国家无人机执法规范化问题探讨——限于非军事执法领域

周达銳，卿漕

一、问题的缘起

无人机（UAV）是“无人驾驶航空器”的简称，一般指无人驾驶，自主推进，由无线电遥控或自身程序控制，利用空气动力承载飞行并可回收重复使用的飞行器。早期无人机发展主要为满足军事作战之需，实现空中侦察、目标攻击、电子对抗、通信阻断等功能。伴随着科技革命与信息化技术的快速发展，无人机应用市场呈现出爆炸式发展趋势。无人机技术凭借信息化、智能化优势不仅被广泛应用于民商领域，亦被执法主体应用于巡逻布防、现场指挥、合成作战、现场勘查、灾区搜救等各类公务活动中。为规范无人机飞行活动，促进其介入行为的正当性、合法性，2018 年1 月，中国民航总局发布了国家空中交通管制委员会办公室组织起草的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”）。《征求意见稿》基于所有权主体及使用目的的考量，明确了民用无人机和国家无人机的概念边界，其中第8 条规定：无人机分为国家无人机和民用无人机。民用无人机，指用于民用航空活动的无人机；国家无人机，指用于民用航空活动之外的无人机，包括用于执行军事、海关、警察等飞行任务的无人机［1］。在非军事领域，国家无人机被用于道路交通管制、水域安全监测、风险源头排查、证据追踪固定等方面的执法活动已成常态。但其涉及的法律规范位阶较低、法律系统衔接不畅、执法主体地位不清的隐忧。这不断冲击着传统法律体系。如何加强法律调控，促使无人机执法规范化已是当下不容规避的问题。

《民法典》人格权编通过专章规制隐私权和个人信息保护的形式明定了民事主体所享有的正当权利，规制了法律行为主体的侵权责任划分。民用无人机对法律主体隐私权、财产权的侵犯业已成为热门话题，备受学界关注、研究。国家无人机执法活动是国家权力的外在延伸，由此所引发的系列法律问题更是学界关注、研究的重点。笔者通过中国知网以“国家无人机”“无人机执法”等词条进行检索，得到39 个结果，采用CiteSpace 进行了可视化分析，结果显示，学界对国家无人机执法的相关研究主要集中于对无人机执法应用以及执法困境的探讨，对国家无人机执法规范化的研究较为鲜见。学界探讨了无人机在海洋维权执法、国土空间执法、道路交通管制、水域安全监测以及警务工作等具体领域中的现实应用，一定程度上为本研究提供了较为充足的文献支撑。此外，有学者探讨了无人机执法活动的法律属性以及监管规制方式。其认为，无人机作为行政主体的执法工具，应当受到正当程序原则的约束，并提出了对无人机执法规制的具体原则，从程序正义及实体正义两个维度提出了具体的建设路径［2］。也有学者从无人机法律规制、安全监管以及风险管控等方面，构建了较为完备的无人机管理体系［3］。本文在借鉴上述成果的基础上，拓展这一研究主题，首先分析了国家无人机规范执法的内在价值，并以考察当前无人机执法现状为着眼点，切入国家无人机执法活动规范化存在的问题，进而探寻促进国家无人机执法规范化的路径。

二、国家无人机规范执法的内在价值

（一）降低执法风险及经济成本

无人机能探触到人力难以涉足的重要领域，诸如在火场勘验、毒品搜缉、追击堵截等执法环境相对恶劣、危险系数相对较高的执法环境时，无人机可替代人力，从而降低安全风险，规避传统人力执法模式所带来的次生损害或人为性冲突等隐患。与此同时，无人机的空中执法相较于地面执法而言效率更高。恰如在大型活动安保中，无人机可以通过悬挂超高清成像模块，实现对某一特定区域风险评估及安全预警。总之，无人机执法虽然面临一些隐忧，但相较于地面执法所投入的人力、物力、财力，空域执法所带来的危险和损失往往更小。

（二）满足公民合理期待

“善治，以近人为始”。公民对执法机关的执法活动拥有较高的心理期待。国家无人机执法活动可以有效满足公民对执法规范化建设的合理期待。首先，国家无人机介入执法领域，其以独特的“机器”身份参与到执法活动中，以统一、客观、理性的执法标准削减了执法主体的自由裁量权，减少了因信任危机带来的执法阻碍，往往更容易促成公正、真实、客观的执法目标实现。其次，国家无人机执法活动拥有极低的容错率，在给予其公正和客观的同时，非接触式的理性执法逻辑，有利于避免因人为因素导致的误判。例如，由于职业倦怠感升高，加之各种偶发因素的影响，少数执法人员在执法活动中可能会采用简单执法、刚性执法的模式，这容易产生矛盾和误解。国家无人机的嵌入可以有效规避此种问题的出现。总之，国家无人机在执法活动中借助“机器”身份满足了社会和民众对执法规范化的期待，能以极低的偏差率减小失误和误解。

（三）补强执法数据

数据价值在于其能够及时、准确、全面、客观地为回溯或模拟现场提供基础性信息源支撑。在传统人力点、线结合的执法实践中，执法成效会受到执法人员先入为主思想的影响，有的执法人员在收集客观数据时往往会不由自主地产生主观判断，优先收集其认为较为重要的证据。这可能导致关键数据或重要数据的错误过滤，进而致使核心数据采集不全，某些数据具有极强的湮灭性，一旦错失将会给案件办理带来不可估量的损失。国家无人机执法最大的优势就在于，无人机的前端设备可以实时、全面、隐秘地抓取相关数据。此外，无人机续航和识别技术的突飞猛进，实现了由低空域、短续航、近端操控、成像模糊到高空域、长续航、远程操控、超高清成像的飞跃。这使得无人机设备能更加持久、清晰地记录中心现场及周遭环境。一方面通过补强地面执法环节未曾收集到的隐性残留数据，能够更好的为案件客观的保留或呈现相关数据，可以有效规避执法人员因疏忽大意而遗失重要证据的情况，并且也可以为串并案提供一定线索。另一方面，对数据进行采集、整理、清洗、分析、传递和反馈的流程，可以建立完整的数据挖掘逻辑［4］。国家无人机执法环节所记录的数据能通过数据挖掘，综合反映某一区域内，或是某一行业内近期高发的违法行为，能在社会治理中发挥数据预判的先导功能。

三、国家无人机执法规范化方面存在的不足

现今，国家无人机执法规范化建设已然在军事、海关、警察等国家智慧法治行动层面获得了良好的社会效益。首先，深度学习、AI 等技术使得国家无人机在编队式执法中速度和航道控制不偏移、多部门无人机协作执法更加智能高效。其次，无人机多任务复合型模块嵌入执法模式迫使国家机关相继建立起职能明确、独立性高、专业性强的无人机执法部门，也会加快相关顶层设计和规则创新等制度层面的回应步伐。再次，无人机执法手段在规则展示和责任认定效果上的工具理性表征与社会需求，使得法律行为双方的直接权益得到最佳保护，在减弱传统执法次生损害发生率的同时实现了执法公信力与执法权威维护。

然而，国家无人机执法行为尚未受到法律的严格制约。因此，纵深推进国家无人机执法规范化制度建设具有重大意义。当前，推进无人机执法规范化建设主要面临着现行法律规范位阶较低、法律规范之间衔接不畅、法律人格地位不清的痛点。

（一）现行法律规范位阶较低

当前，国家无人机执法活动尚未有位阶较高的规范性文件予以规制。现行法律规范多为行政法规及部门规章，其对国家无人机执法活动的规制纷繁其是，导致无人机在低空飞行空域展开执法活动时受到的规范、约束不足。首先，从执法行为的触发程序上看，由于法律位阶较低，行政主体履行职能时，可以在某一特定时空中相对自由地触发无人机执法行为，可能会脱离制度的严格管控。其次，无人机管理的规范性文件仅在某一省级范围内生效，参差不齐的地方法规和部门规章致使执飞活动各行其是。纷繁复杂的地方立法，使得国家无人机在执法飞行的区域、路线、高度、时长和执法任务等方面难以存在一致性，地方和部门具有较强的自主性。再者，现行的无人机监管框架和现行的法律规则相结合时，显得捉襟见肘，这就滞阻了国家无人机全国性立法的逻辑建构，地方政府的内部规定导致整体运行模式闭塞，使得无人机执法行为的法律规制建设羸弱。例如，公安、海关、应急部门展开的无人机执法行为，其紧迫性、需求性各不相同，这使得国家无人机的使用主体对无人机执法执飞的空域准入，在程序正义和使用比例上存在着较大的差距。最后，监管制度的严格性在适航层面体现更为明显，无人机适航标准迟迟未出，依照传统适航标准对于无人机以及无人机零部件进行适航认证不过是错置情景［5］。总之，地方立法和部门规章由于法律位阶相对较低，难以统摄全国范围内的国家无人机执法活动，要推进国家无人机执法规范化建设，这一阻碍便成为了首要解决的难题。

（二）法律规范之间衔接不畅

法律系统间的衔接一直以来是上位法和下位法、一般法和特别法、立法和执法等领域研究的热点问题。无人机执法行为引发了关于无人机的法律规范与其他刑事、民事、行政法律规范之间的衔接脱节，这难免造成部分行为责任因法条空白而导致的兜底空白风险。究其原因：其一，无人机执法的法律推理逻辑复杂，其行为的算法模型和自主学习方式使其很难具有相对稳定的决策执行效果、准确的法律认知前提、自主的识别判断思维。这为无人机执法中不可选择的法律经验性创造了客观条件。其二，在法律规范中，人们一般都特别注重其在不同位阶和不同领域的适用和辅佐。但无人机法律规范并不如此，如若无人机在执法过程中，对公民人身安全、财产安全亦或其他权益造成了损害，那究竟应当将责任归咎于哪个主体？责罚比例又当如何明确？这些问题都还尚未有明确的归责标准亦或是清晰的法律解释予以衔接。其三，现行法律规范无法对国家无人机执法过程衍生的法律关系做出精准调控，在国家无人机执法导致的飞行事故和执法瑕疵的事后处置中，无法为“涉飞”事故引发的法律关系做出精准回应。其四，规制无人机执法活动的法律系统因无人机执法超理性的客观立场，无法满足公民对于“宽严相济”的政策张力，在触发效用时难以适应民众的心理需求。简言之，传统人力执法中，执法人员在案件处置中具有较强的主观能动性，法律权利上也具备较大的自由裁量权，当执法模式转变为无人机执法后，公民将面对没有自主思维的机器执法，难以接受因自由裁量削弱所导致的一致性处罚，无法回应公民对人性化执法的期待。总之，现行无人机法律规范难以与刑事、行政、民事等法律系统相互适应，各系统间侵权责任模糊，各主体间的法律关系也难以协调。

（三）法律人格地位不清

法律人格即人成为法律主体（Legal subject）的资格，是罗马法创设的一套连接生物意义上的人与法律主体的法律技术。作为生物人与法律人的逻辑桥梁，法律人格通过“适格”判断，以一定的标准将法律主体资格赋予生物人［6］。研究无人机在执法活动中的人格属性，可以明确无人机执法过程所产生的侵权责任如何归责，以及法律主体所承担的责任如何划分。晚近关于无人机执法行为和结果的法律人格属性研究尚未成熟，其作为航空器亦或机器人的争鸣本就较少，加之学者对及其价值一元性或多元性的构造分层并不合理，这便进一步致使无人机法律人格属性模糊。根据法哲学的人格属性分析，是否可将人工智能赋能下的无人机执法行为等同于行政主体的行为，是解决此问题的关键之处。如若将国家无人机的属性定义为执法工具，那么，无人机自然将会失去作为执法主体的资格，那国家无人机执法活动中的自适应型主动执法行为将无法解释。如若将无人机简单的等同于执法主体，那无人机执法行为的法律主体、法律资格和地位又应当归向何处？除此以外，无人机执法的权利和义务问题也须建立在无人机法律人格的基础之上。人权是作为个体的人对于自己基本利益的要求与主张，这种要求或主张是通过某种方式得以保障的，它独立于当事人的社会地位、行为能力与努力程度，为所有的人平等地享有人权是人之为人的最基本的权利，是一切利益和权利的前提和基础［7］。可以说，无人机执法的权利和义务属性问题，在许多时候给法律逻辑的规则通道造成困扰。

四、国家无人机执法规范化的推进

人工智能科学赋能无人机技术更加高效和智慧的算法公式，使得传统的无人机执法跳出了原来的被动式行为轨迹。无人机执法中的技术嵌入，使得国家权力与公民权利奇妙地呈现出独特的双向增长。如何通过法律调适，构建无人机法律体系，推进国家无人机执法规范化是当下时代不容回避且亟需解决的重大课题。

（一）建构全国性国家无人机飞行监管体制

国家无人机执法活动长期以来没有全国统一的规范性文件予以规制，大多参照民航飞行管理的相关条例执行，缺乏单行的或附属的法律规定。面对当前国家无人机执法活动中所出现的系列问题，我们亟需建立一套良序运行、国民信赖、高效合法的国家无人机飞行监管体制。其一，明确监管对象及监管原则。国家无人机执法行为的规制应当明确监管对象及监管原则，对于某些涉及国家重大利益的国家无人机执法活动可以不予监管，但要规定其向有关空管部门提前、及时报告，避免由此带来重大安全风险。其二，对飞行区域进行分级分类。有关国家安全、国家重大利益的重点防控区域内应当禁止所有国家无人机飞行，将场所分级分类，可划分为禁止飞行场所、授权飞行场所、报备飞行场所、自由飞行场所。其三，应当明确国家无人机生产商的相关责任义务，明定无人机执法过程中的操纵者、观察者的责任及义务。例如，要求国家无人机执行有关生产标准规范，保证产品质量符合相关标准。国家无人机的操纵者和观察者有定期接受业务培训、如实报备无人机飞行状况、定期展开维修的责任义务。最后，基于公民个人信息保护和私权界限的合理性考量，针对国家无人机执法活动，可以参照相关规定对无人机执法行为进行合理的透明公开。例如，国家无人机在执行非紧急的常规任务时应当将无人机飞行的路线、时间、空间和执飞任务适度公开让民众知晓，促使行政行为的合法合理。诸如道路交通执法等民众容易滋生反感情绪的领域更应做到公开透明，以满足公民对行政执法的合理期待。与此同时，需要对无人机执法的载荷设备、飞手资质、数据处理和应急方案等作出统一规定，加快出台《国家无人机执法飞行管理条例》，保障全国范围内行动一致。

（二）协调各法律系统间的关系

法律系统间的相互衔接，可以使得法律规则在适用时避免陷于无法可依进而“紧急造法”的尴尬境地。协调各法律系统间的关系，能有效使得无人机法律系统健康有序发展，能以法条兜底的方式为各法律系统提供规则适用可能。在无人机法律体系中，法律规范的立、改、废在促进行业发展的同时，还需要衔接民事、刑事、行政三体系在整个无人机执法链条上的具体法律行为与后果。其一，国家无人机法律系统的设定需要同民法系统进行衔接。进一步厘清无人机的民事人格适格问题，以应对国家无人机执法在民法领域的侵权责任划分。其二，国家无人机法律系统的构建同时也需要同刑法系统进行衔接。风险社会下，违法犯罪手段的多元化致使国家无人机执法在全场景要素下面临多重挑战。例如，国家无人机依靠地对空的无线电波进行操控与数据传输，黑客等不法分子通过电磁波和计算机系统入侵等手段极易干扰无人机正常执飞，非法窃取社会管理信息和公民个人信息，甚至会严重引发国家机密泄露等危害国家安全的行为。此类犯罪行为的出现，必须将无人机法律体系同刑法体系相衔接，对故意犯罪、过失犯罪的双方依法追究责任。其三，构建国家无人机法律体系必须同行政法系统衔接，国家无人机的执法行为是国家行政行为的延伸，其行为必定将同行政体系相交。协调好无人机法律体系与行政法律体系间的衔接关系，将进一步明确国家无人机执法依据，推进依法行政、依法治国的建设。因而，必须全面协调无人机法律体系同刑法、行政法、民法等法律系统间的法律衔接，不同法律系统间就其本身的法律关系定位和规范目的，选择设定本系统内的法律责任兜底条款，进一步协调各法律系统间的风险对冲。

（三）厘清国家无人机法律人格地位

对无人机执法法律人格的争论无外乎三个层面：人权、资格、法律主体。作为同人工智能一样或是被人工智能赋能的无人机执法行为，其法律人格的有限性是毋庸置疑的，不具备完全的“身份”是机器无法取得完全人格权的原因。当前一段时间，不论是类人型机器人或是无人驾驶航空器，其权利、责任义务等法律主体地位依然含糊不清。笔者认为，无人机执法行为在本质上归于“人”的思想和视觉在空间及时间上的延伸，其内部的算法逻辑、飞行路径和信息处理以及意外飞行事故引发的侵权行为，在责任归属上应“嫁祸”于操控者和生产者。在大陆法系下，独立的法律人格需要具备社会存在与法律确认这两个必须条件，即需要独立自主地作出意思表示并得到法律明确的确认［8］。法律人格的确认带来的社会心理和人民情感冲击是激烈的，现实的哲学和社会基础并不允许。其一，无人机无法在执法时面对公私权利对抗下执法主体利益的选择。其二，无人机执法遇到的侵害或诉讼问题无法自主计算和承担权利义务。其三，无人机执法的工具理性遭遇法律经验难题和社会情感时无法做出法律上的逻辑解释和情感交流。因此，无人机在执法过程中并不具备独立的法律人格地位，其行为是国家执法活动的外在延伸，由此产生的侵权归责应当由行政主体承担。

五、结语

当前，我国无人机技术的发展和应用场景覆盖规模已经步入世界前列，无人机执法的价值不断推动着社会服务水平提升。国家无人机的执法行为已从简单的空中巡逻协防、灾害预警勘测、信号中继传递和违法犯罪震慑抓捕等行为中开始升级转换。随着法律认知模式与法律规则形态的重构，法律的价值观也将随之重构，一方面体现为更加高度理性化，另一方面则体现为法律面前人人平等被淡化与解构［9］。无人机执法模式的到来绝非偶然，其方兴未艾乃是人类法律发展进步的成功结果。当下，对于无人机执法在权利义务和归责问题的探讨，无论是在执法部门之间还是在学者和民众之间，尚未有趋同的研究成果产生。无人机法律价值研究更多是包涵或延展在机器人法科学或是人工智能法科学之中。然则，将无人机法律价值和基础概念的逻辑独立于人工智能法科学，亦或是机器人法科学终归是不必要的。将其作为一种航空器进行法律规制还是作为机器人进行法律规制，相关讨论并不多见。基于人们对国家无人机的更多的关注，其执法规范化和法律价值问题，法学界和实务部门应不断推动相关研究。