深入挖掘社会组织在危机治理中的价值——基于新冠肺炎疫情危机应对的反思

李世海

(山东省应急管理厅 山东省减灾中心，济南 250116)

在新冠肺炎疫情危机治理过程中，党领导的政治动员体系、政府应急管理体系、医疗救助体系和社会支持体系四大体系形成了协同应急的局面。从危机治理体系运转情况来看，还是以传统的“国家队”为主，这种治理模式更多聚焦于党、政、军、医高效协同，依靠政治动员、行政动员彰显了国家治理的体制与制度优势，在宏大叙事上的确令全世界称奇。但在社会微观治理层面，跑、冒、滴、漏的问题一直在抬高防控的成本。政府有大量顾及不到的治理领域，生命的消逝、患者的无助、资源的短缺、防控人手不够、信息滞后、企业经营困难等一系列问题不可能由国家力量在疫情期间得以共时性解决。因此，需要认真反思疫情危机治理中出现的焦点问题，科学挖掘“民间队”中社会组织的力量，以期实现政治动员、行政动员、社会动员之间的有效协同，降低危机治理的成本，进一步提高治理的效率。

一、文献回顾

近年来，社会组织在公共危机治理中的价值一直是研究的热点。在社会组织参与危机治理的主体价值理论探讨上，马道明从协同理论视角出发，提出社会组织作为公民社会的重要组织实体，充分体现了社会规律、技术规律等内涵，是现代社会危机管理网络中不可或缺的协同变量，可有效减缓社会危机压力、建构公民信念共同体、提供专业资源支持以及监督国家权力运行(1)马道明：《基于五律协同理论再论社会危机应对中非政府组织的地位与作用》，《浙江学刊》2009年第5期。。张勤、钱洁从全球社团革命的视角出发，指出现代公共危机的治理主体不仅是政府，社会组织正成为一股参与治理的重要力量，社会组织在社会动员与整合、疏导化解冲突矛盾、修复与回应反馈等方面发挥着重要作用(2)张勤、钱洁：《促进社会组织参与公共危机治理的路径探析》，《中国行政管理》2010年第6期。。王逸帅以合作治理理论为支撑，提出政府与社会组织合作治理逐渐成为一种应对危机可行的选择(3)王逸帅：《合作治理：危机事件中政府与社会组织新型关系的构建——以汶川地震危机应对实践为例》，《湖北社会科学》2012年第12期。。程德慧从公共政策理论视角提出，防范现代危机、获得社会组织的支持是政策本身的价值旨归，也是实现其危机管理目标的现实诉求。社会组织的参与保证了公共政策的科学化和民主化，推动政府危机治理机制的建立，增进公共政策利益价值的公正性，优化了危机政策管理的体系结构(4)程德慧：《公共政策防范现代危机的社会组织支持分析》，《求实》2014年第10期。。孙燕娜、谢恬恬、王玉海针对政府和社会组织在社区灾害风险管理中应发挥的功能作用，建立博弈模型模拟分析政府和社会组织的博弈关系，强调政府、社会组织和社区居民形成“三力合一”模式，既能满足多方利益相关者诉求，又能实现社区减灾能力提升(5)孙燕娜、谢恬恬、王玉海：《社区灾害风险管理中政府与社会组织的博弈与合作途径初探》，《北京师范大学学报》(自然科学版)2016年第5期。。对我国社会组织参与危机治理的困境探讨上，王逸帅认为社会组织仍面临着低持续性、能力、信任以及制度激励不足的挑战(6)王逸帅：《合作治理：危机事件中政府与社会组织新型关系的构建——以汶川地震危机应对实践为例》，《湖北社会科学》2012年第12期。。在促进社会组织危机治理作用发挥对策研究上，白书祥、杜旭宇强调，强化社会组织宏观社会资本在突发事件应急管理中的作用，发展和完善信任社会资本、规范社会资本、网络社会资本，为强化社会组织和社会参与运用宏观社会资本在突发事件应急管理中的作用，奠定群众基础、制度基础和社会基础(7)白书祥、杜旭宇：《宏观社会资本在突发事件应急管理中作用的缺失及对策——基于社会组织和社会参与的分析》，《探索》2011年第2期。。陶鹏、薛澜分析了我国政府与社会组织应急合作的四种模式，即补充模式、替代模式、互补模式和疏离模式，提出建立政府与社会组织应急管理伙伴关系的对策建议(8)陶鹏、薛澜：《论我国政府与社会组织应急管理合作伙伴关系的建构》，《国家行政学院学报》2013年第3期。。王义提出要构建政府主导、社会参与的应急管理体制机制；建立并完善专业化应急队伍分类制度、认证制度、激励制度以及保护制度；重视应急志愿者的技术培训；加强志愿者组织间的交流与合作；出台地方法规或规章(9)王义：《提升青岛市社会组织参与应急管理效能研究》，《中共青岛市委党校·青岛行政学院学报》2013年第6期。。金华提出，以新公共管理理论为指南，理性借鉴西方发达国家 NGO 参与的有益经验，从政府层面、社会组织层面以及社会心理文化层面入手，营造良好的法律制度环境，严格规范社会组织内部治理，加强现代公民文化建设(10)金华：《我国公共危机治理的挑战与回应——社会组织参与的视角》，《甘肃社会科学》2019年第4期。。

学者们从理论支撑、现实困境和有效对策等视角对社会组织参与危机治理进行了比较系统的研究，对倡导社会组织在危机治理中的价值、完善国家应急管理体系具有理论指导意义。但这些研究大多集中于理论探讨层面，新冠肺炎疫情为以上理论与实践的结合提供了检验的机遇。但疫情危机与一般的危机有着显著区别，其应对与防控上的一个关键就是限制人员的流动；而社会组织具有民间群众广泛自发的自组织行动优势。如何在行动力受到限制的特殊情境与前提条件下发挥社会组织的主体价值，需要结合疫情防控中出现的焦点问题进行反思与探讨。

二、社会组织在疫情危机治理中的主体价值

危机治理分为事前预警、事中应急和事后复建三个阶段。在这三个阶段中，无论是疫情的中心地带武汉还是全国各地，都引发了许多社会舆论高度关注的焦点事件。在这些焦点事件中，舆论大多指向了危机治理中出现的漏洞，反映了国家应急管理能力在预警决策、防控应对、灾后复建三个阶段都存在需要提升优化的地方。通过对这些焦点事件背后治理机制的反思发现，社会组织在各个事件中或者三个阶段中都具有自身独特的消弭、减缓、降低危机影响的主体价值。

(一)组织化正式沟通优化危机预警决策流程

“发哨人”“吹哨人”事件实质上反映了事前危机预警机制上的不足。应对危机最有效的措施是预防，即及早地进行风险源识别，在科学分析的基础上进行有效的判断，及时采取应急行动，将风险点偃灭在萌芽状态。这意味着危机预警到位，会大大降低后期危机治理的成本。但风险的识别必须有一套科学化、组织化的过程，才能保证结果的正确性和可信性。首先觉察到危机信号或苗头的一定是社会群众或专业人士，但预警信息传递给决策者受政府组织层级的筛选会延迟、失真、变形，甚至无法引起响应。预警信息传导、响应不及时就会导致预警信息自己寻找突破口，“发哨人”“吹哨人”借助“非正式沟通”的方式即网络进行无序传播就是如此。因此，需要将发源于社会基层的预警信息以一种科学的、正式的组织化沟通方式提交政府领导进行危机决策，快速做出反应，将危机偃灭在萌芽状态，或者笃定进入危机动员的决心。社会组织成员广泛地分布在群众之中，其社会触角延伸到社会各个群体和各个角落。公共危机潜伏时期，社会组织可以快速觉察到危机信息，也可以利用其广泛的成员基础，及时、广泛地收集危机信息，对公共危机事件起到预警作用。疫情是公共卫生领域的危机，如果医疗行业、医师行业的协会、学会等社会组织能及时整合行业内的医院、医生力量进行组织化信息共享、沟通、研判并形成危机预警的专业性报告，提交市级和省级主要领导作为决策参考，那么在危机预警方面就可以呈现一种良性转化状态，避免危机进一步爆发。另外，社会组织通过组织化、科学化的“正式沟通”提供决策信息参考与建议，会有效弥补领导在危机应对上有限理性和专业能力的不足。

(二)广泛自组织靶向填补基层防控真空

在危机防控过程中，基层社区出现的防控形式主义和漏洞，表面上看似政府、物业存在不作为、乱作为、难作为问题，实质反映的却是基层一线防控人手极度缺乏的问题。风险社会的到来，危机频发性增强，单一的政府组织控制机制难以全面有效应对危机，必须借助企业、社会组织等各方面的力量进行合作性治理，建构上下、左右、前后统筹各方资源的现代化科学危机治理体系，才能将危机尽快消除，减少治理成本。根据公开数据，新冠肺炎疫情期间，一些地方社区基层防控人手捉襟见肘，导致跑冒滴漏现象严重。一边是防控一线人手的匮乏，一边是大量社会力量的闲置。科学、安全、有效地组织调动这些社会力量参与到基层防控与服务中去，是打赢疫情防控“人民战争”的必然选择。因此，在政府无暇顾及或无法有效组织的基层微观领域，社会组织先天的自组织价值和志愿精神在危机时刻就突显出来。自组织价值让社会组织短时间内就可能将社区、村居中闲置的社会力量有机联合起来，形成小范围内的集体性力量；志愿精神让这些因自组织机制组织起来的集体力量或社会工作者在有效保护自身安全的基础上，敢于“逆行”，承担社会责任。相对于分散的社会原子化的个体在危机时刻的无助、彷徨，社会组织多方力量整合机制成为政府在基层微观治理层面的有效补充。从实践中看，全国各地基层的志愿者组织与社区管理者一起组织巡回、防控，从群众中组织起无限的人员力量，进行自组织、自管理、自服务和自救，社会组织在微观动员上的精彩与政府在应急中宏大叙事的震撼都是花开两朵、各表一枝，同样令人感动。因此，通过社会组织将大量闲散的社会力量在社会微观层面进行动员，敢于在危机时刻“逆行”，将有助于减轻基层防控的压力，降低防控的成本。

(三)全球动员筹集应对应急物资短缺

在危机防控中，应急物资供应有两个“第一”原则，即“第一要务”和“第一时间”。“第一要务”原则表明大多数危机能够造成整个灾区破坏、封闭，与外界联系受限，应急物资很容易出现短缺状态，必须集中力量向灾区输送物资以解短缺之困。“第一时间”表明如果应急物资供应不及时，就有可能产生次生灾害，造成新的生命和财产损失。有的地方在封城后的应急物资这一“第一要务”在“第一时间”供应不上的教训极为深刻，医护人员缺乏防护品，社区工作人员无任何防护与患者接触，群众生活物资匮乏等等，都产生了一系列次生灾害。武汉疫情期间，为第一时间解决应急物资问题，国内的许多社会组织统一行动，借助民间强大的社会关系网络或社会资本，在全球发出“沙滩上鱼太多。我们想多救一条小鱼，再多救一条小鱼，再多救一条小鱼”(11)《救武汉，社会自助网络这样织成》，https：//m.weekly.caixin.com/m/2020-02-22/101518909_all.html。的物资动员令，克服封城、封路的种种限制，将口罩、防护服、护目镜以及日常生活用品源源不断地从全球各地输送到国内尤其是武汉，有力缓解了应急、生活物资紧张的局面。

(四)搭建社会协作平台促进应急物资快速配置

“第一时间”配置应急物资到需方手中是一项科学、严肃和要求极高的工作。武汉封城之后，当地政府宣布指定红十字会作为唯一接受社会捐赠物资与善款的机构。但大量物资汇集到武汉，远超红十字会人员人数及专业能力所能负担的上限。因为当物资数量、品类超过一定规模之后，接受并且分发物资的工作称之为“大型库存管理”，其中涉及到的物资合规确认、采集、调配分发、物流运输与通关涉及无数道工作内容，是一项技术含量很高的工种。武汉市红十字会很显然无法扮演一个战时后勤管理部门的角色。在国内，具有大型库存管理能力的也只有一些大型物流公司平台能够胜任，但这些平台都是前期大量投入而建成，红十字会没有这样的投入，更不能形成这样的物流配送平台。事后国内规模最大的医药流通企业——九州通接管了武汉市红十字会库存管理工作，并迅速解决积压问题。但很显然，这要耗费企业的成本，企业介入并不具有可持续性。这就需要集中社会资源，集中社会力量建设更强大、更具有可持续性活力的社会捐助应急物资调配平台。红十字会具有官方与民间双重身份，既可以得到政府的政策性支持，也可以得到民间资源的助力。建构以红十字会为枢纽，多方物流专业领域社会组织、企业及志愿者组织的应急物资调配平台就十分必要。

(五)专业组织介入促进社会复建

新型冠状病毒的传染性极强，有效的防范措施就是停工停产，减少人员集聚和人员流动，最大限度减缓病毒传播的速度。而要素流动是企业经营的命门，资本实力雄厚的大企业可以比较稳妥地渡过难关，而对于大多数经营链条相对脆弱的中小微企业来讲，生产要素阻滞导致经营困难的现象纷纷出现。为帮助中小微企业脱困，在政策层面，许多省份在第一时间出台了相关的扶持政策，给以税收减免、房租补贴等政策优惠。但在微观行动层面，行业的抱团自救以共同应对危机也是一种必然选择。许多行业性组织有效发挥引领行业的积极作用，例如，电影、旅游、汽车租赁、粮食、电商领域的行业组织实施房租减免、经济援助、补贴、有序组织复工生产等行动，助力中小微企业进行自救，有效稳定企业的生产与市场秩序(12)向春玲：《社会组织可以在公共危机治理中发挥哪些作用》，《学习时报》2020年3月4日。。行业类组织的自救性行动与政府的优惠政策相互呼应，根据中小微企业的诉求进行靶向性服务与应对，避免了在疫情危机中再度发生倒闭的危机。另外，为应对疫情过程中社会民众出现的心理危机、大众信任危机等次生灾害，在疫情结束后为促进出院患者的社会回归，各地专业的社会工作人员介入到心理、医务、老人等具体而微观的社会领域和特定群体，从而起到促进社会复建的靶向性作用。

三、我国社会组织在疫情危机治理中的困境

疫情危机应对与防控的关键是限制人员的流动，这对社会组织行动造成了很大的抑制。另外，在我国，不仅疫情危机削弱了社会组织的自身行动力，体制机制等各方面的制约因素也导致社会组织在行动上面临诸多的困境。

(一)危机应对专业能力欠缺

风险社会来临，危机呈现多元化、多发性甚至全面化的特点，单纯依靠政府的力量是不现实的，预警不力，后期防控成本无限。无论危机预警还是防控，都需要社会组织在政府社会之间形成一个专业性组织化的缓冲地带，在避免疫情危机向社会危机转化上发挥中间桥梁作用。不容否认的是，即使在一些发达国家或社会组织发展较好的国家，社会组织在危机预警、信息沟通方面的机制设计和作用发挥也不是很理想。在中国，基层活跃的组织大多是兴趣组织，而真正的专业组织又不具备相应的数据收集条件、平台，行业组织范围狭窄，功能单一。因此，社会组织在信息搜集及预警上的能力，参与危机决策的政策参与能力，危机应对中规划、预防、处置、缮后等各个环节中的专业能力等都需要培养，目前这方面还缺乏相应的政策、制度性支持，需要提供相应的正式通道与路径让其发挥正向能量。

(二)民间资源未能有效整合

我国抗“疫”战争的胜利主要是靠军事化管理的医疗、政府的力量以及能够融合到政府秩序中的基层社区组织来实现。在总体上，国家并没有对社会组织这支民间力量如何正确、有效参与危机治理进行系统性制度设计，缺少按危机类型、社会组织类型实现社会组织有序参与的规划框架。因此，在危机出现时，一边是政府疲于奔命，政治力量、行政力量、专业力量推进的同时，另一边是大量社会力量闲置。危机治理必须体现人民的广泛参与，即体现人民战争的特点。社会组织是群众的自组织机制，在危机治理规划中，全面调动社会组织要素，就意味着调动了更多的积极因素。因此，整合社会组织力量，调动一切能够调动的力量是一个必然要解决的现实问题。

(三)“三重压缩”导致社会组织行动空间狭窄

疫情危机与自然灾害、突发事件等危机事件有着本质的差别，疫情需要隔离，不适合人员大规模聚集发挥人多力量大的优势。因此，疫情危机对于社会组织的作用发挥在地理空间上施加了限制，而疫情又需要与时间赛跑，时空压缩使社会组织的优势受到极大的挑战，危机之始的口罩短缺让许多社会组织难以行动。另外，社会组织还面临着政府在危机状态中临时管控的限制，政府直接将社会组织联系到的资源、企业接管，社会组织的行动力受到压制。比如，有一些社会组织，包括热心公益人员为缺少口罩和抗疫物资的医院联系口罩厂家，直接对接成功了，但政府接管口罩厂家，厂家停止对社会和市场供货，个别还存在进口订单在运输途中被地方政府作为战略物资征用的现象。有些社会组织单独行动，但由于聚集力量不足，虽然暂时能冲破重重物理和管制壁垒，但终究不堪重负，大多在一周后就开始衰落，没有持续下去。因此，时间、空间、管制的三重压缩让大量的社会组织行动力受限，许多社会组织虽有敢于“逆行”的担当，在行动上却遇到了不同于一般危机治理中的特殊困境。

(四)枢纽组织的协作平台作用需要挖掘

从社会长远发展来讲，红十字会、慈善总会等一些被纳入行政体制中的社会组织，在慈善领域中的作用是无法用其他类型的社会组织来替代的。这就需要结合现实对这些组织的作用进行重新定位。在疫情危机应对过程中，有些基金会、行业组织建构了区域化、行业内的资源调配平台，但这只能是碎片化的，只是在小范围、局域内产生一定协作效应。由于力量单薄和政策性因素，这些组织也不可能进一步建构起更大的平台。从全面防范的角度来讲，政府建构统一、高效的应急资源调配平台至为关键。红十字会、慈善总会等这类社会组织在理论上与实践上能够在政府与民间组织之间架构起沟通协作的桥梁与平台，以其作为民间组织力量的统合平台，形成整合性的社会力量，既有助于解决单一组织能力不足的问题，也有助于实现资源筹集、调配、运输、缮后服务的高效，以最小成本或规避单纯靠企业来应对应急物资调配。依托红十字会、慈善总会整合民间组织力量，致力于社会捐助应急物资调配的枢纽平台作用需要挖掘。

四、进一步发挥社会组织在疫情危机治理中独特价值的对策

习近平总书记强调：“对社会力量参与疫情防控，要加强组织引导、畅通渠道、鼓励支持。”(13)习近平：《在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话》，《人民日报》2020年2月24日。针对疫情防控中社会组织力量作用发挥的困境与问题，应加强组织引导、畅通渠道、鼓励支持政策，要从以下方面进一步体现。

(一)政府要强化“政社”合作意识

不论是“非典”、汶川地震、经济危机、雾霾，还是正在发生的新冠肺炎疫情，都印证了我们所处的时代和社会充满了各种不确定性和风险。风险、危机是人类社会文明演进的一个必然产物，近年来频发性增强，全球化又使危机存在全面爆发的可能，人类已经进入“风险社会”。这次危机治理已经充分证明，危机应对中强调国家的动员力量是我们的制度优势。但从长远看，政府、企业、社会组织这三大人类社会的组织形式都不是最完美的，各自具有各自对满足社会发展需求的价值，互相不可替代；各自也存在自身的组织缺陷，政府失灵、市场失灵、慈善失灵的问题一直都存在。因此，在风险规避和危机应对状态下，不能盲目陷入国家权力的图腾。一个国家的动员能力放在整个人类危机防控以及全球化的视角上看，还是不充分的。在全球治理层面，各国之间必须合作；在国家治理层面，政府、企业与社会组织等多元主体也必须合作，从而以组织主体之间的整合与合作增强风险与危机应对的控制力、行动力、执行力，除此之外没有别的选择。另外，社会组织是人类社会的自助机制，发展不以人的意志为转移，是社会发育的必然结果，用则利，弃则弊。从长期来看，政府加强与社会组织的合作不仅是危机治理的临时性选择，也是社会发展的长远选择。

(二)政府要建构“政社企”三方合作平台

当前，借助于大数据，各级政府不遗余力发展政务服务的数据平台，提升公共服务的效率；建设企业亩均效益评价的数据平台，促进企业转型升级；但是大多数地方还没有整合社会资源，建设社会治理与社会服务大数据合作平台。要实现国家治理能力与体系的现代化，将社会治理、社会服务的公共服务平台与政务服务平台、企业效益评价平台建设一体化推进势在必行。在社会治理与社会服务平台上，整合、借助社会力量是应有之义，在平台设计架构中融入社会治理、社会服务、社会资源流通配置共享的内容；鼓励社会组织、企业进驻，在平台上进行资源共享、沟通、调配、管理，形成一条龙闭环式服务，无论在危机时刻还是在日常都可以立即发挥作用。

(三)发挥“枢纽型”社会组织的整合作用

红十字会、慈善总会等体制内的社会组织是中国的特色。这些组织受制于制度、人数等各方面因素的限制，其专业能力在危机之下也不可能无限放大，但借其整合民间组织分散化的力量，沟通政府与民间组织的平台作用需要进一步加强。在政府合作平台建构的基础上，以上述组织为统领，整合专业、行业类社会组织进行协调性行动，提前规划设计危机应急的行动方案，甚至可以联合企业，建立政府、枢纽型组织统筹下的应急志愿者行动团队，以便在危机时刻随时发动社会专业力量分领域介入，增大社会组织行动的空间，在应急物资筹集、调配、分发、运输和灾后复建等各个环节体现社会力量的温度、速度与效度。

(四)加强社会组织的组织性，向社会组织转移应急职能

能力不足一直是困扰我国社会组织的一个现实问题。其原因有体制、制度空间的因素，也有社会组织自身的因素，但当下最要紧的是政府积极培育社会组织发展。近年来，许多地方开始注重向社会组织购买服务，工作虽然在推进，有的地方效果明显，有的地方也存在光喊不做、口惠而实不至的情况。各级政府要借助这次危机治理转型的大好机遇，对应急管理的流程进行再造和优化，即在应急管理的事前规划与决策、事中应对与参与、事后缮后与重建的各个阶段体现相关类型社会组织的价值，在各个阶段详细梳理社会组织能够发挥作用的方式，形成体现社会组织主体价值的应急预案、应对策略和重建方案。应急部门要与相关专业的社会组织进行合作，加强政府必须承担的职能同时，将可转移的职能向社会组织转移，让社会组织在政社合作中提升实践经验与能力，有效发挥社会组织正式化组织平台的缓冲作用。

(五)推动以社会组织为骨架的韧性社区建设

在我国，无论是政府还是社会对灾害应对有着丰富经验，如汶川地震、芦山地震、新冠肺炎疫情等灾害的应对，应对的动员能力与效率非常高，而对于减防灾的投入和重视程度却远远不够。这有客观因素，即由于危机风险本身具有不可测性，以人类的能力还远不能进行更有效科学预测与预防；当然也存在主观因素，即前期投入太大、周期长，政府与社会的减灾动力不强。因此，从应灾到减防灾，从应急到预防，这既需要观念的转变，也需要实际的投入和行动去实现，特别是要打好减灾的基础。发挥社区在危机应对中的托底作用，倡导建立“韧性社区”就是题中之义，如此可以促使社区在面对灾害时更具抗逆力和复原能力。而建设更具韧性的社区，需要推动政府、社会组织及本地居民等不同的利益相关方共同参与。依托社会组织开展风险认知教育，提升社区居民的防灾减灾意识和灾害发生时的应对能力；开展基于社区层面的风险分析，绘制出社区风险和资源地图；基于防灾、备灾而修建的社区基础设施和物资储备；组织不定期的演练；倡导家庭增加对备灾的投入，如学习急救知识、常见备灾物资的储备等。