四川涉藏地区社会治安防控存在的问题及对策

李克建，冯荣

习近平总书记在中央第七次西藏工作座谈会上指出“做好西藏工作，必须坚持中国共产党领导、中国特色社会主义制度、民族区域自治制度，必须坚持治国必治边、治边先稳藏的战略思想，必须把维护祖国统一、加强民族团结作为西藏工作的着眼点和着力点，必须坚持依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础的重要原则，必须统筹国内国际两个大局，必须把改善民生、凝聚人心作为经济社会发展的出发点和落脚点，必须促进各民族交往交流交融，必须坚持我国宗教中国化方向、依法管理宗教事务，必须坚持生态保护第一，必须加强党的建设特别是政治建设。”［1］这一指示强调了以西藏为代表的涉藏地区安全的重要性。藏不稳则国不安，涉藏地区的安全与稳定是国家的核心利益所在。四川涉藏地区作为全国第二大涉藏地区，具有独特的地理区位，其安全与稳定与国家的安全与稳定息息相关。因此，必须坚持贯彻落实习近平总书记的指示精神，切实维护涉藏地区社会稳定，保障人民安居乐业，提升群众幸福指数。

当前，“境内和境外相互勾结、软对抗和暴力破坏相互配合，人民内部矛盾和敌我矛盾相互交织，虚拟社会和现实社会相互作用”［2］为特点的分裂活动还时有发生，涉藏地区的反分裂、反渗透任务艰巨而繁重。为适应复杂多变的涉藏地区社会治安形势，提高社会治安防控能力，加快建立完善社会治安防控体系迫在眉睫。四川涉藏地区社会治安防控体系是创新当地社会治理的关键要素，构建严密的立体化、信息化治安防控体系，筑牢反分裂、反渗透的铜墙铁壁，立足抓小、抓好、抓早、抓快，才能牢牢把握反分裂斗争的主动权，才能切实维护好涉藏地区社会稳定，进一步增强涉藏地区人民群众的安全感［3］。

检索发现，围绕社会治安防控体系建设问题的研究主要体现在以下三个方面。一是对治安防控体系概念和基本原理的研究。国内学者对治安防控体系的基本原理进行了深入研究。比如《论社会治安防控体系建设》一文论述了治安防控体系的基本概念和基本特征，提出了治安防控体系的三大核心主体，即社区防控、巡逻防控和刑侦防控。《社会资本：治安防控体系构建新范式的探索》一文提出了社会治安防控体系市场化、现代化和互动性的三大特征。二是对治安防控体系模式的研究。对于治安防控体系模式的研究，《全球化进程与我国社区犯罪防控体系研究》一文从社区犯罪防控的角度论证了不同模式对于当代中国社区犯罪防控体系构建及运行过程的利弊。《社会治安防控体系建设研究》一文中较为详细地介绍了国外社会治安防控体系模式，提出了中国社会治安防控体系模式的建设思路和基本框架。三是对涉藏地区社会治安防控体系进行研究。综合分析现有的治安防控体系的研究成果可以发现，现有的社会治安防控体系研究大多是从公安机关的角度来进行论述的且多为城市治安防控体系的建设研究，而关于涉藏地区社会治安防控体系的研究极其有限。涉及涉藏地区社会治安防控问题的研究主要有安福强、杨萍慧的《藏区社会治安防控体系建设的实践与思考——以甘肃甘南藏族自治州为例》、周蓉的《拉萨市社会治安防控现状研究》、史永秀的《对完善民族地区寺院社会管理的的思考——以海北州完善寺院社会管理为例》、安富强的《创新社会治安防控模式努力推进平安藏区建设——以甘肃省甘南藏区平安建设为构想平台》，以及田显俊、屈德平的《藏区治安防控体系建设》①等，其研究重点主要是人防、物防和技防等体系建设问题，且研究内容的理性思维及与现实新情况的结合度存在一些不足。本文在借鉴前人研究成果基础上，并结合笔者在四川涉藏地区职能部门参与具体工作的实践，着眼于提高四川涉藏地区预测、预警、控制和防范的能力，扩展了研究视角和多层次，强化了体系化思维，从防控力量、防控手段及防控机制等方面提出具体的更有针对性的措施。

一、当前四川涉藏地区社会治安防控存在的问题

近年来，四川涉藏地区坚定以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻新时代党中央的治藏方略和四川省委涉藏工作部署，在省委、省政府和州委的坚强领导下，积极推进社会治理，呈现公平普惠、和谐互助、安定有序的生动局面，社会大局更加稳定，民族团结更加紧密，宗教管理更加规范，安全形势更加平稳，平安创建取得历史性成效。但是，对标国家关于社会治理社会化、法治化、智能化、专业化的标准和治理体系成熟、定型、高效的目标，四川涉藏地区社会治安防控工作还存在一些短板和弱项。

（一）基层社会治理短板较多

当前四川涉藏地区农村基层防控体系仍不健全。网格化服务管理的作用已经为实践所证明，但四川涉藏地区除中心城镇和一些重点乡镇网格划分较细并配备专职网格员外，广大农村多为一村一格、一格一员，且网格员多为兼职，难以有效覆盖。“雪亮工程”仍处在不断完善阶段，已建成的使用率不够高，效能尚未充分发挥，人防、物防、技防没有很好地有机结合起来，可防性案件的发案比重仍然偏高。同时，有的村级组织作用发挥有限［5］。有的农村基层党员老龄化问题较为突出，干部选任有任人唯亲现象，村委会干部选择面小、难度较大，影响了村级组织特别是村党支部战斗堡垒作用的发挥。部分村组干部素质偏低、福利待遇缺乏保障，工作积极性不高，加之工作经费捉襟见肘，村委会在群众中的威信受到影响。

（二）相关部门的协同合力未充分凝聚

首先，执法办案协作亟需加强。部分基层公安机关在执法过程中心存顾虑，对一些共性问题往往持观望态度，对涉嫌违法的缠访闹访人员处置力度不够。在打击盗抢机动车违法犯罪中，有的案发地公安机关存在要车不管人现象，没有将违法犯罪分子绳之以法，助长了其嚣张气焰。其次，由于基层工作任务繁重，一些干部疲于应付，难以主动配合相关部门解决社会治安防控问题。特别是在网格化服务管理方面，有的未真正把自身摆进去，工作缺乏主动性。再次，执行难是四川涉藏地区长期以来未破解好的问题，一些案件包括涉法涉诉问题经法院审判后，当事人明明已经胜诉，却往往是“赢了官司输了钱”，“司法白条”极大地损害了法律权威，客观上加剧了“信访不信法”的现象。究其原因，相关部门缺乏密切配合是重要因素之一。最后，在法制宣传教育方面，个别地方和基层单位流于形式的问题较为突出，方式上满足于摆摊设点、制作专栏、悬挂横幅、发放资料，内容上千篇一律，宣传教育效果难以提升。其原因在于有关部门各行其是，未统一规划，未充分整合宣传教育资源。

（三）智慧警务打造滞后

首先，四川涉藏地区智慧警务建设主要依靠政府资金投入，由于诸多因素影响，虽然前期有较为明确的长远规划，但是资金存在缺口，后续资金不到位，因此，数据升级改造无法如期顺利完成，限制了智慧警务的发展。其次，数据资源尚未做到完全整合。已建成的智慧警务体系中，各专业警种所接触、使用的数据类型不同，密级不同，无法做到完全共享。还有，来自社会其他渠道的一些数据资源较少，能接入的社会上的其他数据资源往往存在不详细、接入有延时、无法实时访问等问题。再次，数据资源的质量不高。目前智慧警务系统中的数据有不少是从以前的系统、平台内抽取过来的，由于平台兼容性不同、数据录入的方式不同、数据录入的标准差异，因此有部分数据的可用性不高。平时参与数据录入采集的基层民警缺乏业务培训工作，导致录入数据要素不全，难以直接在实战中发挥作用。最后，数据深度应用效果不佳。一些民警认为智慧警务平台就是一个大一点的信息查询系统，在使用时如果直接能查到自己想要的信息则好，如果无法直接查询到，则不会利用平台提供的各类技术功能进行进一步的分析研判，看是否能获得自己想要的信息。

二、四川涉藏地区社会治安防控问题的主要原因

（一）治安防控体系建设资源基础薄弱

部分四川涉藏地区各项事业底子薄、起步晚、欠账多。首先，从自然环境来看，四川涉藏地区是我国气候最恶劣的地区之一。而警务工作主要在超过3 千米甚至4 千米以上的高原或高山峡谷中开展，上面空气稀薄，氧气严重不足，天寒地冻，气候恶劣，受地形和冰雪的双重影响，交通不畅，道路艰险。特别是当地自然灾害频发、破坏性强、损失巨大、影响严重，警务环境风险高。其次，从人口分布特点来看，四川涉藏地区呈现出高度分散的人口分布格局，具体表现为人口密度低、人口集聚度低。其中，阿坝州总面积为8.42 万平方千米，2021 年末户籍总人口约为103 万人，甘孜州总面积为15.3 万平方千米，2021 年末户籍总人口约为113 万人［4］。这种格局使当地的社会管理难度大增。再次，从警力状况来看，当地基层公安民警每人担负着平均警务空间大，警务距离长，警务空间的内在自然特性对警务活动影响突出。上述因素对四川涉藏地区治安防控体系建设的快速推进都构成了制约。

（二）四川涉藏地区特殊社会生态形成的制约

四川涉藏地区特殊的人文历史涵育了迥异于内地的社会生态。一是藏传佛教影响根深蒂固。四川涉藏地区经历了长期的政教合一历史，藏族民众深受藏传佛教的熏陶，藏传佛教教义已植根于他们灵魂深处。中华人民共和国成立以来，党中央和涉藏地区政府坚持惠民生聚民心，积极落实各项惠民政策，极大地提高了藏族人民生活水平。但受藏传佛教不重今生重来世的价值取向左右，藏族民众对“神”的崇拜远远高于对“钱”的需求，加之宣传教育工作相对滞后，部分藏族民众对当地党委政府的认同度和感恩心并未随着民生的改善而得到足够增强。二是民族分裂思想和狭隘民族意识在僧尼、教师、学生、民间艺人等群体中占有一定市场，个别地方狭隘的民族特质化活动屡禁不止，境外达赖分裂集团与境内分裂分子遥相呼应，极少数分裂分子与周边涉藏地区有过意识形态方面错误言行及错误思想的重点人勾联，处心积虑传播民族分裂思想、挑拨干群关系，实施分裂渗透破坏活动。近年来，其利用微信实施反宣煽动的现象抬头，时效性更强、覆盖面更广、危害性更大，涉案人员波及西藏、四川、甘肃、青海等省区。三是四川涉藏地区地处偏远，相对封闭保守，男人普遍有好勇斗狠的性格，崇尚横刀立马，有的衍生出狭隘的“英雄”情结，加之，部分群众未跟上现代文明发展的步伐，法治意识淡薄，认为“有脾气”就是有本事，个别地方至今仍有“命价”一说，以民间法则代替国家法律法规，不以偷盗、非婚生育等为耻的流毒未彻底消除，杀人、伤人案件时有发生。同时，四川涉藏地区地广人稀、文化生活缺乏，部分群众不时聚众赌博，由此引发了大量的社会问题。

（三）经济快速转型发展打破了原有社会治安防控模式

进入新时代，高质量发展要求各地摒弃过去粗放型经济发展模式，进行发展模式的创新，实现新时代发展模式的转型。近年来，四川涉藏地区为解决不平衡和不充分发展问题，大力解决经济与社会发展的平衡、经济发展与资源环境的平衡问题，缩小贫富差距，经济转型发展如火如荼。在此过程中，社会治安防控工作必然遇到新的问题。一是建设项目触及民众利益，致矛盾纠纷和信访问题突出。当前四川涉藏地区一大批重大建设项目开建，牵动了施工区域及周边地区各方利益，征地拆迁、劳资合同、材料运输、炮震扬尘等引起的利益诉求急剧增多。由于前期工作考虑不周全，对可能出现的问题没有充分预判，应对处置准备不充分，相关利益方往往容易产生矛盾。二是资源权属纠纷日益凸显。随着农村经济的发展，特别是牲畜的增多、药材价格的飙升，群众对草山、药山等自然资源的争取加剧，维权意识明显增强，相关矛盾纠纷时有发生。这类纠纷大多掺杂着民族宗教、历史遗留问题，导致纠纷难以化解。三是执法司法环境更加复杂。以微信为代表的现代传媒技术在方便大众的同时，也为依法治理提出了新要求。一方面，在群众法治意识普遍增强、对司法公正期望值较高的情况下，面对“人人都有麦克风”的压力，部分基层政法干警执法办案的度更加难以把握。另一方面，微信等即时通讯已成为部分违法犯罪分子的作案工具，受现有技术手段限制，监管难度极大，查办此类案件经常陷入取证难、定罪难的困境［6］。四是部分农村出现空巢化趋势，农村治安防控能力薄弱。涉藏地区越来越多的农村青壮年外出务工经商，不仅使群防群治工作难以开展，还诱发了农村养老、留守儿童等社会问题，导致农村基层社会治安防控能力弱化。总之，一些利益格局的调整带来的矛盾纠纷逐步凸显，给公安机关社会治安防控工作带来了新的挑战。

（四）现行体制机制存在“瓶颈”

当前体制机制存在的“瓶颈”主要有四个方面。一是法规体系尚有疏漏。现行法律和司法解释中对反宣品、传递情报等没有明确界定，对如何鉴定、认定等也无明确规定，导致案件定性难、打击难。近年来的实践中，对这类违法犯罪人员往往只能以其他罪名追究刑责，刑期长则4 年、短则2 年，难以起到震慑作用。有的案件鉴定时效差，甚至在嫌疑人羁押期限届满时鉴定结果仍未出来，影响了案侦工作。同时，四川涉藏地区在司法实践中对民族语言翻译的需求较大，但对翻译人员资质、法律地位等尚无明确规定，引发诸多争议。二是考评机制有待优化。政法机关在打击违法犯罪过程中，不可避免地会招致打击对象及其亲属的不满，政法干警工作干得越多得罪的人就越多。在平安建设满意度测评中，由于对调查对象不加区别，测评结果易受到人为因素的干扰，难以客观反映干警工作成效，挫伤了基层干警的工作积极性。三是信访协作机制亟需完善。现行的“三跨三分离”信访案件“双通报制”，对出现问题的事发地和所涉人员户籍所在地各打五十大板，不利于相关地区相互协作解决问题。四是基层工作力量严重不足。四川涉藏地区工作战线长、维稳任务重，当前政法专项编制难以满足工作需要，政法干警长期超负荷运转，一些人已不堪重负，加之生活条件艰苦，人才有加速流失之虞。刑事科技、法医、律师、翻译等专业人才紧缺，导致案件的办理动辄需要兄弟地区支援，影响了工作的顺利开展。而在基层党委政府，力量不足的问题同样突出。

（五）部分民警业务素质存在欠缺

一是当前四川涉藏地区公安机关缺乏藏汉双语民警，执法工作开展难。公安机关难以有效开展日常法制宣传等基础工作，群众的法制观念得不到有效提升，有的不配合当地公安民警的日常执法活动，使当地治安基层基础工作建设停滞不前。二是部分民警缺乏职业责任感，群众工作能力不强，在开展警务活动、提供社会服务的过程中，不能很好地与群众实现良性互动和警民联动，一定程度上影响了良好警民关系的构建。三是涉藏地区公安机关警力相对不足，而每年的各项专项整治工作接连不断，尤其是重要敏感时期，基层警力资源严重短缺，使得大部分民警不得不超负荷运转。因为长时间、快节奏、高强度、连续加班加点工作，不少民警陷入精神紧张、身心疲惫的状态。

三、完善四川涉藏地区社会治安防控体系的对策

（一）着力增强四川涉藏地区治安防控力量

社会治安防控工作能否做好，人是决定性因素。要大力加强四川涉藏地区民警队伍建设，增强涉藏地区治安防控能力、提高民警素质。一是选派热爱社会治安防控工作、有较强的组织协调能力、较强的群众工作能力和较好的群众工作基础的民警开展治安防控工作。二是加强基层维稳力量建设。适当增加政法专项编制，重点解决公安派出所干警、特警和基层司法助理员的编制问题。对紧缺的专业技术人才，在招录环节、个人待遇等方面给予政策倾斜，力求招得进、留得住、用得上。三是不断完善网格化服务管理体系建设，实现涉藏地区网格化管理全覆盖。在寺庙，推行片区网格精准管理，加强信息化管理切实做到“见图知房、见房知人、见人知情”。在牧区，创新定居点门牌楼号管理、远牧点延伸管理、散居点跟踪管理的社会管理模式，以网格化统揽发展民生稳定和脱贫攻坚，推进网格化管理由村精准到户，由户精准到人，定居点、远牧点、散居点一体化治理，打造牧区网格化服务管理的示范升级版。在农区，应紧紧依托村委会和治保员等群防群治力量、切实发挥网格员治安隐患“信息员”、群防群治“急先锋”、民生改善“带头人”的作用［7］。同时要加大经费保障力度。将网格化服务管理及网格员补贴所需资金纳入转移支付计算因素，并考虑经济增长水平，形成与实际需求相符的增长机制。

（二）积极推动四川涉藏地区巡逻防控网建设

首先，公安机关要解放思想、大胆创新，有效整合各种资源，特别是加强科技信息化手段建设应用，织密专业巡逻防控网，充分发挥专业巡逻防控的作用。公安巡逻力量是防控体系常态运作的骨干力量，是社会面防控的关键支撑，负责对各类目标的辐射覆盖与巡防守卫。要将巡防大队、派出所、交巡警、骑警队等警种部门的力量有效整合起来，推动警力上街，深入牧场和边界地区，开展武装巡逻，形成工作合力，进一步明确巡防重点区域、任务和工作要求，加强协作配合，形成整体联动格局，严密防范和严厉打击偷牛盗马等各类违法犯罪活动。其次，要整合社会资源［8］。整合利用好可供巡逻防控利用的社会资源，坚持“专群结合”，不断提高巡防工作水平。加强巡防保安队伍建设，在现阶段警力不可能大幅增加的情况下，要将大力开展重要治安力量联防联动作为一项长期策略。

（三）广泛开展法制宣传教育，提高民众法律意识

随着城镇化步伐的加快，四川涉藏地区社区建设也在不断完善，但由于城镇化速度过快，居民法律普及率还达不到要求。他们大多文化水平较低，对法律相关知识知之甚少，这就导致当纠纷产生时他们往往不愿接受公安机关调解，而会纠集宗族亲信采取暴力抗法的形式聚众闹事，阻碍公安机关的执法活动，危及社会治安秩序。但宗族当中也存在一部分具有一定文化知识、懂政策有法治意识的人。因此，在纠纷发生时公安机关可以直接向当事人及其家族成员宣讲政策和法律法规，或者寻求当事人家族中明事理、懂法律政策人员的协助，邀请其代公安机关向家族成员讲解，或者让家族成员知晓不配合调解所要承担的法律后果，做到及时有效调解矛盾纠纷，维护社会稳定［9］。同时，向居民中有知识、明事理的人宣讲法规政策，在带动他们懂政策、懂法律的同时要求其向家族成员宣讲，通过人传人的方式让大部分居民都懂法懂政策，营造良好的尊法、守法、用法的氛围，从而实现破除迷信，提高居民法律意识，维护社会治安秩序的目标。

（四）充分利用科技信息手段，加快视频监控防控网建设

充分利用视频监控和其他技术防范系统，积极推动信息科技应用，不断提高巡防工作的科技应用能力。四川涉藏地区公安机关应当组织专门力量对监控系统建设、应用情况进行调研，在掌握第一手资料的基础上，根据社会治安防控的实际需求，制定社会面治安视频监控网建设方案。综合运用安全防范技术和其他科学技术，对重点单位、重点场所、重点寺庙、敏感区域、治安复杂地区、重要路口等部位进行视频监控，将采集的图像按需求传输到公安监控中心的综合系统。根据当地农牧民生产生活季节性特点完善治安重点防控动态机制，对要害部位实施动态监控，从而有效预防和制止违法犯罪及重大治安事件的发生，维护当地社会的公共安全。

（五）深度优化立体化社会治安防控机制

一是以增强社会治安防控整体性、协同性、精准性为目标，突出重点区域、背街小巷等薄弱环节，建立专业力量控街、群防群治力量控点、天网视频控面、治安卡口控线的防控机制，提升发现能力。严格落实普通护照分类集中管理机制，加强护照申领审批，防止出境参加达赖集团“法会”等分裂活动。二是创新实践“联户长+网格化”管理模式，通过完善绩效考核机制加强对联户长的管理，推动联户长分片包干、联户组利益共享、联户家庭责任共担与网格员跟踪管理、贴靠服务相结合，打造基层治理利益共同体。三是要继续以修订完善《村规民约》为载体，把不得自焚、举旗举像，不参与危安犯罪、不偷不赌、不“钻帐篷”“浪寨子”等内容结合乡村实际纳入《村规民约》，引导群众移风易俗。四是压实属地管理责任，重点针对边界地区、城乡接合部等区域，宾馆酒店、出租房屋等治安复杂场所，全面加强治安要素管理，着力健全并严格落实旅店业“一人一证、人证合一”、汽车修理“两证一牌”、汽油销售“三证一牌”、电解水使用实名登记和人畜止痛药、麻醉药处方制、实名登记制等制度，严格寄递物流“三个100%”，从源头上消除隐患［10］。五是加强民爆物品等传统领域和新业态安全监管，强化应急救援协调联动和联合处置，严防发生重特大安全事故。

（六）大力强化四川涉藏地区社会化治安防控体系建设

党委和政府要把打造社会化治安防控体系建设作为重要工作来抓，加强组织领导，提升建设高度。公安机关作为治安防控体系建设的中坚力量，要充分发挥职能作用，积极整合内部资源，扎实推动社会防控基础工作。在党委政府的领导下，明确细化相关部门在社会治安防控体系建设中的职责任务，不断加强各个部门之间的联系协作，形成防控合力。不断增强群众、企业以及其他社会组织在治安防控建设中的责任，吸引群众积极参与，形成人人关心、齐抓共管的良好氛围。

社会治安防控体系建设是一项综合性的社会公共安全管理系统工程，这一体系运作模式的架构，应集打击、防范、管理、控制等治安管理诸层面，以网格为单元的社会治安防控体系在前期发挥的作用得到了肯定。但是，社会治安防控体系存在资源整合共享机制没有完全落实，基础性制度建设和基础工作不到位，整体合力还未形成等问题。针对这些问题，公安机关应加强单位、行业场所和社区的管理、完善视频网络建设、规范视频监控勤务，并推动相关部门和单位协同发力形成共治的系统化解决方案。构建起完善的立体化社会治安防控体系才能确保四川涉藏地区社会治安稳定，推动社会的高质量发展［11］。