的影响。作为保障粮食安全的重要前提与基础，耕地安全得不到保障，粮食安全就是空谈。因此，需要守住耕地红线，保证耕地资源的总量不减，同时也需要保证口粮的播种面积不能少以及耕地后备资源的保护不松懈。我国长期以来习惯于“藏粮于仓、藏粮于民、以丰补歉”，这种方式容易导致耕地总体质量下降，进而通过扩大粮食播种面积和提高单产，利用丰年的结余弥补歉年的不足的恶性循环。既提高了仓储成本，同时也限制了农民收入的增长。而“藏粮于地”则从政策层面，规避了粮食流转过程中额外支出的存在，通过对耕地实际情况的把握对其进行动态调整，使之能够及时适应粮食供求的动态变化，化被动为主动。在耕地资源不可再生，耕地规模短期无法实现明显增加的条件下，增加粮食单产是保障粮食总产量的另一个重要途径。“藏粮于技”就是通过科技创新提升粮食单产，对既有资源进行有效利用。习近平强调，要坚持农业科技自立自强，加快推进农业关键核心技术攻关[6]10。尤其是要在生物育种研发、农业机械化生产、粮食运输和管理等关键领域实现技术性突破，让科技力量为现代农业发展之路提供良好支撑。以生产需求为导向，加强粮食科技创新，确保粮食生产的关键需求可控。

第三， 以“辅之以利、辅之以义”为核心建立保障机制。粮食政策对于保障粮食安全有着重要的推动作用，要保证粮食种植结构的稳定，必须保障农户在种粮过程中利益不受损。政策保障机制涉及两个方面，一方面是政策本身应该是有利于农民的，另一方面则是好的政策能够得到有效落实。“辅之以利”的核心就是让农民种粮有钱赚，用切实的利益巩固农民种粮的积极性。目前农民种粮积极性消失的一个重要原因就是通过种植粮食获得的收益在不断减少，粮食种植成为农民收入提升的制约因素。通过政策手段完善和提升粮食产品的补贴政策，让农民在种粮过程中有切实的获得感，提升农民的收入水平，从生产端保障粮食安全。“辅之以义”就是落实各地方党委在粮食安全上的责任与义务。粮食安全属于“三农”问题，但也不局限于“三农”问题 。提高粮食安全的责任意识，把粮食安全提升到更高的政治高度。确保各地方在粮食安全问题上能够切实履行中央的相关精神与政策，为粮食安全提供切实的政策保障。同时，各地方也需要根据实际情况，提出相关的助农、惠农政策，压实粮食安全红线。

(三) 积极利用外部资源，保护我国粮食安全

总体国家安全观强调，要对攸关国家安全的重要因素进行总体谋划，统筹国内国际两个大局、发展安全两件大事。粮食能否实现基本自给，直接关系到国家粮食安全的主动权问题。我国的资源禀赋决定了发展畜牧业以保障畜产品的基本自给和实现口粮完全自给难以同时实现，要保障口粮的绝对安全，必须充分利用好“两个市场、两种资源”，来满足我国大豆、玉米、植物油等非口粮农产品的进口，通过进口饲料发展国内的畜牧业，进而为口粮绝对安全提供保障。

一方面，我国应该推进同相关国家的政治关系，为我国的粮食贸易营造良好的外部环境。目前中国已与60多个国家和国际组织签署了120多份粮食和农业双边合作协议、60多份进出口粮食检疫议定书，与140多个国家和地区建立了农业科技交流和经济合作关系，与50多个国家和地区建立了双边农业合作工作组[18]。双边协定的签署，在既有条件下最大限度地为我国的粮食进口提供了保障。另一方面，我国应该拓展进口来源，破除单一依赖，构建多元进口格局，通过市场途径尽可能地避免国际粮价的波动影响到国内市场。我国在进口粮食的种类和来源方面存在一定的市场依赖，较为单一的粮食进口品种和较为集中的市场来源增强了粮食出口国的垄断地位与话语权，会给我国的粮食安全带来潜在风险。这就需要我国不断拓展粮食进口来源地，通过多元化的路径来保障粮食进口安全，降低对单一国家、单一市场的依赖性。

(四) 提高节约意识，减少粮食浪费

提升全民的安全意识，对于维护国家总体安全至关重要。2021年10月31日，国务院印发《粮食节约行动方案》，强调要采取综合措施降低粮食损耗浪费，坚决刹住浪费粮食的不良风气[19]。每减少一分粮食的浪费，我国的粮食安全就多一分保障，因此要从维护国家安全的角度来提高节约意识，减少粮食浪费。从“节流”的角度看，减少粮食浪费的路径主要集中在以下两方面：一方面，减少粮食运输、储存、生产过程中造成的消费。相较于发达国家，中国在粮食运输、储藏等粮食运转过程中的浪费较为突出。因此要重视粮食生产、仓储、运输、加工等环节的节粮减损工作，加强管控，减少消费前各环节损失浪费。另一方面，减少粮食消费过程中的浪费。针对粮食浪费现象，要加强立法工作，建立起以法治为主体的长效监管机制，同时进一步加强宣传教育，积极推进“光盘行动”，尽可能地减少消费过程所产生的浪费。采取切实可行的措施，逐步树立并践行绿色消费模式和生活方式。通过严格落实主体责任，为减少粮食浪费工作提供相应的政策与制度保障。

(五) 以制定《粮食安全保障法》为契机，健全国家粮食安全制度保障

总体国家安全观强调法治在维护国家安全过程中的重要地位，以法治作为保障，粮食安全才有坚强后盾。党中央、全国人大、国务院高度重视粮食安全保障立法，对粮食安全法制建设提出了明确要求。党的十八大以来，随着党中央全面推进依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化的战略部署，粮食安全保障立法进入快车道，以《粮食安全保障法》、《粮食流通管理条例》、《粮食储备安全管理条例》为核心的“一法两条例”，将形成确保粮食安全的法律基本框架。

目前，《粮食安全保障法》已经列入十三届全国人大常委会立法规划，制定《粮食安全保障法》是确保粮食安全立足当前、事关全局、影响长远的制度性安排，体现了党中央对粮食安全一以贯之的高度重视。不难预见，《粮食安全保障法》作为粮食安全领域基础性、统领性、综合性的法律规范，必将有助于提高国家粮食安全风险防范应对能力，切实保障国家的粮食安全。《粮食安全保障法》只是建立维护粮食安全法律体系的基础而非全部，因此，加快推进修订《粮食流通管理条例》和制定《粮食储备安全管理条例》，尽快形成粮食安全的法律框架，利于发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障性作用，从而实现粮食安全从政策治理向法治治理转变。

总而言之，粮食安全问题是国家安全问题领域中的重中之重。越是危机时期，就越能凸显粮食安全的重要性。因此，要准确把握当前粮食安全取得的成果与面对的风险，就需要从总体国家安全观的角度出发，在准确把握我国粮食面临的内外部风险的前提下，有针对性地制定国家粮食安全战略，保障国家在粮食安全领域的主动权，为总体国家安全奠定坚实基础。