从党的“三农”政策史中汲取前行力量

○陈耀军

农业、农村、农民问题是关系党和国家事业发展的根本性问题。新中国成立以来的各个历史时期，中国共产党围绕解决“三农”问题，出台了一系列强农惠农支农政策，特别是党的十八大以来，党中央坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，不断推进“三农”工作理论创新、实践创新、制度创新，推动农业农村发展取得了历史性成就。对不同时期党的“三农”政策进行总结，从历史视角把握乡村振兴战略实施的大背景，进而深入思考农业农村工作“从何处来”“向何处去”具有重要意义。

一、党的“三农”政策史的演变

（一）农村农业合作化改造阶段（1949—1977 年）

新中国成立之初，因城市和工业发展不充分，加快发展工业成为当时的首要战略任务，而农村则担负着保障粮食安全、为工业提供原材料的重要职责。国家在农村地区实施了以恢复和发展农业为目标的、由国家主导的乡村建设运动，农村地区基础设施建设和农民生活水平得到快速提高。20 世纪50 年代中期开始，国家决定通过互助组、初级社、高级社逐步把农民组织起来，建立苏联集体农庄式的社会主义农业组织。合作化之后建立的以工农商学兵相结合、政社合一为特征的农村人民公社，更被誉为社会主义新农村的更高形式。本阶段的农村发展是以农业生产互助组、农业初级合作社、农业高级合作社、人民公社等为主导，其规模和影响力遍及中国大地。同时，大规模的农田水利建设、知识青年上山下乡也为农村发展注入了活力，农村地区的基础设施、公共服务和基层政权组织形式等发生了翻天覆地的变化，农民生活生产条件比中华人民共和国成立前有了极大改善，为改革开放后的高速发展奠定了坚实基础。

（二）农村市场经济体制形成阶段（1978—2001年）

1978 年12 月18 日，党的十一届三中全会召开，我国翻开了改革开放和社会主义现代化建设新篇章，也开始了农村市场经济体制改革进程。20 世纪70 年代末，以家庭联产承包责任制等为主要内容的农村改革迅猛发展，农业的经营形式由单一的集体经营变成统分结合的双层经营，农户的家庭经营成为农业生产的一个重要层次，由此解决了长期存在的农业劳动和经营激励问题。20世纪80年代初期和中期，从人民公社制度到联产承包责任制、从农村商品生产流通到乡镇企业兴起、从农产品统派购制度改革到工农城乡关系调整、从实行行政村管理体制到深化农村改革，农村地区社会生产力得到极大解放，农村环境得到极大改善，农民生活水平得到极大提升。80年代中后期，以农业生产为主体，发展农村第二、第三产业被提上议事日程。自此，发展乡镇企业成为推动农村经济发展、促进农民增收的重要引擎。在乡镇企业的带动和引领下，农村地区基础设施和公共服务设施建设快速推进，农民收入快速增长，农业农村进入大发展阶段。20世纪90年代初期，乡镇企业成为中国经济中最活跃的部分，中国工业产值中“三分天下有其一”。90年代以后，随着我国经济体制市场化改革的深入推进，国家发展重心由农村转向城市，重点放在了工业化和城镇化上，对农业、农村和农民的投入有限。与此同时，农业自身存在的弱质性在市场经济中也愈加凸显，“三农”问题逐渐引起社会关注。

（三）统筹城乡发展阶段（2002—2016 年）

2002 年，党的十六大胜利召开，正式提出“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”，城乡统筹建设正式拉开帷幕。这是党中央根据21 世纪我国经济社会发展的时代特征和主要矛盾，致力于突破城乡二元结构，破解“三农”难题，全面建设小康社会作出的重大战略决策。2005 年10 月，党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的重大历史任务，提出“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的具体要求。2006 年1 月1 日，《农业税条例》正式废止，标志着9亿中国农民彻底告别了缴纳农业税的历史。我国以新农村建设为目标，正式进入工业反哺农业、城市支持农村、财政补贴农民的新时期。2007年10 月，党的十七大报告提出，“要统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”，把农村建设纳入国家建设的全局。2008 年党的十七届三中全会指出，形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，并提出了城乡一体化建设的具体措施。2012 年11 月，党的十八大对推动城乡发展一体化作出了重要部署，明确指出要加快发展现代农业，着力促进农民增收，坚持和完善农村基本经营制度，加快完善城乡发展一体化体制机制。2013 年，党的十八届三中全会提出“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”。这一时期，随着国家城镇化进程的加快，城乡面貌发生了较大改变。

（四）乡村振兴战略实施阶段（2017 年以来）

基于我国城乡关系变化特征，为完成决胜全面建成小康社会、建设社会主义现代化国家的重大历史任务，以习近平同志为核心的党中央于2017 年党的十九大提出实施乡村振兴战略，要求坚持农业农村优先发展，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让乡村成为安居乐业的美丽家园。2018 年1月，中央一号文件以乡村振兴战略为主题，明确了乡村振兴的重大意义和总体要求。2018 年9月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，从构建乡村振兴新格局、加快农业现代化步伐、发展壮大乡村产业、建设生态宜居美丽乡村、繁荣发展乡村文化、健全现代乡村治理体系、保障和改善农村民生、完善城乡融合发展政策体系等方面，对新时代乡村振兴提出全方位要求和引导。自此，大力推进乡村振兴被提升到战略高度、写入党章，这是党中央着眼全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家作出的重大战略决策，为新时代农业农村改革发展指明了方向、明确了重点。

二、党的“三农”政策史的启示

（一）必须以促进农业生产力发展为根本前提

党的“三农”政策的发展过程，实质上是一个不断调整农业生产关系以适应生产力发展的过程。自党的“三农”政策实施以来，中央以农村土地制度改革为起点对农村生产关系进行了全面调整，我国农村改革迈出了三大步：第一步是以家庭承包经营为核心，建立农村基本经济制度和市场机制，保障农民生产经营自主权；第二步是以农村税费改革为核心，统筹城乡发展，调整国民收入分配关系；第三步是以促进农村上层建筑变革为核心，实行农村综合改革，不断解决农村上层建筑与经济基础不相适应的一些深层次问题。正是由于农村改革迈出的这三大步，才终于摆正和理顺了农民与集体的关系、农民与国家的关系、农民与政府的关系，才有了我国农村生产力的充分发展。

（二）必须以调动农民积极性为出发点

农民是经济人，也是社会人。只有充分调动广大农民的积极性和创造性，社会主义建设才能取得成功。而要调动农民的积极性，必须做到经济上保护农民的物质利益，政治上尊重农民的民主权利。邓小平曾说：“农业本身的问题，现在看来，主要还得从生产关系上解决。这就要调动农民的积极性。”党的十五届三中全会重申：必须承认并充分保障农民的自主权，把调动广大农民的积极性作为制定农村政策的首要出发点。调动农民的积极性，在任何时候、任何事情上，都必须遵循这个基本准则。如，对“农村家庭联产承包责任制”等一系列重大决策，为调动广大农民积极性、解放生产力起到了巨大的推动作用，为中国城市经济体制改革提供了坚实的物质基础和不竭的精神动力。改革开放以来，正因为“三农”政策注重调动广大农民的积极性，农业和农村经济才充满生机和活力。可以说，调动农民的积极性和创造性是农村经济和社会发展的根本动力。

（三）必须以实现农民根本利益为最终目的

改革开放以来，党的“三农”政策始终坚持把实现农民的根本利益放在首位。在不同的历史发展阶段，党的“三农”政策始终围绕实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益，促进农民公平享受国家改革发展成果和发展机会进行调整和创新，突出体现了中国共产党以人为本的执政理念，具体表现为：一是在“三农”政策目标的选择上，坚持把农民增收作为核心政策目标；二是在政策制定和实施中充分尊重农民的意愿；三是保护农民权益，主要是保护农民的发展权、经营自主权、收益权；四是调整国民收入分配，保障农民共享国家改革发展成果，促进城乡一体化。

三、湖北贯彻落实新时代“三农”政策的建议

（一）全面实施乡村建设行动

乡村建设是乡村振兴战略的重要任务，是补齐农村现代化短板的重要抓手。一是强化规划引领。要遵循城乡发展规律，做到先规划后建设，统筹县域城镇和村庄规划，科学布局乡村生产生活生态空间，分类推进村庄建设，保护好传统村落和乡村特色风貌。乡村建设是为农民而建，要真正把好事办好、实事办实，人口集中的平原地区要注重解决好污染和脏乱差等问题，山区要注重解决好道路联通等问题。支持有基础有条件的地方连线连片建设美丽乡村。二是坚持硬件和软件建设“两手抓”。推进农村公共基础设施建设往村覆盖、往户延伸，优先改善通村道路、农田水利、冷链物流等既利生产又利生活的必需基本条件，支持5G、物联网等新基建向农村覆盖延伸，推动农村建设逐步跟上现代化的步伐。实施好农村人居环境整治提升五年行动，重点抓好改厕和污水、垃圾处理，推动美丽乡村建设取得更大实效。统筹抓好乡村学校、医院（医务室）、农技服务中心、图书馆、超市等建设，强化教育、医疗、文化、养老等保障，不断提升农村基本公共服务水平。三是持之以恒抓好农村生态文明建设。农业是生态产业，农村是生态系统的重要一环。要保持战略定力，切实形成齐抓共管的强大合力，以钉钉子精神统筹抓好农业面源污染防治和乡村环境污染治理。

（二）加快构建新型城乡工农关系

发展不平衡不充分，仍然是湖北最大的实际。其中最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。要着力做好“改革、创新、融合”三篇文章。一是向改革要动力。抓好第二轮土地承包到期后再延长30 年工作，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，深化“三权分置”改革，稳步推进农村宅基地改革，建立集体经营性建设用地入市制度，深化农村集体产权制度改革。以发展特色产业、盘活土地资源等为抓手，壮大新型农村集体经济，增强集体经济组织带农富农能力，提升“输血”质量和“造血”功能。二是以创新添活力。用市场办法、改革思路、创新举措，发挥协同效应与乘数效应，打通城乡要素市场化配置体制机制障碍，推动城乡要素平等交换、双向流动。充分实现乡村资源要素内在价值，挖掘乡村多种功能，改变农村要素单向流出格局，形成人才、土地、资金、产业、信息更多向农村汇聚的良性循环，增强农业农村发展活力。三是用融合挖潜力。大力推进县域内城乡融合发展，加快推进县乡村公共基础设施一体化建设、公共服务一体化发展，推动公共资源在县域内实现优化配置，实现人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约。

（三）完善利益联结机制强农富农

做大做强农业产业，出发点和落脚点是使农民增收致富。湖北省存在的一个普遍问题是龙头企业辐射带动能力不强，与农民之间还没有形成“强力黏合”机制。在广大农村，龙头企业首先姓“农”，要联农带农，与农民合作社、家庭农场和小农户建立联合体，实现抱团发展，完善契约式、分红式、股权式利益联结机制，防止规模越做越大、用工越来越少、农户参与程度越来越低。着力构建现代农业经营体系，大力培育家庭农场，促进农民合作社质量提升，推动形成企业和农户产业链上优势互补、分工合作的格局，农户能干的尽量让农户干，企业干自己擅长的事，健全龙头企业、合作组织与村集体、农户“1＋1＋N”的共生共享发展模式。丰富农村经济业态，推动农村种养业、农产品加工业、休闲农业等高质量发展，提高乡村产业的增值收益。统筹农业产业化和县域经济发展，引导农产品加工企业重心下沉，把产业链主体留在乡村，把价值链收益主要留给农民。